Текст книги "Современные правовые векторы развития климатической политики: опыт России и зарубежных стран"

В ряде государств приняты законы, направленные на решение климатических проблем, регулирующие, в основном, вопросы стандартов, квот, налогов и ответственности «загрязнителей» окружающей среды. В 2008 г. был принят Закон Великобритании об изменении климата, а в 2009 г. подобный закон принят парламентом Шотландии. «Климатические законы» приняты в Австралии, Канаде, Мексике, Новой Зеландии, России, Японии, Филиппинах и многих других государствах. Значительно выросло количество подзаконных нормативных актов и локальных актов в сфере климата[214]214
  По данным Центра «Sabin» по законодательству об изменении климата (Sabin Centre for Climate Change Law) на начало 2022 г. в государствах действует 2627 актов по климату // URL: https://climate-laws.org/ (дата обращения: 03.03.2022).


[Закрыть].

В целом, для национальных правовых систем современности характерно:

во-первых, признание на конституционном уровне взаимосвязи прав человека и окружающей среды с установлением обязанности государства по созданию условий для «благоприятной» («здоровой») среды;

во-вторых, активное развитие законодательства об охране окружающей среды, как в форме законов, так и подзаконных актов;

в-третьих, «экологизация» отраслей национального права, проявляющаяся в возрастании удельного веса норм, направленных на регулирование отдельных отношений, группы отношений, связанных с охраной окружающей среды в различных отраслях;

в-четвертых, различный подход государств в определении круга «экологических» прав, способа их нормативного выражения и защиты;

в-пятых, развитие национального законодательства об изменении климата.

Конституционные положения указывают на осознание значимости проблемы окружающей среды как для человека, так и для государства, а также на необходимость создания национальной модели по защите права на окружающую среду. Исходя из положений действующих конституций в национальных правовых системах должен быть создан особый механизм обеспечения и защиты прав человека в окружающей среде и, особенно, в условиях изменения климата. В современных государствах обеспечение и защита экологических прав осуществляются, за редким исключением, посредством существующих «стандартных» институтов (органы исполнительной власти, прокуратура, суд, омбудсмен).

§ 4.2. Права общественных организаций в условиях глобальных изменений климата

Дудко И. Г.

В современных государствах права и свободы признаются не только за физическими лицами, но и за объединениями (союзами, ассоциациями и т. п.) граждан. Создание и деятельность объединений способствуют реализации прав и законных интересов граждан. Признается свобода деятельности объединений. Согласно Конституции Нидерландов «Гарантируется право на создание общественных объединений. Указанное право может быть ограничено актом парламента в интересах общественного порядка» (ст. 8)[215]215
  URL: https://worldconstitutions.ru/?p=143 (дата обращения: 09.03.2022).


[Закрыть]. В соответствии с ч. 1 ст. 12 Конституции Греческой Республики «Греческие граждане имеют право образовывать союзы и объединения, не имеющие цели извлечения прибыли, соблюдая при этом законы государства, которые ни в коем случае не могут предусматривать, что осуществлению этого права должно предшествовать предварительное разрешение»[216]216
  Конституции зарубежных государств: учеб. пособие. 2-е изд., исправ. и доп. М.: БЕК, 1997. С. 367.


[Закрыть].

Свобода создания объединений граждан может быть ограничена конституцией или законом, если деятельность объединения противоречит конституционным целям и принципам. Конституции могут устанавливать запрет на создание определенного вида объединения (военные, националистические и др.). Так, Конституция Испании устанавливает запрет на создание тайных обществ и объединений военизированного характера (ч. 5 ст. 22)[217]217
  Конституции зарубежных государств: учеб. пособие. 2-е изд., исправ. и доп. М.: БЕК, 1997. С. 303.


[Закрыть].

Создание гражданами объединения (ассоциации, союза и т. п.) с позиции современного конституционного права является реализацией права на объединение, в рамках которого формируются интересы и реализуются цели граждан. Согласно Конституции Российской Федерации «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется» (ст. 30).

Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права юридического лица. В соответствии ч. 3 ст. 22 Конституции Испании ассоциации должны быть внесены в реестр с единственной целью придать им гласность[218]218
  URL: https://worldconstitutions.ru/?p=143 (дата обращения: 09.03.2022).


[Закрыть].

За объединениями граждан могут быть признаны конституционные и иные права. Например, согласно абз. 3 ст. 19 Основного закона ФРГ «Основные права распространяются также на отечественные юридические лица, поскольку эти права по своей природе к ним применимы»[219]219
  Основной Закон Федеративной Республики Германия // URL: https://worldconstitutions.ru/?p=155 (дата обращения: 10.03.2022).


[Закрыть].

Национальное законодательство государств может закреплять формы объединений граждан, регулировать процедуры их создания, регистрации и прекращения деятельности. При этом законодательство исходит из признанного общеправового принципа свободы создания и деятельности объединений.

Сферы деятельности объединений граждан многообразны: политическая, социальная, культуры, образования и мн. др. Объединения граждан могут выражать общественный интерес, который впоследствии получает признание на государственном уровне. Так, в частности, произошло с созданием объединений граждан, заинтересованных в защите и сохранении природной среды.

Первые объединения экологической направленности были созданы в начале XX столетия, еще до признания государствами экологической функции, как целенаправленной деятельности органов публичной власти по сохранению и рациональному использованию окружающей природной среды, а также возобновлению природных ресурсов. К примеру, в 1924 г. в России было создано добровольное Общество охраны природы (современное – Всероссийское общество охраны природы), которое ставило целью сохранения природы и ее многообразия. В 1922 г. британские орнитологи основали организацию, которая специализировалась на защите птиц и охране мест их обитания. В последующем она получила статус международной организации – Жизнь птиц (BirdLife International). Однако массовые экологические организации появляются лишь во второй половине XX в., когда все больше граждан начинают осознавать, что вред, причиняемый окружающей природной среде, отрицательно сказывается на здоровье человека.

Под влиянием объединений экологической направленности в ряде стран постепенно на уровне государственных органов сформировалась идея сохранения природной среды и ресурсов, оформленная в законодательстве как обязанность государства.

Объединения граждан экологической направленности в современный период весьма многочисленны. В некоторых государствах образованы и действуют несколько десятков экологических общественных объединений разного организационного вида и территориального масштаба деятельности.

Экологические организации граждан можно классифицировать по различным основаниям.

По территориальному масштабу деятельности подразделяются на:

– международные неправительственные организации (например, Международная сеть действий по изменению климата (CAN) – глобальная сеть из более чем 1300 экологических неправительственных организаций в 130 странах, работающих над продвижением правительственных и индивидуальных действий по ограничению антропогенного изменения климата до экологически устойчивых уровней);

– общенациональные неправительственные организации (например, Всероссийское общество охраны природы, которое имеет отделения в большинстве субъектов Российской Федерации);

– региональные организации (например, Кампания по защите сельского Уэльса (CPRW) является благотворительной организацией в Уэльсе, целью которой является защита и улучшение ландшафтов и окружающей среды страны).

По направленности (сферам), экологические организации подразделяются на:

– универсальные, которые осуществляют программы по охране живой природы (животного, растительного мира), рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению сохранности экосистем, по научной оценке качества окружающей среды (например, Гринпис (Greenpeace), Всемирный фонд природы (WWF), Международный зеленый крест (GCI);

– специализированные, в которых преобладает один из аспектов охраны окружающей среды (например, Международный фонд деревьев (ITF), Международные реки (IR), Международная Фауна и Флора (FFI) и др.

За последние нескольких десятилетий были созданы общественные организации, специализирующиеся на проблеме климатических изменений. Таковы, к примеру, Международная сеть действий по изменению климата (CAN), Гражданское климатическое лобби (CCL), Международная консервация (CI).

Основные виды деятельности общественных (неправительственных) организаций по климату заключаются в следующем:

– мониторинг и общественный контроль с целью выявления мест с высоким уровнем выбросов парниковых газов, а также токсичными загрязняющими веществами, осуществление общественной экспертизы;

– обращение в органы исполнительной власти с предложением (требованием) об отмене (аннулировании) решений (лицензий, сертификатов и т. п.), разрешающих строительство объектов (проведение работ), которые причиняют или могут причинить вред окружающей среде, посредством выбросов парниковых газов;

– разработка предложений (проектов нормативных правовых актов) по изменению национальной политики в связи с изменением климата;

– предъявление судебных исков к государственным органам о нарушениях законодательства и прав человека и коммерческим организациям (владельцам источников выбросов парниковых газов);

– научные исследования по изменению климата, включая антропогенное загрязнение окружающей среды;

– климатологическое (экологическое) просвещение и воспитание.

Права общественных организаций в сфере климата, как и сферы экологии в целом, существенно укрепились со вступлением в силу Орхусской конвенции 1998 г. «О доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»[220]220
  О доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/orhus.shtml (дата обращения: 11.03.2022).


[Закрыть]. Если в Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. была сформулирована концепция прав человека применительно к сфере экологических отношений[221]221
  Декларация по окружающей среде и развитию. Рио-де-Жанейро, 1992 г. // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml (дата обращения: 11.03.2022).


[Закрыть], то в Орхусской конвенции экологические права были признаны за физическими лицами, группами физических лиц, а также юридическими лицами (ассоциациями, организациями и т. п.). Конвенция закрепила важные права: доступ к информации о состоянии и основных тенденциях в окружающей среде в соотношении с социальными, экономическими и здравоохранительными тенденциями; возможность участия и определенного влияния общественности (граждан и их объединений) на принятие решений в данной сфере; доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Право на подачу иска по делам климатического (экологического) характера регулируется национальным законодательством. При этом в государствах закреплены различные субъекты «общественности» по обращению в суд за защитой климатических (экологических) прав. К примеру, в США правом на обращение в суд по защите климатических дел обладают как граждане, так и экологические организации. В одном из первых «климатических дел», связанного с выбросом в атмосферу парниковых газов (Massachusetts, et al., Petitioners v. Environmental Protection Agency et al. 549 U.S. 497), наряду с правительствами отдельных штатов выступали экологические организации[222]222
  См: Брославский Л. И. Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии США и России: монография. М.: Инфра-М, 2013. С. 206.


[Закрыть].

В странах Европейского Союза право на обращение в суд общественных организаций (ассоциаций) за защитой климатических (экологических) прав закреплено в большинстве государств-участников. Однако в Германии возможность обращения в суд за защитой климатических (экологических) прав обусловлена нарушением индивидуальных прав лица.

Обращение в суды неправительственных организаций по защите климата новое явление, которое постепенно обретает глобальный характер. На 2022 г. «климатические дела» инициированы общественными объединениями, гражданами, группами граждан в 33 странах. По данным Центра «Sabin» по законодательству об изменении климата (Sabin Centre for Climate Change Law) в мире на апрель 2022 г. было зарегистрировано 1947 таких дел[223]223
  URL: https://climate-laws.org/ (дата обращения: 09.04.2022).


[Закрыть].

Судебные разбирательства в рамках «климатических дел» отличаются многоаспектностью и национальными особенностями. Однако большая часть исков неправительственных климатических (экологических) организаций содержит требование обязать правительство соответствующей страны принять безотлагательные меры по сокращению выбросов парниковых газов. Наряду с национальным законодательством в сфере климата и положениями конституции страны неправительственные организации используют положения международных договоров по климату (РКИК ООН, Киотский протокол, Парижское соглашение).

Одним из важных «климатических дел», истцом по которому выступил голландский неправительственный экологический Фонд «Urgenda» является дело Urgenda v the Netherlands.

В 2015 г. Фонд «Urgenda», выступающий в личном качестве и представляющий интересы граждан (886 человек), обратился с иском к правительству Нидерландов (Министерству инфраструктуры и окружающей среды), в котором просило признать нарушение обязательств Нидерландов по ряду международных договоров (РКИК ООН, Киотский протокол), актов ЕС по климатическому праву, Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Конституцию Нидерландов, поскольку отказалось взять на себя обязательство по сокращению выбросов CO₂ в Нидерландах на 40 % к 2020 г. по сравнению с выбросами в 1990 г.[224]224
  URL: https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI: NL: RBDHA: 2015:7196 (дата обращения: 10.04.2022).


[Закрыть] Иску предшествовало обращение Фонда «Urgenda» к Министерству инфраструктуры и окружающей среды с просьбой взять на себя обязательство по сокращению выбросов CO₂ в Нидерландах.

Окружной суд Гааги в своем решении указал, что государство Нидерланды не нарушило свои обязательства по международным договорам и актам Европейского Союза. Однако Суд установил, что государство нарушило «стандарт должной заботы» о своих гражданах, что по голландскому деликтному законодательству является противоправным деянием.

Суд постановил, что государство Нидерланды должно делать больше для предотвращения неминуемой опасности, вызванной изменением климата, в том числе с учетом своей обязанности заботиться о защите и улучшении среды обитания. Государство несет ответственность за эффективный контроль за уровнем выбросов в Нидерландах. Кроме того, расходы на меры, предписанные судом, не являются неприемлемо высокими. Поэтому государству не следует прикрываться аргументом, что решение глобальной климатической проблемы не зависит исключительно от усилий Нидерландов. Любое сокращение выбросов способствует предотвращению опасного изменения климата, и как развитая страна Нидерланды должны взять на себя ведущую роль в этом. Государство также должно обеспечить, чтобы выбросы Нидерландов в 2020 г. были как минимум на 25 % ниже, чем в 1990 г.

Принятое Окружным судом Гааги решение привлекло внимание мировой общественности, особенно тех, кто занимается проблемой климатических изменений. Это было первое в мире судебное решение, по которому государство было обязано в разумные сроки ограничить выбросы парниковых газов.

В 2018 г. две британские некоммерческие организации – Друзья Земли (Friends of the Earth) и План Б Земля (Plan B Earth), созданные с целью реализации положений Парижского климатического соглашения 2015 г., подали иск против государственного секретаря Великобритании по транспорту К. Грейлинга. Истцы утверждали, что в «Заявлении о национальной политике в поддержку расширения аэропорта Хитроу» (the Airport National Policy Statement or the ANPS) госсекретарь по транспорту К. Грейлинг нарушил Закон о планировании 2008 г. (Planning Act), а также обязательства правительства пересмотреть национальные цели по изменению климата в рамках Парижских соглашений. По их мнению, были также нарушены положения Закона о правах человека 1998 г. (Human Rights Act).

В мае 2019 г. Высокий суд Англии и Уэльса отклонил иск. Суд установил, что госсекретарь К. Грейлинг выполнил свои обязательства по рассмотрению существующих внутренних климатических целей и действовал в рамках своих полномочий (acted within his discretion).

Однако в феврале 2020 г. рассмотрев апелляцию истцов Апелляционный суд постановил, что правительство действовало незаконно, одобрив план по расширению международного аэропорта Хитроу без учета приверженности страны курсу на достижение целей Парижского соглашения. Апелляционный суд отменил решение Высокого суда. Он пришел к выводу, что к моменту подготовки «Заявления о национальной политике аэропортов» правительство Великобритании взяло обязательство по достижению целей Парижского соглашения частью «государственной политики» (Government policy). Суд постановил, что, не рассмотрев Парижское соглашение, госсекретарь по транспорту нарушил Закон о планировании 2008 г. и требование о проведении стратегической экологической оценки в соответствии с Директивой Совета ЕС 2001/42/EC. Поэтому Суд пришел к заключению, что «Заявление о национальной политике аэропортов» является недействительным и должно быть пересмотрено[225]225
  Подробнее, см.: Ермакова Е. П. Судебные иски к правительствам и частным компаниям стран Европы о защите климата в рамках Парижского соглашения 2015 г. (Великобритания, Нидерланды, Германия, Франция) // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2020. Вып. 49. С. 609–611.


[Закрыть].

Решение Апелляционного суда имеет прецедентный характер, поскольку обязывает правительство Великобритании при осуществлении инфраструктурных проектов в стране учитывать обязательства Великобритании в рамках Парижского соглашения об изменении климата.

В 2020 г. группа неправительственных организаций, включая Гринпис Нидерланды (Greenpeace Nederland) и 17 379 граждан Нидерландов, подали иск к компании Royal Dutch Shell (RDS) с требованием обязать данную нефтегазовую компанию сократить выбросы углекислого газа, образующиеся в результате ее операций, включая сжигание нефтегазовых продуктов на 45 % к 2030 г. по сравнению с 2019 г.

26 мая 2021 г. Окружной суд Гааги вынес решение признание обязательства Royal Dutch Shell смягчать последствия изменения климата. Shell было приказано сократить весь углекислый газ (CO₂), образующийся в результате ее глобальных операций, включая сжигание нефтегазовых продуктов ее клиентами, на 45 % к 2030 г. по сравнению с 2019 г. Суд установил, что голландское законодательство применимо в соответствии с Римским регламентом Европейского Союза II как «закон страны, в которой произошло событие, повлекшее экологический ущерб». Окружной суд обосновал это, отметив, что политические решения, принятые Shell (в ее штаб-квартире в Гааге), относятся к числу событий (во множественном числе), приводящих к глобальным операциям Shell и возникающим в результате выбросам CO₂. В своем решении Суд сослался по положения Гражданского кодекса Нидерландов, а также Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. В обосновании решения Окружной суд использовал доклады Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК) и группы экспертов Организации Объединенных Наций по климату[226]226
  URL: https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI: NL: RBDHA:2021:5339&showbutton=true&keyword=Shell#_dd69bcea-b686–4197–9d71-c429f2e238a (дата обращения: 11.04.2022).


[Закрыть].

Решение по данному «климатическому делу» являлось одним из первых дел, когда суд обязал частную компанию осуществить действия по сокращению выбросов углекислого газа и, тем самым, снизить риски, связанные с антропогенным изменением климата.

В сентябре 2020 г. неправительственная организация «Друзья Земли Англия Уэльс и Северная Ирландия» (Friends of the Earth England Wales and Northern Ireland (FoE EWNI) подали судебный иск против решения UK Export Finance предоставить более 1 млрд долларов денег налогоплательщиков Великобритании для финансирования проекта сжиженного природного газа (СПГ) у побережья Мозамбика. В рамках проекта энергетическая компания Total (заинтересованная сторона) намерена добывать 43 млн тонн СПГ в год в течение 32 лет. По мнению истцов это приведет к общим выбросам при сжигании 4,3 млрд тонн CO₂; больше, чем общие ежегодные выбросы для всех 27 стран Европейского Союза. Истцы утверждали, что решение о финансировании проекта нарушает ряд положений Парижских соглашений по климату и не соответствует пути к низким выбросам парниковых газов и устойчивому развитию по изменению климата, подрывает обязательства Мозамбик в достижении его определяемого на национальном уровне вклада, вопреки обязательству Соединенного Королевства оказывать поддержку развивающимся странам-сторонам в достижении целей Конвенции.

15 марта 2022 г. Высокий Суд Англии и Уэльса отклонил иск, в тоже время предоставил истцам (FoE EWNI) разрешение на апелляцию.

Данное «климатическое дело», инициированное неправительственной организацией, важно с позиции исполнения обязательств Великобритании и Мозамбика по Парижскому соглашению 2015 г., в части оказания поддержки развивающимся странам-сторонам Соглашения в достижении целей по климатическим изменениям.

Приведенные примеры демонстрируют, что «климатические дела» инициированы общественными неправительственными организациями не только в отношении правительств, но и частных кампаний, деятельность которых приводит к выбросам углекислого газа. В рамках «климатических дел» суды становятся «регуляторами» действий правительств и кампаний, обязывая их проводить политику, направленную на снижение рисков, вызванных изменениями климата.

Итак, в современных государствах существует многообразие общественных объединений граждан, деятельность которых имеет выраженный экологический характер.

По территориальному масштабу деятельности экологические организации подразделяются на международные, общенациональные и региональные. По направленности (сферам), экологические организации подразделяются на универсальные и специализированные.

Среди специализированных организаций выделяются «климатические», деятельность которых направлена на содействие решению и предотвращению экологических проблем в борьбе с изменениями климата.

В соответствии с международными и национальными актами экологические общественные объединения обладают значительными кругом правомочий, позволяющих решать задачи объединений.

Наиболее эффективным средством действия общественных «климатических» (экологических) объединений в рамках национальных юрисдикций, является реализация ими права на подачу судебного иска. Количество судебных дел, связанных с защитой климата от изменений, возрастает как в отношении правительств, так и в отношении частных компаний.