Текст книги "Современные правовые векторы развития климатической политики: опыт России и зарубежных стран"

Говоря о международных источниках климатического права, нельзя не отметить, что международные соглашения во многом задают лишь общий вектор, в котором необходимо двигаться для достижения поставленных в соответствующем документе целей в то время, как конкретные меры, принимаемые отдельными государствами, определяются на уровне национального законодательства и зависят, прежде всего, от их политической воли.

Национальное законодательство как источник климатического права

Важную роль в борьбе государств с изменением климата играет национальное законодательство, которое в большинстве государств, включая Российскую Федерацию, представлено законами и подзаконными актами.

В России основополагающими документами, направленными на обеспечение международного сотрудничества в сфере предупреждения изменения климата и выполнение принятых на себя страной обязательств, являются два федеральных закона: «О ратификации рамочной Конвенции ООН об изменении климата» от 04.11.1994 № 34-ФЗ[135]135
  Постановление О Федеральном законе «О ратификации рамочной Конвенции ООН об изменении климата» // URL: http://council.gov.ru/activity/documents/6569/


[Закрыть] и «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенный Наций об изменении климата» от 04.11.2004 № 128-ФЗ[136]136
  О Федеральном законе «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата» // URL: http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/515/


[Закрыть]; а также Постановление Правительства РФ от 21.09.2019 № 1228 «О принятии Парижского соглашения»[137]137
  Постановление Правительства РФ от 21.09.2019 № 1228 «О принятии Парижского соглашения» // СЗ РФ. 30.09.2019. № 39. Ст. 5340.


[Закрыть].

Во исполнение обязательств, принятых в рамках присоединения России к Киотскому протоколу, были также приняты следующие подзаконные акты:

– Постановление Правительства РФ от 15.09.2011 № 780 «О мерах по реализации ст. 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата» (вместе с «Положением о реализации статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата»)[138]138
  СЗ РФ. 26.09.2011. № 39. Ст. 5486.


[Закрыть];

– приказ Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромета) от 30.06.2006 № 141 «Об утверждении Порядка формирования и функционирования российской системы оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов»[139]139
  Приказ Росгидромета от 30.06.2006 № 141 «Об утверждении Порядка формирования и функционирования российской системы оценки антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 29.09.2006 № 8335) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 43. 23.10.2006.


[Закрыть];

– совместный приказ Министерства природных ресурсов РФ № 121 и Министерства экономического развития и торговли РФ № 148 от 07.05.2007 «Об утверждении Порядка формирования и ведения российского реестра углеродных единиц»[140]140
  Приказ МПР РФ № 121, Минэкономразвития РФ № 148 от 07.05.2007 «Об утверждении Порядка формирования и ведения российского Реестра углеродных единиц» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 20.08.2007 № 10033) // Российская газета. № 195. 05.09.2007.


[Закрыть].

Помимо этого, отдельные меры, посвященные борьбе с изменениями климата, закреплены в следующих актах:

– Указе Президента РФ от 08.02.2021 № 76 «О мерах по реализации государственной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений»[141]141
  СЗ РФ. 15.02.2021. № 7. Ст. 1098.


[Закрыть];

– Постановлении Правительства РФ от 08.02.2022 № 133 «Об утверждении Федеральной научно-технической программы в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений на 2021–2030 годы»[142]142
  СЗ РФ. 21.02.2022. № 8. Ст. 1151.


[Закрыть];

– Распоряжение Правительства РФ от 30.10.2010 № 1926-р «О Стратегии развития деятельности Российской Федерации в Антарктике на период до 2020 года и на более отдаленную перспективу»[143]143
  СЗ РФ. 08.11.2010. № 45. Ст. 5914.


[Закрыть];

– Распоряжении Правительства РФ от 03.09.2010 № 1458-р «Об утверждении Стратегии деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата)»[144]144
  СЗ РФ. 20.09.2010. № 38. Ст. 4850.


[Закрыть];

– Распоряжение Правительства РФ от 09.06.2020 № 1523-р «Об утверждении Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года»[145]145
  СЗ РФ. 15.06.2020. № 24. Ст. 3847.


[Закрыть];

– Распоряжении Правительства РФ от 29.05.2019 № 1124-р (ред. от 19.10.2021)» Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»[146]146
  СЗ РФ. 10.06.2019. № 23. Ст. 2995.


[Закрыть] и др.

Определенную роль в регулировании предупреждения и борьбы с изменением климата играют различные акты, имеющие программно-целевой характер и определяющие приоритетные направления деятельности компетентных государственных органов: доктрины, концепции, стратегии, прогнозы, основы государственной политики[147]147
  Никонов Р. В. Развитие правового регулирования в сфере предупреждения изменения климата в России, Германии и Франции: дис. … канд. юрид. наук. М., 2021. С. 70.


[Закрыть]. При этом, как отмечается в литературе, «такие документы часто имеют большее юридическое значение, чем это следует из использованной для придания им официального характера формы права»[148]148
  Никонов Р. В. Указ. соч. С. 70; Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства / Концепции развития российского законодательства / под ред. и с предисл. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010. С. 24–25.


[Закрыть]. Не имея юридически обязательной силы, они могут служить основой для принятия соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, и отражают стратегические задачи государства в указанной сфере. Как следствие, в отношении таких документов может быть использован термин «акты мягкого права» (soft law)[149]149
  Там же.


[Закрыть].

К числу таковых относится, например, ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, а также утвержденная Распоряжением Президента РФ от 17.12.2009 № 861-р Климатическая доктрина Российской Федерации[150]150
  Распоряжение Президента РФ от 17.12.2009 № 861-рп «О климатической доктрине Российской Федерации» // URL: http://government.ru/docs/all/70631/


[Закрыть] и др. Так, в 2020 г. в Ежегодном послании Президент РФ подчеркнул готовность России поддерживать совместные исследования отечественных и зарубежных ученых по проблемам экологии, изменения климата, загрязнения окружающей среды и Мирового океана[151]151
  Послание Президента Федеральному Собранию // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582


[Закрыть].

Однако наиболее важную роль в решении обозначенной задачи играет уже упомянутая ранее Климатическая доктрина РФ, определяющая ключевые направления политики в области климата, в том числе касающиеся развития нормативно-правовой базы и организации государственного регулирования в данной сфере[152]152
  Никонов Р. В. Указ. соч. С. 77.


[Закрыть]. В целях реализации Климатической доктрины в РФ были приняты: Указ Президента РФ от 30.09.2013 № 752 «О сокращении выбросов парниковых газов»[153]153
  Указ Президента РФ от 30.09.2013 № 752 «О сокращении выбросов парниковых газов» // СЗ РФ. 07.10.2013 № 40 (часть III). Ст. 5053.


[Закрыть], направленный на сокращение к 2020 г. уровня выбросов парниковых газов, как минимум, до 75 % от уровня 1990 г.; а также Распоряжение Правительства РФ от 25.04.2011 № 730-р (ред. от 31.01.2017) «Об утверждении комплексного плана реализации Климатической доктрины»[154]154
  Распоряжение Правительства РФ от 25.04.2011 № 730-р (ред. от 31.01.2017) «Об утверждении комплексного плана реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 02.05.2011. № 18. Ст. 2680.


[Закрыть].

Наряду с этим, к числу нормативных актов в данной сфере, относятся хотя и непосредственно не направленные на регулирование климатических изменений, но оказывающие косвенное воздействие на борьбу с изменением климата (например, путем закрепления норм, направленных на снижение негативного антропогенного влияния на окружающую среду) Федеральные законы: от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Таким образом, в РФ законодательство о предупреждении и борьбе с изменением климата представлено, главным образом, подзаконными актами (исключение составляют федеральные законы о ратификации международных инструментов, таких как Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата), а также актами мягкого права (soft law), к числу которых относится Климатическая доктрина РФ, являющаяся основой для формирования и реализации государственной политики в данном области.

Климатические корпоративные стратегии

Ни международные договоры, ни национальное законодательство государств не содержит требований, предъявляемых к климатическим стратегиям, разрабатываемым отдельными корпорациями. Вместе с тем, борьба с изменениями климата и защита экологии представляют собой одну из наиболее важных составляющих повестки ESG, в рамках которой как государства, так и инвесторы уделяют все больше внимания степени вовлеченности корпораций в решение глобальных задач, таких как инкорпорация экологических (элемент «E»), социальных (элемент «S») и управленческих (элемент «G») факторов в бизнес-процессы[155]155
  Регулирование в области изменения климата: мировая практика и перспективы // URL: https://iclrc.ru/ru/publications/26


[Закрыть] (см. табл. 1).

Таблица 1

Виды источников климатического права

Как следствие, корпорации рассматривают климатические обязательства в качестве части возложенной на них корпоративной социальной ответственности, показатели которой подлежат раскрытию в ежегодных отчетах. Несмотря на то, что каждая компания самостоятельно разрабатывает соответствующую стратегию, положения которой во многом зависят от сферы ее деятельности, существуют некоторые общие для большинства компаний меры, среди которых: повышение энергоэффективности, сокращение прямых выбросов от производственной деятельности, переход на возобновляемые источники энергии (солнечную и ветровую энергию, биотопливо, водород)[156]156
  Регулирование в области изменения климата: мировая практика и перспективы // URL: https://iclrc.ru/ru/publications/26


[Закрыть].

Список литературы

1. Быковский В. К. Международно-правовое регулирование охраны климата: вопросы взаимодействия политики, права, экологической безопасности // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2019. № 3. С. 114–123.

2. Гарафова Д. И. Особенности национально-правовой имплементации международных климатических соглашений: сравнительно-правовой анализ российского и японского законодательства // Вестник экономики, права и социологии. 2017. № 4. С. 154–157.

3. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Климатическое законодательство Российской Федерации: возможности и потенциал в условиях энергетического перехода // Lex Russica. 2022. Т. 75. № 1 (182). С. 29–37.

4. Никонов Р. В. Развитие правового регулирования в сфере предупреждения изменения климата в России, Германии и Франции: дис. … канд. юрид. наук. М., 2021. 207 с.

5. Кашкин С. Ю. Влияние развития интеграционного, зарубежного, международного и европейского права на интеграционные процессы на постсоветском пространстве // Вестник Российской правовой академии. 2018. № 1. С. 28–33.

6. Никонов Р. В., Скутнев А. В. Правовое регулирование охраны климата в российском законодательстве: становление и перспективы развития // Законность и правопорядок в современном обществе. 2016. С. 64–68.

7. Регулирование в области изменения климата: мировая практика и перспективы // URL: https://iclrc.ru/ru/publications/26

8. Русакова Ю. А. Проблема изменения климата в мировой политике // Власть. 2010. № 7. С. 129–130.

9. Семенихина В. А. Правовое регулирование охраны климата в Европейском союзе // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2010. № 5. С. 174–187.

10. Солнцев А. М. Изменение климата: международно-правовое измерение // Московский журнал международного права. 2018. № 1. С. 60–78.

11. Тосунович К. Правовые инструменты в борьбе с изменением климата // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovye-instrumenty-v-borbe-s-izmeneniem-klimata/viewer

12. Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства / Концепции развития российского законодательства / под ред. и с предисл. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 17–37.

13. Abnett K. EU`s landmark climate law to be finalized within months, Portugal says // URL: https://www.reuters.com/article/us-climate-change-eu-portugal-idUSKBN29B2FS

14. International Climate Change Law: Mapping the Field / K. R. Gray, R. Tarasofsky, C. Carlarne (eds.). The Oxford Handbook of International Climate Change Law. Oxford, 2016.

§ 3.2. Система нормативных правовых актов в сфере предупреждения изменения климата

Кожевина О.В.

На базе источников права формируется климатическое законодательство. Понятие источника права представляет собой систему факторов, предопределяющих содержание права и формы его выражения[157]157
  Морозова Л. А. Теория государства и права. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА М, 2020. 464 с. С. 235–238.


[Закрыть]. Под источником права в юридическом смысле понимается особая форма выражения правил поведения, делающая их общеобязательными[158]158
  Саркисов О. Р., Любарский Е. Л. Экологическое право: учеб. пособие. Казань: Центр инновационных технологий, 2014. 335 с.


[Закрыть].

К источникам климатического права относятся:

1) Конституция РФ;

2) международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права;

3) федеративные договоры;

4) законы и кодексы в области охраны природы, устойчивого экологического развития;

5) указы и распоряжения Президента по вопросам климата, экологии и природопользования; правительственные природоохранные акты;

6) постановления и распоряжения Правительства РФ;

7) нормативные акты регионального уровня (субъектов РФ) в сфере климата и экологии;

8) нормативные акты министерств и ведомств;

9) нормативные правовые акты органов местного самоуправления;

10) документы стратегического планирования по вопросам экологии, охраны окружающей среды, экологической безопасности и предотвращения климатических угроз;

11) локальные нормативные правовые акты;

12) правовой обычай.

Корректно рассмотрение источников экологического права по предупреждению изменения климата как собственно источников климатического права. Источники экологического права Российской Федерации рассматриваются в работах Булгаковой Л. С., Боголюбова С.А.[159]159
  Экологическое право: учебник для вузов / С. А. Боголюбов [и др.]; под редакцией С. А. Боголюбова. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2022. 304 с.


[Закрыть], Жаворонковой Н.Г.[160]160
  Экологическое право: учебник для бакалавров / под ред. Н. Г. Жаворонковой. М.: Проспект, 2017. 376 с.


[Закрыть], Крассова О.И.[161]161
  Крассов О. И. Экологическое право: учебник. М.: Норма. 2021. 528 с.


[Закрыть], Лаврова В.В.[162]162
  Экологическое право: учеб. пособие. Часть первая / под ред. В. В. Лаврова. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2020. 181 с.


[Закрыть], Тихомирова Ю.А.[163]163
  Право и климат / под ред. Ю. А. Тихомирова, С. А. Боголюбова, Н. В. Кичигина. Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ. М.: Юстиция, 2018. 180 с.


[Закрыть], Хлуденевой Н.И.[164]164
  Золотова О. А. Влияет ли право на изменение климата? // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 119–123.


[Закрыть], Шишкиной Н.В.[165]165
  Шишкина Н. В. Экологическое право: учеб. пособие. Новосибирск: Сибирский институт РАНХиГС, 2012. 286 с.


[Закрыть] и др.

Экологическая политика России берет свое начало в XI в., поскольку первые упоминания о письменных законодательных актах по охране природы относятся к этому периоду[166]166
  Вишняков Я. Д., Киселева С. П. Экологический императив технологического развития России. Ростов-на-Дону: ООО «Терра», 2016. 296 с. С. 153.


[Закрыть]. Среди них «Русская Правда» Ярослава Мудрого 1016 г., в которой предусматривалась охрана общинной собственности и представлены правила охоты. В Судебнике 1589 г. регулируется ответственность за повреждение чужих лесов и охотничьих угодий (ст. 174, 176). Согласно Соборного уложения 1649 г. ловля рыбы в чужом пруду считалась кражей имущество, а поджог леса причислялся к тяжким преступлениям[167]167
  Островская И. М. История становления и развития природоохранной деятельности государства в дореволюционной России // Бизнес в законе. 2012. № 1. С. 197–201.


[Закрыть]. В законодательных нормах содержались положения об ограничении природопользования, сохранении редких видов флоры и фауны, регулировании охоты. Ко второй половине XVIII в. сформировались основы государственного регулирования охраны лесов, почвенного покрова, водоемов, взаимоотношения человека и природы и ограничении хозяйственной деятельности[168]168
  Колбасов О. С. Концепция экологического права // Вестник университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 1 (17). С. 174–181.


[Закрыть]. Как отмечает Колбасов О. С., «исторически будут изменяться задачи и содержание охраны природы, но необходимость систематической работы, направленной на поддержание гармонии между развитием общества и природной средой, остается вечной»[169]169
  Колбасов О. С. Экология: политика– право. М.: Прогресс, 1983. 230 с. С. 27.


[Закрыть].

Возникновение и усугубление проблем экологии и климата, поскольку дестабилизация климата не может рассматриваться отдельно и вне вопросов экологического развития, обуславливают необходимость изменения парадигмы права. Опираясь на доктринальный подход отметим, что право на настоящем этапе входит в этап трансформации и переосмысления концептуальных (доктринальных) основ в части соответствия концепции устойчивого развития ООН.

Следовательно, система источников климатического права комплексна, и включает нормативное обеспечение устойчивого развития, «зеленой» экономики и общественной безопасности в условиях изменения климата.

Термин «устойчивое развитие» получил общественное распространение в конце 80-х гг. ХХ в. В докладе Гру Харлем Брундтланд «Наше общее будущее» (1987 г.) «От единой земли к единому миру»[170]170
  Генеральная Ассамблея ООН. Доклад Всемирной комиссии по вопросам окружающей среды и развития А/42/427. (на русском языке). 412 с. // https://www.un.org/ru/ga/pdf/brundtland.pdf (дата обращения: 10.02.2022).


[Закрыть] впервые было озвучено понимание устойчивого развития как развития, удовлетворяющего потребности нынешнего поколения без угрозы способности будущих поколений удовлетворять свои потребности и нужды. Содержательно в понятии «устойчивое развитие» важны два момента – потребности и ограничения, а третий производный – баланс потребностей и ограничений как ответственность перед будущими поколениями[171]171
  Старикова Е. В. Современные подходы к трактовке устойчивого развития // Вестник РУДН. Серия Экономика. 2017. № 1 (25). С. 7–17.


[Закрыть]. Основной вывод, сделанный Всемирной Комиссией по окружающей среде и развитию (World Commission on Environment and Development, WCED) состоит в необходимости достижения устойчивого социально-экономического развития, при котором решения на всех уровнях принимались бы с полным учетом экологических факторов. Выживание и дальнейшее существование человечества определяют мир, развитие и состояние окружающей среды. Устойчивое развитие, как отмечено в Докладе, это новая реальность текущего столетия – XXI в.

В 1996 г. утверждена Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию[172]172
  Указ Президента РФ от 01.04.1996. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».


[Закрыть], в ней акцентируется соотношение процессов улучшения качества жизни людей и социально-экономического развития с пределами хозяйственной емкости биосферы.

Основными направлениями перехода России к устойчивому развитию, согласно Концепции: создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование законодательства с определением механизмов регулирования природопользования и охраны окружающей среды; разработку системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается не только источник ресурсов, а как средство жизнеобеспечения, которое необходимо сохранять для функционирования социально-экономической системы и ее элементов; оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем России, определение допустимого антропогенного воздействия; формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития. Основным условием перехода России к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан. Достижение этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночную экономику, гражданское общество.

Государственное управление процессом перехода к устойчивому развитию предполагает разработку системы программных и прогнозных документов, в частности, государственных программ и ведомственных стратегий, региональных программ охраны окружающей среды и устойчивого развития, краткосрочные и среднесрочные прогнозы. При этом необходимо соблюдение условия эффективного взаимодействия «центр-регионы»[173]173
  Там же.


[Закрыть].

Правовое регулирование охраны климата в российском законодательстве тесно связано с международными усилиями по выработке универсального климатического режима[174]174
  Никонов Р. В., Скутнев А. Правовое регулирование охраны климата в российском законодательстве: становление и перспективы развития // Законность и правопорядок в современном обществе. 2016. № 30. С. 64–68. С. 65.


[Закрыть].

К источникам российского права по проблеме изменения климата можно отнести законы о ратификации Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) и Киотского протокола, Климатическую доктрину, акты президента и правительства Российской Федерации.

Киотский протокол был принят в декабре 1997 г., который Россия подписала в 1999 г., а ратифицировала в 2004 г.[175]175
  Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата. Принят 11 декабря 1997 г. // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/kyoto.shtml (дата обращения: 10.02.2022).


[Закрыть] В ст. 2 Киотского протокола указано на поощрение надлежащих реформ в соответствующих секторах в целях содействия осуществлению политики и мер, ограничивающих или сокращающих выбросы парниковых газов. Согласно ст. 10[176]176
  Там же. Ст. 10.


[Закрыть], на национальном уровне формулируют, осуществляют, публикуют и регулярно обновляют национальные и, в соответствующих случаях, региональные программы, предусматривающие меры по смягчению последствий изменения климата и меры по содействию адекватной адаптации к изменению климата. Такие программы, в частности, касаются секторов энергетики, транспорта и промышленности, а также сельского хозяйства, лесного хозяйства и удаления отходов. Кроме того, адаптацию к изменению климата можно усовершенствовать благодаря адаптационным технологиям и методам совершенствования территориально-пространственного планирования.

Перспективы развития правового регулирования охраны климата в российском законодательстве во многом связаны с новым климатическим соглашением на период после 2020 г.[177]177
  Парижское Соглашение по климату // URL: http://unfccc.int/files/meetings/paris_nov_2015/application/pdf/paris_agreement_russian_.pdf (дата обращения: 10.02.2022).


[Закрыть], которое подписали 175 стран мира. Осуществление Парижского соглашения имеет колоссальное значение для достижения целей в области устойчивого развития. Соглашение представляет собой «дорожную карту» мер, которые позволят сократить выбросы и укрепить устойчивость к изменению климата. Россия официально подписала Парижское соглашение в 2016 г. Соглашение не содержит предусмотренных российским законодательством оснований для ратификации. В соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» согласие России на обязательность для нее Парижского соглашения выражается в форме его принятия. Подписанным постановлением принято такое решение. В сентябре 2019 г. принято Постановление Правительства РФ «О принятии Парижского соглашения»[178]178
  Постановление Правительства Российской Федерации от 21.09.2019 № 1228 «О принятии Парижского соглашения» // URL: http://government.ru/docs/37917/ (дата обращения: 10.02.2022).


[Закрыть]. Обязательства Парижского соглашения – способствовать адаптации к неблагоприятному изменению климата, а также оказывать содействие развитию при низком уровне выброса парниковых газов, что не ставит под угрозу производство продовольствия.

§ 3.3. Документы стратегического планирования и национальное законодательство в сфере изменения климата

Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г.

Влияние Климатической доктрины ЕС, причины и следствия климатической политики, ее возможные последствия для России, варианты решения «климатической повестки» многопланово и многовариантно, но отдельного и специального рассмотрения заслуживает оценка вариантов «перестройки» национальной эколого-правовой системы, законодательной и нормотворческой базы.

Можно задать риторический вопрос: как Россия может подготовиться к климатическим изменениям и их последствиям, какие правовые механизмы могут быть задействованы?

Если последовательно анализировать и «активировать» все национальные законодательные и нормативные акты принятые по климатической повестке, то окажется, что российское законодательство одно из самых активных и современных. Еще два десятилетия назад в экологическом праве отмечалась зависимость климата от выбросов, а в 2009 г. вышел основополагающий документ «Климатическая доктрина Российской Федерации»[179]179
  Распоряжение Президента Российской Федерации от 17.12.2009 № 861-рп.


[Закрыть].

Доктрина представляет собой систему взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики России внутри страны и на международной арене по вопросам, связанным с изменением климата и его последствиями.

Разработчики Доктрины обозначили следующие основные факторы.

Во-первых, изменение климата является одной из важнейших международных проблем XXI в., которая выходит за рамки научной проблемы и представляет собой комплексную междисциплинарную проблему, охватывающую экологические, экономические и социальные аспекты устойчивого развития Российской Федерации.

Во-вторых, высокая скорость глобального потепления доказывает, что наука имеет веские основания в подтверждение того, что хозяйственная деятельность человека, связанная прежде всего с выбросами парниковых газов в результате сжигания ископаемого топлива, оказывает заметное влияние на климат.

В-третьих, изменения климата неизбежно отразятся на жизни людей, на состоянии животного и растительного мира во всех регионах планеты. Это объективно предопределяют необходимость учета изменений климата в качестве одного из ключевых долговременных факторов безопасности Российской Федерации.

Доктрина обозначила основные принципы политики в области климата являются:

– глобальный характер интересов Российской Федерации в отношении изменений климата и их последствий;

– приоритет национальных интересов при разработке и реализации политики в области климата;

– ясность и информационная открытость политики в области климата;

– признание необходимости действий как внутри страны, так и в рамках полноправного международного партнерства Российской Федерации в международных исследовательских программах и проектах, касающихся изменений климата;

– всесторонность учета возможных потерь и выгод, связанных с изменениями климата;

– предосторожность при планировании и реализации мер по обеспечению защищенности человека, экономики и государства от неблагоприятных последствий изменений климата.

При этом в качестве основных задач политики в области климата являются Климатическая доктрина выделяет:

– укрепление и развитие информационной и научной основы политики в области климата, включая усиление научно-технического и технологического потенциала Российской Федерации, обеспечивающего максимальную полноту и достоверность информации о состоянии климатической системы, воздействиях на климат, его происходящих и будущих изменениях и об их последствиях;

– разработка и реализация оперативных и долгосрочных мер по адаптации к изменениям климата;

– разработка и реализация оперативных и долгосрочных мер по смягчению антропогенного воздействия на климат;

– участие в инициативах международного сообщества в решении вопросов, связанных с изменениями климата и смежными проблемами.

Реализация обозначенных целей и принципов осуществляется по следующим основным направлениям политики в области климата:

– развитие нормативно-правовой базы и организация государственного регулирования в области изменений климата;

– развитие экономических механизмов, связанных с реализацией мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат;

– научное, информационное и кадровое обеспечение разработки и реализации мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат;

– международное сотрудничество в области разработки и реализации мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат.

Сегодня следует обратиться к двум важнейшим документам 2022 года в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений. Это Указ Президента Российской Федерации от 08.02.2021 № 76 «О мерах по реализации государственной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений» и Постановление Правительства РФ от 08.02.2022 № 133 «Об утверждении Федеральной научно-технической программы в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений на 2021–2030 годы».

На что следует акцентировать внимание.

Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 01.12.2016 № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации», определила приоритетные направления научно-технологического развития Российской Федерации, которые позволят получить научные и научно-технические результаты и создать новые технологии.

Однако, развитие отраслей экономики (промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и др.) оказывает все более существенное влияние на климат и окружающую среду. Вопросы климатических изменений и экологического регулирования стали одним из приоритетных элементов международных отношений. При этом, успешность смягчения антропогенного воздействия на климат и окружающую среду, а также адаптации экологических систем, населения и отраслей экономики к климатическим изменениям зависит от того, насколько правильно будут определены скорость и интенсивность таких изменений и выполнен их прогноз.

Какова целью Федеральной научно-технической программы в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений на 2021–2030 годы (далее – Программы). Это, прежде всего, повышение эффективности научно-технической деятельности в рассматриваемой области, для чего необходимо решить задачи создания наукоемких технологических решений, направленных на:

– обеспечение экологической безопасности, улучшение состояния окружающей среды;

– изучение климата, механизмов адаптации к климатическим изменениям и их последствиям;

– обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов путем проведения исследований источников выбросов и поглотителей парниковых газов и принятия мер по уменьшению негативного воздействия таких газов на климат и окружающую среду.

Только это позволит обеспечить:

– достижение мирового уровня в части наукоемких технологий мониторинга и прогнозирования состояния окружающей среды и климата, включая опасные природные явления, основанных на современных наблюдательных системах и физико-математическом моделировании;

– использование высокого адаптационного потенциала Российской Федерации и повышение эффективности мер по адаптации к изменениям климата для различных экологических систем, социальных групп, отраслей экономики и регионов Российской Федерации;

– разработку и внедрение низкоуглеродных, а также экологически чистых технологий в различные отрасли экономики Российской Федерации;

– научное обоснование проведения эффективных мероприятий по защите российских производителей от зарубежных ограничительных мер, вводимых под предлогом экологической и климатической безопасности.

Важно, что для реализации Программы Президентом Российской Федерации создан специальный Совет[180]180
  Указ Президента Российской Федерации от 08.02.2021 № 76 «О мерах по реализации государственной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений».


[Закрыть].

Какие правовые меры необходимо предпринять в интересах реализации Программы. Приоритетной является задача совершенствования системы мониторинга. Наблюдения за климатическими изменениями и состоянием окружающей среды основываются на международных системах наблюдений, поддерживаемых ведущими развитыми странами. Существующие глобальные системы наблюдений за климатическими изменениями объединяют в себе различные платформы (наземные, морские, дистанционные и др.), оперирующие в соответствии с установленными требованиями (в том числе с рекомендациями Всемирной метеорологической организации), обеспечивающими качество данных наблюдений.

Чтобы осуществить модернизацию столь масштабной системы, потребуется немало времени и ресурсов, однако инвестиции в мониторинг и управление рисками способны дать огромный эффект в долгосрочной перспективе. На сегодняшний день Россия подписала около 20 конвенций глобального, регионального и субрегионального уровня в области охраны окружающей среды и климата.

Ключевой научной составляющей Федеральной научно-технической программы должно стать создание наукоемких технологических решений для получения достоверных данных об окружающей среде и климатических изменениях, включая эмиссию и поглощение парниковых газов и загрязнение окружающей среды, а также физико-математического моделирования земной системы.

Второе направление – цифровизация. Чтобы яснее представлять себе риски и последствия изменения климата, следует использовать цифровые технологии. Цифровые модели для картирования зон высокого риска стихийных бедствий можно использовать для информационного обеспечения стратегических решений по инвестированию в инфраструктуру. Например, система «Открытые данные для определения индекса устойчивости к климатическим изменениям» (Open Data for Resilience Index) – это платформа с открытым исходным кодом для обмена данными и информационного сотрудничества в области оценки климатических рисков и рисков стихийных бедствий. Ресурс направлен на улучшение состояния открытых данных для управления рисками стихийных бедствий и изменения климата во всем мире, предоставляя более полную картину того, что доступно в виде открытых данных, а также определяя важные данные, которые еще не доступны[181]181
  URL: https://opendri.org/about-the-opendri-index/


[Закрыть].

Полноценными и основными источниками права по адаптации к изменениям климата является экологическое и природоресурсное законодательство. Российское экологическое законодательство охватывает все стороны проблемы природопользования и охраны окружающей среды. Но понимание климатических проблем сквозь призму «углеродного следа» ставит достаточно новые и крайне сложные вопросы перед всеми отраслями права, но особенно перед экологическим правом. По сути речь идет о возможности и способности формулирования новых целевых установок. В силу тех или иных причин (прежде всего, реальной или мнимой угрозы «температурного апокалипсиса) экологические «акценты» и цели правового регулирования реально смещаются в сторону «углеродного следа», понимаемого как первоочередное, неотложное, глобальное, безальтернативное, экономически и технологически необходимое, согласованное всеми странами – участниками Парижского саммита состояние перехода к «зеленому росту». Провозглашенные (климатические) цели требуют переоценки приоритетов экологического регулирования и пересмотра критериев экологической безопасности, экологической политики в целом.