Текст книги "Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства"

Трансформация пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского союза

О.Ю. Потемкина

На начальном этапе сотрудничество государств – членов Европейского союза в сфере юстиции и внутренних дел основывалось на исключительно практичных, приземленных и функциональных устремлениях. В 1980‐е годы осуществление пограничного контроля внутри ЕС становилось все более затратным предприятием. Поэтому решение правительств пяти стран об отмене внутренних границ было принято в Шенгене в 1985 г. в рамках классического технократического и функционалистского подхода. Но в процессе обсуждения механизма отмены пограничного контроля весьма актуальными стали соображения безопасности, которые начали высказывать первыми представители ведомств, обеспечивающие эту безопасность, а потом и политики. Поэтому главной логикой, которая доминировала при обсуждении положений Шенгенской конвенции 1990 г., стала необходимость разработки «компенсирующих мер» во избежание негативных последствий завершения строительства Единого внутреннего рынка для внутренней безопасности граждан в рамках пространства без границ.

Однако к концу 1990‐х годов в сфере внутренних дел и юстиции произошел серьезный сдвиг в сторону наднационального регулирования – передачи компетенций с межправительственного на коммунитарный уровень и изменения процесса принятия решений. Начавшись как межправительственное сотрудничество, сфера внутренних дел и юстиции постепенно преобразовывалась в пространство свободы, безопасности и правосудия.

Концепция пространства свободы, безопасности и правосудия

Современные характеристики пространства свободы, безопасности и правосудия позволяют рассматривать его как транснациональное политическое пространство в рамках Европейского союза, охватывающее различные направления сферы внутренних дел и юстиции. Если считать «политическое пространство» разновидностью пространства общественного, «совокупностью политических правил и установлений (т.е. институтов), которым подчиняет свою жизнь некое людское сообщество» [Стрежнева, 2011, с. 7], то пространство свободы, безопасности и правосудия – это совокупность правил и практических действий, которые предпринимает ЕС для обеспечения свободы передвижения своих граждан и защиты их от широкого спектра внутренних и внешних угроз88
  Термин «пространство» обозначается разными синонимами: «policy universe» [Smith, 2009]; «policy space» [Boin, Ekengren, Rhinard, 2006]; «policy field» [Bourdieu, 1990].


[Закрыть].

Толкование термина «пространство» (в данном контексте – area) имеет большое значение для понимания как целей Европейского союза, сформулированных договорами, так и политического проекта, осуществляемого в сфере внутренних дел и юстиции. Данный термин приобрел популярность среди европейских политиков в 1990‐е годы. Он употреблялся для характеристики процессов, происходящих внутри Европейского союза, – «европейское исследовательское пространство», «европейское социальное пространство», «европейское пространство высшего образования», – но также и за пределами ЕС – «европейское экономическое пространство» (ЕЭП). В каждом случае данный термин используется для обозначения широких рамок для общих действий, которые выходят за границы чисто межправительственного сотрудничества, но в то же время не дотягивают до полноценных «общих политик», на вооружении которых – классический коммунитарный метод со всеми его наднациональными элементами. Для пространства свободы, безопасности и правосудия предлагался широкий набор методов управления сферой внутренних дел и юстиции. Та же логика присутствовала при выборе термина «пространство» для характеристики данной сферы политики ЕС, с тем чтобы определить цели его создания на основе Амстердамского договора. С одной стороны, необходимо было учитывать нежелание некоторых государств-членов связывать себя обязательствами по созданию общей политики с применением классического коммунитарного метода во внутренних делах и юстиции. С другой стороны, очевидным было и твердое намерение других стран выйти за пределы существовавшего межправительственного сотрудничества. Поэтому термин «пространство свободы, безопасности и правосудия» был выбран в ходе межправительственной конференции 1996–1997 гг. как компромисс, приемлемый для всех ее участников, который позволял согласовать различные цели действий во внутренних делах и юстиции с разными инструментами управления пространством. Сущность компромисса заключалась в том, что выбранный термин представлялся настолько широким, чтобы подразумевать сосуществование межправительственного сотрудничества в рамках третьей опоры и коммунитаризованные области первой опоры ЕС.

Концепция «пространства» оказалась достаточно гибкой, чтобы вместить широкий спектр направлений: политика убежища и иммиграции, пограничный контроль, гражданско-правовое и уголовно-правовое сотрудничество, полицейское сотрудничество. В этих направлениях различаются как цели, так и инструменты их осуществления. Примером могут служить политика убежища, сотрудничество в гражданско-правовой сфере и полицейское сотрудничество. В первом случае акцент делается на общее определение минимальных гарантий и процедур для соискателей убежища; во втором – на упрощение трансграничного решения проблем в сфере гражданского права; в третьем – во главу угла ставится оперативное сотрудничество национальных правоохранительных ведомств. Разница в целях и инструментах очевидна. В Лиссабонском договоре, например, в рамках политики убежища предлагается использование регулятивных инструментов; для укрепления полицейского сотрудничества главное внимание обращено на меры поддержки трансграничного сотрудничества полицейских ведомств и усиление роли Европола и Евроюста. Таким образом, пространство свободы, безопасности и правосудия все еще отличается отсутствием согласованности и равномерности развития, что, впрочем, обусловлено историческими причинами его формирования с начала 1990‐х годов. Й. Монар и Н. Уолкер считают, что лидеры Евросоюза и государств-членов не проявляли политической воли для соединения двух неоднородных частей пространства в единую структуру, где однородность развития была бы обеспечена общими правовыми и институциональными рамками [Walker, 2004, p. 5–8]. Данное мнение было отчасти опровергнуто Лиссабонским договором, создавшим предпосылки для продвижения к большей однородности пространства, однако реализация его положений требует много времени и усилий.

Притом что пространство свободы, безопасности и правосудия появилось в результате политического компромисса его учредителей, позволившего найти различные модели управления той или иной областью внутренних дел и юстиции, термин «пространство» в данном контексте имеет еще и территориальную привязку. Иными словами, политические процессы накладываются на параметры географического пространства, и в рамках пространства свободы безопасности и правосудия соединяются политические и пространственные характеристики. В ст. 3(2) Лиссабонского договора провозглашена цель «сохранения» Союза как пространства свободы, безопасности и правосудия [Consolidated version … 2010, p. 17]. Это обстоятельство очень важно: подразумевается, что пространство уже существует и фактически являет собой соединение национальных территорий в европейское пространство с целью реализации политики в сфере внутренних дел и юстиции Евросоюза. Концепция пространства дает возможность признать ответы на вызовы в сфере внутренней безопасности как общее дело; именно такой постановкой проблемы характеризуются многочисленные документы Комиссии и Совета с 1999 г. Связь между пространством свободы, безопасности и правосудия и свободой передвижения лиц усиливает концепцию «пространства без внутренних границ». Упоминание пространства встречается в Заключениях саммита в Тампере в 1999 г., где главы государств и правительств употребили термин «наша территория» в связи с политикой убежища и иммиграцией [Presidency conclusions … 1999]. Еще один пример территориального измерения концепции пространства – «европейское правовое пространство», в рамках которого государства-члены взаимно признают, а граждане получают одинаковые возможности доступа к правосудию, в какой бы стране они ни находились [Monar, 2009, p. 20].

Ключевым моментом функционирования пространства является принцип субсидиарности. Европейский союз обращается к вопросам, которые могут быть решены эффективно лишь посредством общих действий на уровне ЕС; при этом решающим условием применения общих действий становится трансграничная природа проблемы. Следовательно, цель ЕС – не заменить национальные структуры внутренней безопасности единой европейской, а, скорее, убрать препятствия на пути эффективного противодействия угрозам посредством расширения взаимодействия национальных структур.

Таким образом, концепция пространства свободы, безопасности и правосудия уникальна и специфична для сферы внутренних дел и юстиции в двух аспектах. С одной стороны, существует возможность гибкого управления сферой, где сочетаются различными амбиции государств-членов и разные инструменты регулирования направлений внутренних дел и юстиции. С другой стороны, проекту пространства придается единое территориальное измерение, посредством которого преодолевается разделение между национальными территориями и устанавливается принцип общего ответа на общие угрозы.

Венский план действий

Установление «пространства свободы, безопасности и правосудия» было провозглашено одной из приоритетных задач Европейского союза. Для выполнения ее на саммите в Вене в декабре 1998 г. был принят специальный План действий [Action plan … 1999, p. 1]. В Венском плане действий концепция пространства получила дальнейшее развитие. Основные ее принципы – свобода, безопасность и правовая защита – тесно связаны между собой: граждане могут в полной мере пользоваться свободой передвижения, только если они чувствуют себя в безопасности, т.е. находятся под защитой полиции и судов независимо от того, в какой стране пребывают.

Свобода передвижения лиц внутри Европейского союза остается одним из основополагающих условий, провозглашенных Римским договором 1957 г. Принципы безопасности и правовой защиты дополняют это основное понятие и тесно связаны с ним. Шенгенские правила (Schengen acquis) служат основой для реализации принципа свободы передвижения. В то же время Амстердамский договор открыл новые грани интерпретации термина, выходящие за пределы понятия «свобода передвижения лиц через внутренние границы Союза и возможности заниматься профессиональной деятельностью в любом из государств ЕС». Свобода передвижения в более широком смысле – это свобода жить в правовом обществе. Она дополнена всем спектром основных прав человека, в том числе: защита от любых форм дискриминации, уважение частной жизни и сохранность персональной информации, что особенно важно в условиях стремительно развивающегося информационного общества. В частности, обмен информацией, включающей персональные данные, в рамках сотрудничества полицейских и судебных властей должен происходить в условиях, исключающих ее разглашение.

В свою очередь, безопасность в данном контексте означает, что пространство свободы передвижения должно стать безопасным и надежным для граждан. В Венском плане действий содержится обязательство бороться с наиболее опасными преступлениями – терроризмом, торговлей людьми и преступлениями против детей, а также незаконной торговлей оружием и наркотиками, коррупцией и мошенничеством.

Одно из важных направлений, обозначенных в Амстердамском договоре, – определение рамок функционирования правового пространства на основе реальной ситуации: так сложилось исторически, что правовые и судебные системы государств ЕС сильно отличаются друг от друга. Несмотря на это, граждане должны быть уверены, что находятся под защитой правоохранительных органов, могут обращаться в судебные инстанции в любой из стран – участников пространства. Правовое сотрудничество государств ЕС означает быструю ратификацию и эффективное выполнение конвенций в сфере гражданского и уголовного права, разработку общих правил противодействия организованной преступности. Уголовные кодексы государств ЕС очень разные, возможность их гармонизации крайне проблематична. Однако уже в этот период начали задумываться о создании «кодекса европреступлений», например, компьютерных преступлений, преступных действий по отношению к окружающей среде, финансовых преступлений – фальсификация евро. Список «европреступлений» впоследствии был включен в ряд нормативно-правовых актов ЕС.

Таким образом, разработка Венского плана действий стала начальным этапом реализации в то время еще не определенной идеи пространства свободы, безопасности и правосудия. Во второй части плана содержались конкретные рекомендации и действия. Предложения эти были рассмотрены на саммите ЕС в Тампере, который не только стал важной вехой в развитии сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, но и самой европейской интеграции в целом. Становление институциональной структуры пространства сопровождалось пятилетними стратегиями – программами, которые определяли повестку дня и планы для достижения поставленных задач. Первой из них была программа Тампере или «Вехи Тампере», разработанная под руководством председательствовавшей Финляндии.

В сравнении с другими направлениями политики Европейского союза процесс европеизации сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции начался гораздо позже и к настоящему времени прошел четыре этапа.

Четыре этапа эволюции пространства

Первый период (домаастрихтский) – середина 1970‐х – 1993-е  годы – можно считать подготовкой к возникновению пространства свободы, безопасности и правосудия. Он стал началом неформального межправительственного сотрудничества стран ЕС вне правовых рамок Сообществ. Сфера внутренних дел и правосудия оставалась компетенцией национальных правительств, институты ЕС оказывали минимальное влияние на формирование повестки дня и принятие решений. Тем не менее в это время произошли важные события, заложившие основу пространства: образование в середине 1970‐х годов группы ТРЕВИ, в рамках которой началось взаимодействие в вопросах внутренней безопасности, подписание Шенгенских соглашений 1985 и 1990 гг., положивших начало созданию пространства без внутренних границ.

Деятельность созданной в 1986 г. Специальной рабочей группы по иммиграции и Группы координаторов, разработавших положения Единого европейского акта, вплотную подвели к началу второго периода – формального межправительственного сотрудничества 1993–1999 гг., или постмаастрихтского периода. Маастрихтским договором была учреждена трехопорная структура Европейского союза, при этом внутренние дела и юстиция отнесены к третьей опоре, или сфере общих интересов, уже в рамках ЕС, но все еще строго на основе межправительственного сотрудничества.

Третий период – 1999–2009 гг. – ознаменовался эволюцией сотрудничества государств-членов в сторону частичной коммунитаризации третьей опоры – перенесением иммиграционной политики и политики убежища, а также сотрудничества в гражданско-правовой области в первую опору, регулируемую новым разделом Амстердамского договора, в рамках которого Шенгенские соглашения приобрели статус неотъемлемой части acquis communautaire.

На этом этапе развитие пространства стало одним из ключевых направлений деятельности Европейского союза; были созданы его основные институциональные, правовые, политические и финансовые структуры. Все это время формирование законодательной и политической базы пространства замедлялось недоверием государств-членов к европеизации сферы внутренних дел и юстиции, которые традиционно считались оплотом суверенитета государства. Противоречия между интересами государств-членов и инициативами Комиссии оказали серьезное влияние на развитие сферы внутренних дел и юстиции. Тем не менее в постамстердамский период произошел важный переход от чисто функционального содержания пространства как набора направлений, компенсирующих негативные последствия отмены внешних границ, к комплексному всеобъемлющему подходу к защите от угроз внутренней безопасности, отвечающему потребностям граждан ЕС.

Четвертый период, пожалуй, самый противоречивый, начался в декабре 2009 г., когда пространство свободы, безопасности и правосудия Евросоюза вступило в новый важный этап интеграционного процесса. Лиссабонский договор устранил многие препятствия, тормозившие развитие пространства, положив конец его делению на опоры. К началу 2010 г. пространство приобрело новый институциональный и правовой контур. Таким образом, была завершена реформа внутренних дел и юстиции, начатая Амстердамским договором. Новая конфигурация пространства свободы, безопасности и правосудия стала основой для совершенствования и развития наднациональной составляющей пространства свободы, безопасности и правосудия.

Однако ожидавшемуся ускорению этого процесса помешал финансово-экономический кризис, особенно последовавшие за ним кризис социально-политический и рост евроскептицизма. Первыми «жертвами» кризиса стали шенгенские достижения и политика убежища. Шенгенская реформа назревала давно, по мере того как южные страны ЕС демонстрировали неспособность остановить потоки нелегалов. Обострение ситуации на средиземноморском направлении, вызванное не только кризисом, но и последствиями падения авторитарных режимов в североафриканских странах, спровоцировало действия государств-членов по обеспечению безопасности своих границ. Важно отметить, что спасение как шенгенских достижений, так и всего пространства свободы, безопасности и правосудия Комиссия ЕС видит в усилении наднациональной составляющей управления пространством. Стремясь использовать в этих целях кризисную ситуацию, Комиссия добивается расширения функций агентства ФРОНТЕКС, гармонизации процедуры предоставления убежища, укрепления дисциплины членов шенгенской группы, солидарности в распределении беженцев по странам ЕС.

В то же время национальный эгоизм особенно усилился в период кризиса, одним из последствий которого стало желание государств-членов играть ведущую роль в политике, в том числе в области внутренних дел и юстиции. Наиболее очевидная причина медленного выполнения программ развития пространства – продолжающееся пассивное сопротивление национальных государств процессу нормативной конвергенции и гармонизации. Стоит особо подчеркнуть, что подобное сопротивление наблюдается, несмотря на применение в рамках пространства «гибкой интеграции», целого ряда изъятий и исключений для государств-членов, заложенных в Амстердаме и усиленных Лиссабонским договором.

«Лиссабонизация» институциональной структуры пространства

Со вступлением в силу Лиссабонского договора институциональный баланс пространства свободы, безопасности и правосудия сместился в сторону усиления роли наднациональных институтов ЕС – Комиссии, Европарламента и Суда. Термин «лиссабонизация», т.е. трансформация пространства свободы, безопасности и правосудия в постлиссабонский период, был предложен европейскими экспертами для характеристики данного процесса [Carrera, Hernanz, Parkin, 2013].

Сопутствующими факторами усиления наднациональной составляющей управления пространством становятся сохранение и эволюция форм межправительственного метода, что служит компромиссом и определяет баланс сил в рамках сферы внутренних дел и юстиции.

Самыми поучительными примерами, характеризующими новую роль Европарламента в постлиссабонский период, стали: 1) процесс заключения соглашений о передаче информации посредством сети SWIFT и о пассажирах авиарейсов между ЕС и США (PNR); 2) реформа Шенгенского кодекса. Эти события не только привели к сильнейшей конфронтации институтов ЕС, но и высветили новые тенденции в отношениях между Европарламентом, Советом ЕС и Комиссией в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия.

Впервые противоречия в подходах институтов выявились в результате блокирования Европарламентом Соглашения о передаче банковской информации посредством сети SWIFT99
  Соглашение SWIFT II, называемое антитеррористическим, предоставляет возможность США иметь доступ к сети данных SWIFT посредством программы отслеживания террористов (TFTP), Евросоюз получил возможность разработать собственную аналогичную программу. Соглашение действует пять лет, после чего подлежит обновлению. С самого начала оно находится под пристальным внимание Европарламента и Европейского супервайзера по защите данных, которые постоянно критикуют его за несоблюдение гарантий защиты информации при ее передаче.


[Закрыть]. После затяжных переговоров с Советом на пленарной сессии в феврале 2010 г. Европарламент проголосовал против соглашения, впервые использовав право вето в утверждении международных договоров в сфере внутренних дел и юстиции, предоставленное ему Лиссабонским договором. Депутатов не устроили гарантии защиты информации и гражданских свобод, предложенные Соглашением, о чем они поднимали вопрос уже много лет, но в долиссабонский период не могли повлиять на ход событий. Кроме того, депутатов возмутило пренебрежение мнением Европарламента на последней решающей стадии переговоров.

Вето Европарламента стало неожиданностью для Совета и Комиссии. Совет в составе министров внутренних дел был вынужден официально объявить об окончании процесса подготовки соглашения. Тем не менее переговоры все же были возобновлены довольно скоро, после того, как требуемые гарантии были внесены в текст. Через полгода Европарламент утвердил текст нового варианта, и 1 августа 2010 г. оно вступило в силу, хотя депутаты не были полностью удовлетворены положениями, гарантирующими защиту информации [Потемкина, 2011, c. 285].

Тот же сценарий повторился в апреле 2012 г. в процессе утверждения Европарламентом нового варианта Соглашения между ЕС и США о передаче данных о пассажирах авиарейсов в рамках борьбы с терроризмом, которое должно было заменить действующее Соглашение 2007 г. Содержание нового Соглашения заранее вызывало много противоречивых суждений, в том числе, сомнений относительно перспективы его перезаключения. Так, Европарламент потребовал внесения больших, чем прежде, гарантий защиты информации и отказался поддержать договоренности в противном случае. Депутаты все же сознавали, что в случае их отказа поддержать соглашение как у пассажиров, так и перевозчиков возникнут проблемы из-за отсутствия четкой правовой основы их отношений с американскими властями. Тем не менее они настаивали на соблюдении взаимности по PNR, так как в основном информация в рамках соглашения направлялась из Европы в США, а не наоборот. Хотя депутаты проголосовали в поддержку Соглашения, некоторые из них вступили в конфронтацию с Советом по поводу окончательной его версии, в которой не были учтены рекомендации Европарламента и Европейского супервайзера по защите данных [Carrera, Hernanz, Parkin, 2013, p. 13].

По всей видимости, депутатам Европарламента понравилась их роль полноправного участника законодательного процесса, так как они с нарастающим энтузиазмом продолжали использовать свои новые полномочия. В настоящую битву за влияние в управлении шенгенским пространством вылилась реформа Шенгенского кодекса1010
  Шенгенский кодекс (Регламент ЕС) о правилах, регламентирующих передвижение лиц через границы, был принят в 2006 г. и заменил утратившие силу соответствующие положения Шенгенской конвенции 1990 г.


[Закрыть], противостояние же Европарламента и Совета стало одним из самых запоминающихся событий седьмой парламентской легислатуры.

Новый виток противоречий был вызван решением Совета под председательством Дании в 2012 г. изменить в одностороннем порядке правовой характер предложенного Комиссией «шенгенского пакета» – регламентов, позволяющих посредством нового механизма оценивать функционирование шенгенского пространства, а также принимать решение о временном восстановлении контроля на границах государств-членов [Commission proposals 559–560, 2011]. Этим решением исключалось участие Европейского парламента в законодательной процедуре, значительно понижалось влияние Комиссии, а главная роль в управлении шенгенским пространствам отдавалась Совету министров внутренних дел и юстиции. Решение Совета полностью меняло содержание и сам дух предложенной Комиссией реформы, которая изначально была направлена на усиление наднационального начала в Шенгене.

Реакция Совета, олицетворяющего межправительственный компонент институциональной структуры ЕС, была ожидаемой и традиционной. Все еще непривычным оказался ответ Европарламента. Намерение Совета изменить правовую основу реформы, переговоры по которой длились к тому времени уже два года, депутаты восприняли как крайне недружественный жест, провокацию. В ответ они предприняли беспрецедентный шаг – приостановили сотрудничество с Советом по всем законодательным досье в сфере внутренних дел и юстиции, которые находились в разработке, в том числе, по бюджетным планам. Такая перспектива вкупе с угрозами Европарламента обратиться в Суд ЕС возымела действие и повлияла на исход шенгенской реформы.

Три института ЕС – Совет, Комиссия и Парламент – пришли наконец к компромиссу относительно «пакета управления Шенгеном», что дает возможность реформировать Шенгенский кодекс о границах. Был улажен вопрос временного восстановления контроля на внутренних границах и мониторинга механизма оценки функционирования шенгенской группы. В соответствии с компромиссным решением, государства – члены Шенгена могут восстанавливать контроль на внутренних границах в исключительных случаях, когда налицо провал в политике и практике какого-либо из государств в охране участка общей границы ЕС. Контроль может быть восстановлен на шесть месяцев с продлением на два года. Однако это самая крайняя мера, которая вводится, лишь если исчерпаны все другие возможности исправления ситуации, например привлечение агентства ФРОНТЕКС. Этих возможностей может быть так много, что до восстановления контроля дело так и не дойдет. Соответствующее же решение будет приниматься на европейском уровне.

Действующий Шенгенский кодекс уже предусматривает возможность восстановления контроля на 30 дней с возможностью его продления до шести месяцев. Государства-члены могут восстанавливать контроль и в одностороннем порядке, в случае необходимости быстро реагировать при непредвиденных обстоятельствах, но всего лишь на десять дней. Любое продление этого срока также должно рассматриваться на европейском уровне. Под давлением Европарламента было принято положение о том, что миграция не должна рассматриваться в качестве угрозы внутренней безопасности, равно как и пересечение границы большим числом граждан третьих стран.

Относительно оценочного механизма достигнутое решение также можно считать скорее европейским, чем межправительственным: роль координатора отводится Комиссии, которая до сих пор имела лишь статус наблюдателя в этом вопросе. Планируются неожиданные проверки на внутренних границах с целью установить, как государства-члены соблюдают правила свободы передвижения. В инспекциях будут участвовать шесть экспертов из государств-членов, а также представители Комиссии и Парламента.

Столь же решительно Европарламент потребовал признания своих полномочий еще в нескольких случаях, например, добившись через Суд ЕС аннулирования решения Совета относительно патрулирования морских границ ЕС агентством ФРОНТЕКС, которое также исключало Европарламент из законодательной процедуры [Carrera, Hernanz Parkin, 2013, p. 14].

Разногласия и противостояние институтов ЕС, которые, впрочем, всегда удавалось преодолеть, стали свидетельством трансформации институциональной структуры пространства свободы, безопасности и правосудия в постлиссабонский период. Действительно, замораживание сотрудничества в знак протеста против попыток Совета изменить ход шенгенской реформы были спровоцированы ожесточенным сопротивлением государств-членов законодательной инициативе Комиссии, «шенгенскому пакету», в соответствии с которым усиливалось наднациональное управление шенгенским пространством. В интересах же многих стран ЕС было сохранение суверенного права восстановления пограничного контроля и даже ренационализация шенгенского законодательства. В процессе трудного продвижения к согласованию позиций институты ЕС добились более высокой степени плюрализма и демократизации пространства. Точно так же провал голосования по Соглашению о передаче банковской информации и аннулирование решения Совета по ФРОНТЕКСу показали, что Европарламент «наращивает мускулы», добиваясь большей легитимности и признания своих новых полномочий с использованием различных средств воздействия. «Лиссабонизация» институциональной структуры пространства свободы, безопасности и правосудия (прежде всего, за счет усиление роли Европарламента) способствовала трансформации законодательной процедуры, посредством которой традиционно принимались решения в сфере внутренних дел и юстиции. Новый процесс принятия решений с участием Комиссии, Совета и Парламента обеспечивает более тщательное рассмотрение деталей и последствий принятия того или иного нормативного акта, а также разработку новых механизмов и практического взаимодействия в ходе переговоров по важным законодательным досье.

Учреждение Европейской прокуратуры как иллюстрация противоречий трансформации пространства

Продвижение идеи Европейской прокуратуры выявляет сразу несколько факторов, характеризующих современные тенденции трансформации пространства свободы, безопасности и правосудия: 1) настойчивые усилия Комиссии по укреплению наднационального элемента пространства; 2) сильное влияние межправительственного компонента и роли государств-членов, препятствующих политике Комиссии; 3) усиление фрагментации и дифференциации пространства посредством вынужденного применения метода продвинутого сотрудничества [Бабынина, 2012].

Несмотря на определенный прогресс в защите финансовых интересов ЕС, государства-члены демонстрируют разную степень эффективности действий полиции, прокуратур и судебных систем в этой сфере. Конвенцию 1995 г., в которой содержатся санкции за нанесение ущерба финансовым интересам ЕС, выполняют полностью всего пять стран. Уголовные расследования финансовых преступлений осуществляются в соответствии с национальным правом и в целом с правовой и процедурной сторон представляют собой крайне не однородную практику, кроме того, правоохранительные органы почти не принимают во внимание трансграничное измерение данных преступлений. Возможность учреждения Европейской прокуратуры посредством принятия нескольких регламентов с применением специальной законодательной процедуры, требующей единогласного решения Совета при согласии Европарламента, стало одним из самых заметных нововведений Лиссабонского договора.

По договору Прокуратура представляет собой правовую структуру с прямыми правоприменительными полномочиями, которая будет осуществлять расследования и судебное преследование, а также привлекать к суду по обвинению в преступлениях против финансовых интересов Евросоюза (ст. 86). В этом качестве она будет исполнять функции прокурора в соответствующих судебных инстанциях национальных государств. Кроме того, Европейская прокуратура по единогласному решению Совета сможет распространить свои полномочия на «тяжкие трансграничные преступления». Имея такие возможности, она становится совершенно новым значимым актором пространства правового сотрудничества по уголовным делам в ЕС.