Текст книги "Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства"

В настоящее время в различных стадиях рассмотрения находятся еще два проекта, которые ряд государств и Комиссия хотят оформить через продвинутое сотрудничество.

В сентябре 2011 г. Комиссия выступила с предложением ввести на всей территории Европейского союза налог на транзакции. Собранные средства предлагалось включить в доходную часть бюджета ЕС. Как и следовало ожидать, несколько государств, в первую очередь Великобритания и Швеция, заблокировали предложение Комиссии, обосновав это опасениями оттока капитала. Британия посчитала также, что введение этого налога окажет негативное влияние на операции в Сити, а Швеция сослалась на собственный малоуспешный опыт введения налога на транзакции. Согласовать введение данного налога на уровне ЕС не представлялось возможным. В феврале 2012 г. группа из девяти стран обратилась к председательствующей Дании с письмом, в котором просила ускорить процесс запуска налога на транзакции через продвинутое сотрудничество. В январе 2013 г. Совет принял решение об авторизации продвинутого сотрудничества [Council decision, 2013], которое собираются учредить 11 государств ЕС – Франция, Германия, Австрия, Бельгия, Греция, Испания, Италия, Португалия, Словения, Словакия и Эстония. Однако в апреле 2013 г. Великобритания обратилась в Суд ЕС с запросом о том, что это решение нарушает ряд положений основополагающего договора ЕС [United Kingdom of Great Britain … 2013]. Осенью 2013 г. был опубликован доклад юридической службы Совета, в котором введение налога на транзакции было признано противоречащим базовым договорам ЕС и выходящим за рамки юрисдикции Союза [Opinion of the legal service… 2013]. Комиссия тем не менее намерена продолжать процесс запуска продвинутого сотрудничества и в настоящее время проводит консультации по предложенному ею проекту директивы. Учреждение налога на транзакции вызывает много вопросов, поскольку, согласно положениям Лиссабонского договора, продвинутое сотрудничество не должно нарушать правила свободной конкуренции22
  Введение налога на транзакции теоретически может способствовать оттоку капитала в те страны, где его нет.


[Закрыть] в рамках Единого внутреннего рынка. Великобритания обоснованно опасается, что введение налога продвинутой группой будет иметь экстратерриториальный эффект, так как налог будет взиматься даже если только одна из сторон зарегистрирована на территории государства, входящего в проект. Если налог будет принят, то, по предложению Комиссии, средства, собранные за счет него, могут заменить в бюджете ЕС отчисления от ВНП государств, участвующих в продвинутом сотрудничестве.

Второй проект продвинутого сотрудничества, находящийся в процессе рассмотрения, связан с учреждением Европейской прокуратуры. Основная задача этого органа – борьба с финансовым мошенничеством, затрагивающим бюджет ЕС, чем в настоящее время не очень эффективно занимаются национальные правоохранительные органы. Возможность создания Европейской прокуратуры через механизм продвинутого сотрудничества была прописана в Лиссабонском договоре [Consolidated Version … 2010, art. 86]. В июле 2013 г. Комиссия выступила с предложением создать Европейскую прокуратуру [Proposal… 2013], но в октябре 14 национальных парламентов дали негативное заключение на это предложение, а 11 из них пришли к заключению, что законопроект нарушает принцип субсидиарности. В результате у Комиссии существует реальный шанс реализовать свой проект через механизм продвинутого сотрудничества. Такое предложение сейчас находится в стадии подготовки [Every euro counts … 2013]. Очевидно, что упомянутые государства (Кипр, Чехия, Венгрия, Ирландия, Мальта, Нидерланды, Румыния, Словения, Франция и Великобритания) вряд ли поддержат предложение Комиссии по учреждению Европейской прокуратуры через продвинутое сотрудничество, однако для реализации проекта нужна поддержка всего лишь девяти из оставшихся стран. Главная проблема такого способа создания Европрокуратуры заключается в том, что эффективность данного органа напрямую зависит от распространения ее полномочий на все государства – члены ЕС. По иронии, именно такую позицию выразили в процессе обсуждения первоначальной инициативы Комиссии парламенты Германии и Великобритании [Franssen, 2013].

***

Отход от единообразного продвижения государствами-членами по пути интеграции, закрепленный в основополагающих договорах ЕС, меняет внутреннюю структуру Союза. Она становится более сложной в управлении, государства получают различные права и обязанности в новых и развивающихся проектах. В постлиссабонский период трансформация внутренней структуры ЕС происходит особенно быстро, а развитие проектов продвинутого сотрудничества и применение исключений, имеющихся у отдельных государств, ведут к увеличению фрагментации внутреннего пространства Евросоюза.

Существующая система исключений не предполагает, что они могут стать обычной практикой, наоборот, их предоставление рассматривается как особый случай, предоставленный в результате специально проведенных переговоров. Обычно исключения фиксируются в основополагающих договорах и даются отдельным странам. Полученные государством исключения во многом определяют формат его участия в конкретных направлениях сотрудничества, но в целом наличие исключений не слишком влияет на развитие интеграционного процесса, снижая, однако, его общую эффективность и усиливая фрагментацию. Продвинутое сотрудничество имеет принципиально другую природу. В постлиссабонский период его применение становится обычной практикой реализации интеграционных проектов в случае недостижимости общего для всех государств-членов решения. Во‐первых, снято табу на его применение и есть политическая воля к его реализации. Во‐вторых, есть прописанный механизм применения, не требующий специальных межправительственных и межинституциональных переговоров, а следующий стандартной и уже опробованной процедуре. В рамках продвинутого сотрудничества эффективность взаимодействия теоретически должна быть достаточно высокой, поскольку в него входят лишь страны, заинтересованные в продвижении конкретного направления взаимодействия. Однако применение продвинутого сотрудничества требует определенной осторожности, поскольку оно не только усиливает фрагментацию политического и правового пространств ЕС, но и потенциально содержит угрозу создания двух продвинутых групп в одной области взаимодействия с противоположными целями. Более того, учитывая все прописанные ограничения, использование продвинутого сотрудничества должно применяться только в тех областях, где можно сформулировать общие для всех государств-членов цели без ущерба для развития интеграции в целом. Однако уже существующая практика демонстрирует нарушение этого принципа, когда за бортом проекта оказываются государства, его цели.

Изменение структуры ЕС на базе положений Лиссабонского договора и интенсификация интеграционных процессов, происходящая в настоящее время, ведут к серьезной трансформации принципов функционирования Европейского союза в целом, когда неодинаковые права и обязанности государств-членов стали нормой. Возрастающее использование исключений и продвинутого сотрудничества, принятие законодательства, имеющего неравное для всех государств-членов применение, несомненно, приведут к усилению фрагментации политического и правового пространств ЕС. На этом фоне особенно актуальной становится проблема сохранения внутренней сплоченности группировки.

Литература

Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе: теория и практика применения. – М.: URSS, 2012. – 304 с.

Потемкина О.Ю. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейского союза. – М.: Гриф и К, 2011. – 368 с.

Транснациональное политическое пространство: явление и практика / Под ред. Стрежневой М.В. – М.: Весь мир, 2011. – 370 с.

Carrera S., Geyer F. The reform treaty and justice and Home Affairs. Implications for the common Area of Freedom, Security and Justice / The Centre for European Policy Studies. – Brussels, 2007. – N 141, 17 August. – 12 p. – Mode of access: http://ceps.eu/book/reform-treaty-justice-and-home-affairs-implications-common-area-freedom-security-and-justice (Дата посещения: 09.02.2014.)

Consolidated version of the Treaty on the functioning of the European Union // Official journal of the European Union. – 2008. – 9 May. – 153 p. – Mode of access: – http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:en:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)

Consolidated version of the Treaty on the functioning of the European Union // Official journal of the European Union. – 2010. – 30 March. – 154 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:en:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)

Council decision of 22 January 2013 authorising enhanced cooperation in the area of financial transaction tax (2013/52/EU) // Official journal of the European Union. – 2013. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:022:0011:0012:EN:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)

Council regulation (EU) No 1259/2010 of 20 December 2010 implementing enhanced cooperation in the area of the law applicable to divorce and legal separation // Official journal of the European Union. – 2010. – 29 December. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:343:0010:0016:en:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)

Council regulation (EU) No 407/2010 of 11 May 2010 establishing a European financial stabilization mechanism // Official journal of the European Union. – 2010. – 11 May. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:118:0001:0001:EN:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)

Council regulation (EU) No 1260/2012 of 17 December 2012 implementing enhanced cooperation in the area of the creation of unitary patent protection with regard to the applicable translation arrangements // Official journal of the European Union. – 2012.  – 17 December. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:361:0089:0092:en:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)

European financial stability facility («EFSF») framework agreement (as amended with effect from the Effective Date of the Amendments). Consolidated version / European financial stability facility. – Mode of access: http://www.efsf.europa.eu/attachments/20111019_efsf_framework_agreement_en.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)

Every euro counts – frequently asked questions on the European public prosecutor’s office. (MEMO/13/693) / European commission. 2013. – 17 July. – Mode of access: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-693_en.htm (Дата посещения: 09.02.2014.)

Fabbrini F. The enhanced cooperation procedure: A study in multispeed Integration / Centro Studi sul Federalismo. – Moncalieri, 2012. – 20 p.

Financial transaction tax: Council agrees to enhanced cooperation / Council of the European Union. – Brussels, 2013. – 22 January. – Mode of access: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/134949.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)

Fiscal compact enters into force / Council of the European Union. – Brussels, 2012. – 21 December. – Mode of access: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/134543.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)

Fox B. Cameron: eurozone integration means new EU settlement for UK // Euobserver. – 2012. – 19 October. – Mode of access: http://euobserver.com/political/117936 (Дата посещения: 09.02.2014.)

Franssen V. National parliaments issues yellow card against the Europe public procecuter’s Office / European law blog. News and comments on EU law. – 2013. – 4 November. – Mode of access: http://europeanlawblog.eu/?p=2025 (Дата посещения: 09.02.2014.)

Kingdom of Spain and Italian Republic v Council of the European Union. (Case C-274/11) / InfoCuria – Case-law of the Court of Justice. – Luxembourg, 2011. – Mode of access: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-274/11

Kuipers J.J. The law applicable to divorce as a test ground for enhanced cooperation // European law journal. – 2012. – N 18. – P. 201–229.

Official journal of the European Union. – English ed. – Luxembourg, 2011. – 23 November. – 52 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:306:FULL:EN:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)

Official Journal of the European Union. – English ed. – Luxembourg, 2013. – 27 May. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:140:FULL:EN:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)

Opinion of the legal service. interinstitutional file: 2013/0045 (CNS) / Council of the European Union. – Brussels, 2013. – 6 September. – Mode of access: http://daskapital.nl/images/other/RvE-transactietaks-oordeel.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)

Peers S. Divorce, european style: The first authorization of enhanced Cooperation // European law review. – Cambridge, 2010. – N 6. – P. 339–358.

Peers S. EU reform treaty: Analysis 1: Version 3. JHA provisions // Statewatch analysis. – L., 2007. – 22 October. – Mode of access: http://www.statewatch.org/news/2007/aug/eu-reform-treaty-jha-analysis-1.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)

Peers S. Mission accomplished? EU justice and home affairs law after the Treaty of Lisbon // Common market studies review. – Malden MA, 2011. – N 48. – P. 661–693.

Presidency conclusions. 18–19 June 2009 / European Council. – Brussels, 2009. – N 11225/09, 19 June. – 28 p. – Mode of access: http://europa.eu/rapid/press-release_DOC-09-2_en.htm?locale=en (Дата посещения: 09.02.2014.)

Proposal for a Council regulation on the establishment of the European public prosecutor's office. – Brussels, 2013. – 63 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0534:FIN:EN:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)

Protocol on the application of the charter of fundamental rights of the European Union to the Czech Republic: Presidency conclusions. 29–30 October 2009 // Council of the European Union. – Brussels, 2009. – N 15265/09, 1 December. – 25 p. – P. 14. – Mode of access: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/110889.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)

Statsminister Helle Thorning-Schmidts tale ved Folketingets åbning tirsdag den 4. oktober 2011 / Statsministeriet. – 2011. – 4 Oktober. – Mode of access: http://www.stm.dk/_p_13517.html (Дата посещения: 09.02.2014.)

Theresa May tells MPs UK government wants EU law opt-out // BBC News. – L., 2012. – 15 October. – Mode of access: http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-19944072 (Дата посещения: 09.02.2014.)

Treaty establishing the European stability mechanism between the Kingdom of Belgium, the Federal Republic of Germany, the Republic of Estonia and others, 2012 // European Council. – Brussels, 2012. – 62 p. – Mode of access: http://www.european-council.europa.eu/media/582311/05-tesm2.en12.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)

Treaty on European Union, 1992 // Official journal of European Union. – 1992. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0001000001 (Дата посещения: 09.02.2014.)

Treaty on stability, coordination and governance in the economic and monetary union between the Kingdom of Belgium, the Republic of Bulgaria, the Kingdom of Denmark and others. – 2012. – Mode of access: http://european-council.europa.eu/media/639235/st00tscg26_en12.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)

United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v Council of the European Union. (Case C-209/13) // InfoCuria – Case-law of the Court of Justice. – Luxembourg, 2013. – 18 April. – Mode of access: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=137910&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=enhanced%2 Bcooperation&doclang=EN&cid=27172#ctx1 (Дата посещения: 09.02.2014.)

Weatherill S. If I’d wanted you to understand I would have explained it Better: What is the purpose of the provisions on closer co-operation introduced by the Treaty of Amsterdam? // Legal issues of the Amsterdam treaty / Ed. by D. O’Keeffe, P. Twomey. – Oxford; Portland, 1999. – 425 p. – P. 21–40.

Развитие энергетического пространства Eвропейского союза

Н.Ю. Кавешников

Энергетическая политика Европейского союза (ЕС) начала формироваться на рубеже 80–90‐х годов ХХ в. с процесса либерализации рынков электроэнергии и газа. Именно этот проект под лозунгом создания единого европейского энергетического рынка (ЭР) и сегодня является системообразующим элементом энергетической политики ЕС. Особое внимание к рынкам электроэнергии и газа обусловлено тем, что эти отрасли являются естественно-монопольными. Транспортировка электроэнергии и газа осуществляется лишь по сетям, соответственно, сетевые компании имеют возможность диктовать свои условия как независимым производителям, так и потребителям. Более того, исторически ключевым игроком на национальных рынках были вертикально интегрированные компании, сосредоточившие в своих руках не только сетевую инфраструктуру, но и значительную часть (а в ряде стран – целиком) производства энергоресурсов (добычу / импорт газа или генерацию электроэнергии) и ее поставки конечным потребителям. Спецификой отраслей выступает также их значимость для экономики, национальной безопасности, социальной и отчасти политической стабильности, что предопределило больший масштаб государственного вмешательства, – во многих странах ЕС государство является контролирующим или единственным акционером вертикально интегрированных компаний-монополистов.

Впервые Еврокомиссия обнародовала концепцию масштабных реформ рынков электроэнергии и газа еще в 1988 г. Обосновывая необходимость этих реформ, Еврокомиссия отмечала, что «более интегрированный европейский энергетический рынок будет способствовать снижению себестоимости энергии… и улучшению структуры издержек и рационализации производства, передачи и распределения энергии» [Commission working document… 1988, p. 5]. Главными целями реформы были либерализация и объединение рынков, т.е. создание единого либерализованного рынка электроэнергии и газа с высоким уровнем конкуренции. Это должно было повлечь выравнивание тарифов на энергоносители в различных государствах-членах и их общее снижение.

Однако практические мероприятия на этом направлении начались лишь десятилетие спустя, с принятием первой электрической директивы (1996) и первой газовой директивы (1998), носивших характер довольно ограниченного эксперимента. Лишь убедившись, что новая система регулирования рынков способна функционировать на практике, ЕС перешел к следующим шагам. В 2003 г. были приняты вторая электрическая № 2003/54 и газовая № 2003/55 директивы (Второй энергопакет), развивающие и детализирующие основные положения реформы. В сентябре 2009 г., после почти трехлетней дискуссии, был принят Третий энергопакет (ТЭП) мер по реформе энергетического рынка. Основу ТЭП составляют директивы № 2009/73 и № 2009/72, устанавливающие общие правила для внутреннего рынка газа и электричества33
  Помимо этого, в Третий энергопакет входят регламенты о доступе к газовым и электроэнергетическим сетям и регламент об Агентстве по сотрудничеству энергетических регуляторов.


[Закрыть].

Исследование энергетического рынка ЕС как политического пространства44
  Под политическим пространством мы понимаем «совокупность политических правил и установлений (т.е. институтов), основанных на некоем наборе норм и ценностей [Транснациональные политические пространства … 2011, с. 7]. Там же см. примеры анализа политических пространств Евросоюза.


[Закрыть] предполагает комплексный анализ трех ключевых элементов этого пространства с целью дать ответ на вопросы.

1. Существует ли единая система управления энергетическим рынком ЕС? Каким образом в рамках этой системы организовано взаимодействие национальных, наднациональных и транснациональных органов управления, как между ними распределены полномочия? Каково сочетание сетевых и иерархических форм управления?

2. Обеспечено ли единство нормативно-регулятивной среды энергетического рынка ЕС? В какой степени гармонизированы законодательство и практики регулирования в разных странах ЕС? Насколько эффективна нормативно-регулятивная среда с точки зрения достижения ключевой цели политики Евросоюза – обеспечения высокого уровня конкуренции на рынках газа и электроэнергии всех стран ЕС?

3. Достигнуто ли инфраструктурное единство энергетического рынка ЕС, т.е. взаимосвязь национальных рынков энергии и энергетических систем? Способна ли существующая инфраструктура обеспечить уровень трансграничных поставок, достаточный для стимулирования конкуренции между энергетическими компаниями разных стран ЕС и, соответственно, для объединения национальных рынков в единый общеевропейский энергетический рынок?

Система управления энергетическим рынком ЕС

К настоящему времени сформировалась комплексная система управления пространством единого энергетического рынка Евросоюза. Базовые правила функционирования рынка определяются законодательством ЕС. С момента вступления в силу Лиссабонского договора энергетическая политика вошла в сферу совместной компетенции ЕС и государств-членов. Законодательные акты принимаются с соответствии с обычной законодательной процедурой, строящейся на исключительной законодательной инициативе Комиссии и сотрудничестве двух законодательных институтов – Совета министров и Европарламента. Впрочем, следует отметить, что реальное влияние институтов в законодательном процессе существенно отличается от выводов, которые можно сделать из анализа текста законодательной процедуры, – ключевым законодателем остается Совет министров55
  Подробнее о сравнении роли Европарламента и Совета министров в законодательном процессе см.: [Кавешников, 2012, с. 17–19].


[Закрыть]. В сфере энергетики хороший пример дает история принятия ТЭП. Итоговый перечень вариантов разделения функций (см. далее) был принят именно на основе компромисса, разработанного в Совете министров, хотя Еврокомиссия (изначально) и Европарламент (практически до последнего момента) настаивали на обязательном применении разделения собственности.

В основе законодательства ЕС о едином ЭР лежат директивы 2009/73 (газ) и 2009/72 (электроэнергия). По своей юридической природе директивы ЕС требуют имплементации на национальном уровне, т.е. принятия национального законодательства, детализирующего рамочные положения директив и адаптирующего их к ситуации в каждой отдельной стране Евросоюза. В сфере регулирования ЭР это порождает определенные проблемы, связанные с задержками в принятии национального законодательства и попытками трактовать неясные положения законодательства ЕС в пользу сохранения не вполне конкурентной среды. Еврокомиссия осуществляет контроль за имплементацией директив (см. далее) с целью обеспечить единообразие регулирования ЭР, но ее действия не всегда успешны; даже в лучшем случае процедуры контроля требуют нескольких лет и не гарантируют положительного результата. Лишь один аспект функционирования ЭР ЕС – правила доступа к трансграничным сетям – урегулирован на уровне ЕС документами прямого действия: регламентами 715/2009 (газ) и 714/2009 (электроэнергия).

Практическая деятельность по регулированию ЭР возложена на национальные исполнительные органы – национальные регуляторы. В настоящее время независимость регуляторов основывается на юридической и функциональной автономии (как от бизнеса, так и от национальных правительств), независимом финансировании, специальных гарантиях и правилах деятельности персонала.

Перечислим основные функции регуляторов.

1. Тарифное регулирование. Регулятор утверждает тариф на транспортировку энергии либо методику его определения. Тем самым операторы сетей в идеале должны быть лишены возможности получать монопольную ренту за счет завышения транспортного тарифа.

2. Инвестиционное планирование. Регулятор утверждает обязательные к исполнению 10‐летние планы развития сетей. В случае неисполнения операторами сетей указанных планов регулятор вправе применять санкции либо привлечь к реализации инфраструктурных проектов сторонних инвесторов.

3. Контроль за соблюдением права ЕС и имплементирующего национального законодательства. Прежде всего, объектом контроля является деятельность операторов сетей. В рамках расследования нарушений регулятор вправе проводить проверки предприятий и налагать санкции.

4. Разрешение споров. Регулятор разрешает споры о доступе к транспортным и распределительным сетям между третьими лицами и операторами сетей.

Идея создания общеевропейского регулятора получила пока что скромное воплощение в Агентстве по сотрудничеству энергетических регуляторов (АСЭР, Агентство). Взаимодействие национальных регуляторов – необходимое условие для решения вопросов, связанных с трансграничными поставками и развитием трансграничной инфраструктуры, а также для «появления общей культуры регулирования» [Гудков, 2010, с. 59]. Еще в 2000 г. регуляторы на добровольной основе объединились в Совет европейских регуляторов энергетики – ассоциацию без формальных полномочий. В 2003 г. Еврокомиссия учредила консультативный орган – Группу европейских регуляторов электроэнергетики и газа (ERGEG).

С 1990‐х годов Комиссия стремилась получить полномочия по текущему регулированию рынков электроэнергии и газа, однако эти инициативы последовательно отвергались рядом стран-членов, озабоченных сохранением контроля над функционированием отрасли. Согласно ТЭП, на основе ERGEG создан принципиально новый орган регулирования рынка – общеевропейское Агентство по сотрудничеству энергетических регуляторов. В своей текущей деятельности Агентство независимо от стран ЕС и от национальных регуляторов. В частности, это обеспечивается тем, что постоянно действующий орган управления – Административный совет – формируется институтами ЕС.

АСЭР обладает широкими консультативными, а также ограниченными надзорными и регулятивными полномочиями. В числе основных консультативных полномочий – оценка сетевых кодексов (положительная оценка необходима для утверждения кодексов Еврокомиссией) и общеевропейских планов развития инфраструктуры, контроль за исполнением вышеуказанных планов национальными регуляторами, мониторинг уровня конкуренции на ЭР. С конца 2011 г. Агентство подключено к борьбе с использованием инсайдерской информации и манипулированием ценами на оптовых биржевых рынках энергии.

В рамках регулятивной деятельности АСЭР по запросам национальных регуляторов разрешает споры и выносит обязательные решения по вопросам трансграничной транспортировки энергии. Еще одно, чрезвычайно важное регулятивное полномочие Агентства – мониторинг инвестиций в трансграничные проекты. Представители Комиссии неоднократно заявляли, что Агентство не будет подменять национальных регуляторов. И действительно, формально 10‐летний общеевропейский план развития инфраструктуры имеет рекомендательных характер. Однако национальные регуляторы обязаны принимать обязательные к исполнению национальные инвестиционные планы с учетом общеевропейского. Таким образом, Агентство, контролируя исполнение общеевропейского плана развития инфраструктуры, имеет возможность влиять на значимые в масштабе ЕС аспекты инвестиционного планирования. В свете этого представляются вполне обоснованными предположения, что постепенно Агентство может трансформироваться в полномасштабного общеевропейского энергетического регулятора [Романова, 2007]. По крайней мере, в истории европейской интеграции уже не раз бывало, что, «войдя с черного хода» в какую‐то сферу, Еврокомиссия или агентства ЕС постепенно перетягивали на себя значительный объем полномочий. Такие предположения особенно значимы в свете того, что Административный совет Агентства формируется не странами-членами, а институтами ЕС.

Значимую роль в системе управления пространством единого ЭР ЕС играют сетевые объединения бизнеса. В соответствии с ТЭП созданы Европейские сети операторов систем транспортировки газа / электроэнергии (ENTSO-E и ENTSO-G). В рамках указанных объединений сетевые операторы разрабатывают общие стандарты безопасности, коммерческие и технические кодексы, координируют инвестиции в трансграничную инфраструктуру, вырабатывают общие правила транспарентности управления сетями. Важнейшие полномочия этих двух объединений – принятие общеевропейского десятилетнего плана сетевого развития и разработка на основе указаний АСЭР трансграничных сетевых кодексов (последние должны быть утверждены Еврокомиссией).

Особое место в системе управления занимают Флорентийский (электроэнергетика) и Мадридский (газ) форумы регулирования, созданные Еврокомиссией в конце 1990‐х годов. В последнее время форумы собираются дважды в год. Конкретный состав участников форумов варьируется, но на них всегда присутствуют представители национальных регуляторов, операторов транспортных сетей, производителей и потребителей энергоресурсов, трейдеров и торговых площадок, политики ЕС и стран-членов. «Данные сети [Мадридский и Флорентийский форумы] являются во многом агрегирующими, так как в ходе их работы вырабатываются решения, выгодные для многих участников рынка и [приемлемые] для национальных правительств… Комиссия как один из ключевых архитекторов сетей стремится с их помощью приобрести легитимный ресурс исполнения политики в тех сферах, где он ограничен» [Громогласова, 2009, с. 42–43].

Единство и эффективность нормативно-регулятивной среды энергетического рынка ЕС

Непременное условие развитого единого политического пространства энергетического рынка ЕС – гармонизированная нормативно-регулятивная среда, обеспечивающая в общем сопоставимые возможности для бизнес акторов на всем пространстве энергетического рынка. Поскольку целью проводимых в ЕС реформ является создание конкуренции на ЭР, наше исследование сосредоточится на основных элементах нормативно-регулятивной среды, которые сконструированы для повышения уровня конкуренции. В идеале следует провести сравнительный анализ законодательства 27 стран ЕС, однако такое исследование выходит далеко за рамки настоящей работы. Поэтому для оценки эффективности и единства нормативно-регулятивной среды мы используем статистические показатели, характеризующие уровень конкуренции на рынках отдельных стран ЕС. Если уровень конкуренции на национальных рынках повышается и уже довольно высок, значит, регулятивная среда эффективна. Если уровень конкуренции в странах ЕС примерно одинаков, значит, регулятивная среда в общем и целом единообразна в своих ключевых аспектах. Одновременно мы получим ответ на вопрос, насколько проведенные реформы на практике способствовали созданию конкурентной среды. Для оценки реальной ситуации на рынках будут использоваться статистические показатели электроэнергетики, так как в этом секторе по ряду объективных обстоятельств степень конкуренции заведомо выше, чем в газовой отрасли.

Согласно идеям авторов реформ, конкурентная среда на ЭР ЕС66
  На наш взгляд, наиболее комплексная работа об особенностях функционирования ЭР ЕС на основе ТЭП у [Christopher, Cabau, 2010].


[Закрыть] основывается на следующих принципах.