Текст книги "Представительство в материальном и процессуальном праве: проблемы и перспективы развития"

Доступность правосудия в условиях профессионального административного судопроизводства

Барсукова М. С.,

студентка 1-го курса Института магистратуры

Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства. Согласно ст. 3 КАС РФ одной из задач административного судопроизводства является обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Эта задача вытекает из уже вышеуказанных: ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому возможность судебной защиты его прав и свобод, и ст. 8 Всеобщей декларации прав человека, ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующих свободный и беспрепятственный доступ к правосудию.

В. В. Ярков, комментируя КАС РФ, пишет, что понимание доступа к правосудию заключается не только в беспрепятственной возможности обращения в суд, но и в понимании доступности как начала, которое должно быть обеспечено на всех стадиях процесса – от прохождения досудебных этапов правовой защиты, на стадиях возбуждения дела, судебного разбирательства до возможностей реализовать право на обращение в суды, наделенные полномочием по пересмотру судебных актов, и право на исполнение судебного акта⁷⁹.

КАС РФ содержит в себе как нормы, содержащиеся также в ГПК РФ и АПК РФ, так и совершенно новые нормы, вызывающие вопросы относительно возможности обеспечения ими доступности правосудия для граждан.

Например, множество вопросов вызывает нововведение, касающееся представительства в суде. В части 1 ст. 55 КАС РФ впервые было сформулировано требование о наличии высшего юридического образования у представителя. Представляется, что такое требование направлено на оказание квалифицированной защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Но вместе с тем оно сужает круг субъектов защиты, т. е. теперь право представлять интересы в суде имеют только адвокаты либо специально созданные для оказания правовых услуг юридические фирмы и организации, или частнопрактикующие юристы, не имеющие адвокатского статуса.

В судебной практике это отразилось следующим образом: процессуальные действия представителей, чьи полномочия не были подтверждены соответствующим документом (дипломом), не принимались судом. Так, определением судьи Норильского городского суда Красноярского края от 19.09.2016 частная жалоба И. В. Г. на определение судьи от 31.08.2016 оставлена без движения в связи с тем, что она не соответствует требованиям КАС РФ, а именно: не представлен документ, подтверждающий наличие у представителя И. Я. и И. С. высшего юридического образования⁸⁰.

Вместе с тем возникает проблема: получается, что гражданин, у которого отсутствует высшее юридическое образование, обязан вести дело в судах, по определенным категориям дел, рассматриваемым КАС, через представителя, имеющего высшее образование. Нарушает ли это ч. 1 и ч. 2 ст. 46 Конституции РФ и, соответственно, препятствует ли доступности правосудия для граждан?

Конституционный суд в своих актах по жалобам на норму ст. 46 Конституции РФ указывает, что из права каждого на судебную защиту своих прав и свобод не вытекает возможность выбора по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами.

Примером данной позиции может служить Определение Конституционного суда РФ от 27.09.2016 № 1782-О. Административное исковое заявление Уполномоченного по правам человека Гурмана Ю. А. об оспаривании пункта 4 статьи 4 Закона Челябинской области от 28.11.2002 № 114-ЗО «О транспортном налоге», ст. 1 Закона Челябинской области от 31.03.2010 № 548-ЗО «О статусе и дополнительных мерах социальной поддержки многодетной семьи в Челябинской области» и постановления Правительства Челябинской области от 07.07.2014 № 310-П «Об утверждении Порядка выдачи удостоверений многодетной семьи Челябинской области» было оставлено без движения определением Челябинского областного суда, в частности ввиду отсутствия документа, подтверждающего наличие у административного истца высшего юридического образования при намерении лично вести дело, либо документов, удостоверяющих полномочия его представителя С.С. Мальцева и наличие у него высшего юридического образования. Данные недостатки не были исправлены в указанный судом срок, что повлекло возвращение административного искового заявления.

Гурман Ю. А., посчитав, что норма ч. 1 ст. 55 КАС РФ не соответствует Конституции РФ, поскольку препятствует гражданам, не имеющим высшего юридического образования, как в непосредственной судебной защите их прав по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, так и в защите через выбранных ими представителей, если последние также не имеют высшего юридического образования, подал жалобу в Конституционный Суд РФ.

Отказывая в принятии к рассмотрению жалобы Уполномоченного по правам человека Гурмана Ю. А., Конституционный суд, помимо вышеизложенной правовой позиции, указал также, что, определяя условия использования выбранного гражданином способа защиты права, законодатель учитывает его специфику, и что введение требования ч. 1 ст. 55 КАС РФ не выходит за пределы дискреции федерального законодателя и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан⁸¹.

Позиция Конституционного суда представляется нецелесообразной, так как у лиц, имеющих высшее образование, создается преимущество. При этом от имени организаций по этим же категориям дел, но рассматриваемых в рамках АПК РФ, могут выступать любые дееспособные лица. Казиханова С.С. отмечает, что обратная ситуация была бы более логичной, потому что у субъектов предпринимательской деятельности больше возможностей вести дела через представителя, чем у граждан⁸².

С представительством связан еще один немаловажный вопрос. КАС РФ содержит отличную от ГПК РФ терминологию (административный истец, административный ответчик, административное исковое заявление и т. п.). А в ст. 56, 57 КАС РФ установлены новые правила относительно содержания полномочий представителей, их оформления и подтверждения. Можно ли в таком случае допускать в процесс представителя, доверенность которому выдана до 15 сентября 2015 г.? Потому что в случае недопуска представителя лицо, нуждающееся в нем, будет лишено права на доступ к правосудию.

Верховный суд РФ в «Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015)» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015) разъяснил эту ситуацию следующим образом: суд, при представлении ему доверенности, выданной до 15.09.2015 согласно нормам ГПК РФ, устанавливает содержание и объем полномочий представителя по делу исходя из волеизъявления доверителя и преследуемой им юридической цели, не ограничиваясь при этом буквальным значением отдельных слов и выражений, содержащихся в доверенности. И, если из доверенности усматривается, что представитель уполномочен вести дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, он может быть допущен к участию в административном деле⁸³.

Кроме того, при проверке документов, подтверждающих полномочия представителя, могут возникать ситуации, когда представитель прикладывает диплом о высшем юридическом образовании неаккредитованного вуза или просто купленный диплом. Чтобы исключить допуск представителя, не обладающего соответствующими полномочиями, представляется целесообразным создать реестр вузов, содержащий сведения об их аккредитации и номера дипломов, по аналогии с реестрами адвокатов и нотариусов.

Но, вместе с вышеизложенным, остается еще одна неразрешенная проблема. Если процесс предполагает обязательное участие профессионального представителя, то это значительно увеличивает издержки тяжущихся. В настоящее время не каждый гражданин может позволить себе профессионального представителя, что означает фактическое затруднение доступа к правосудию.

Таким образом, введение нормы о профессиональном представительстве в КАС РФ, с точки зрения доступности правосудия, представляется преждевременным. Существует еще множество вопросов и нюансов которые нужно разрешить. Кроме того, одна из редакций АПК РФ уже содержала подобную норму, исходя из которой интересы организаций в арбитражном суде могли представлять только адвокаты, и которую Конституционный суд в постановлении от 16.07.2004 № 15-П признал неконституционной, так как она ставила организации в неравное положение с гражданами, которые могли выбрать в качестве представителя любое дееспособное лицо.

Так стоит ли спешить?

Представительство на основании устного заявления: проблемы и зарубежный опыт

Беспалов В. В.,

студент 3-го курса

НИУ «Высшая школа экономики»

Согласно ст. 53 ГПК РФ, оформление полномочий представителя производится посредством выдачи доверенности в письменном виде, а также в форме устного заявления. И если в первом случае в судах общей юрисдикции РФ сложилась устойчивая правоприменительная практика, то в отношении устных заявлений об определении полномочий представителя и его привлечении в процесс, существует ряд проблем.

Данный институт получил закрепление еще в советский период. О нем говорится в ст. 45 ГПК РСФСР, где устанавливалась возможность привлечения представителя стороны на основании устного заявления доверителя в суде⁸⁴. В ходе создания ГПК РФ данная норма была переработана и преобразована.

Главные изменения коснулись лиц, имеющих право быть представителями. Кодекс РСФСР устанавливал закрытый перечень лиц, которые могут выступать в качестве представителя сторон. Более того, ГПК РСФСР не устанавливал свободу выбора представителя для сторон, так как суд мог не допустить такое лицо в процесс по данному делу (п. 7) ст. 44 ГПК РСФСР). Современный ГПК расширяет свободу сторон в выборе представителей и возможности лиц быть представителями. Далее, ГПК РСФСР устанавливал только два случая для устного привлечения представителя в процесс – один из соучастников из той же стороны процесса или лицо, допущенное судом. В ГПК нет прямого указания на лиц, к которым может быть применимо представительство на устном заявлении

Однако анализ судебной практики показывает, что все еще существует ряд вопросов применения данного института, связанных с личностью доверителя в ходе устного заявления на допуск представителя в процесс. Во-первых, существует неопределенность – в каждой ли новой стадии дела доверитель должен подтверждать личность представителя и перечень его полномочий. К примеру, существует позиция суда, что полномочия представителя, подтвержденные при первом рассмотрении в суде, в апелляции должны быть повторно им подтверждены⁸⁵. Далее, сторона должна подтверждать полномочия представителя в каждом судебном заседании в рамках одного дела, так как данный факт является основополагающим при определении расчетов при взыскании с проигравшей стороны расходов на представителя⁸⁶. В ходе судебного процесса одна из сторон указала суду на тот факт, что необходимо повторно подтвердить устно полномочия представителя другой стороны по причине необходимости верного расчета стоимости услуг на представителя. Но суд пришел к решению, что расчет услуг необходимо проводить исходя из фактического присутствия представителя в процессе и совершения им действий в интересах доверителя.

Также невозможна ссылка доверителя на рассмотрение дела в его отсутствие по причине невозможности подтверждения личности представителя. Пример: сторона в устном порядке заявила о допуске представителя в процесс и одновременно ходатайствовала о рассмотрении дела в ее отсутствие. В итоге суд отказал в устном привлечении представителя⁸⁷.

Вторую проблему можно выделить в вопросе передоверия полномочий в устной форме. По общему правилу в ст. 54 ГПК, передоверие должно быть специально оговорено в доверенности, выданной представляемым лицом. Однако некоторые судьи не соглашаются удовлетворять подобные ходатайства в процессах.

Еще в 2015 г. Верховный суд РФ в обзоре судебной практики указал на недопустимость отказа судьями в допуске представителя, вызванного на основании устного заявления в случае необходимости. Особенно четко ВС указал на тот факт, что отсутствие доверенности не является препятствием для привлечения представителя стороной ⁸⁸.

Показательным здесь являются дело, внимание на которое обратил Верховный Суд РФ. В постановлении по данному делу судья ВС РФ, рассмотрев надзорную жалобу на постановление мирового судьи 158-го Одинцовского судебного района⁸⁹. В ходе изучения жалобы был установлен факт нарушения конституционного права заявителя, а именно на получение юридической помощи. Результат – отмена решения суда, удовлетворение жалобы заявителя. Данное постановление является определяющим для правоприменительной практики во всех судах общей юрисдикции.

В том же обзоре судебной практики ВС РФ в вопросе 11 Президиум прямо указал на возможность передоверия полномочий от первоначального представителя в суде, а также на необходимость подтверждения доверителем.

На основании всего вышесказанного, стоит довести до судов разъяснения относительно норм, связанных с передоверием полномочий представителя в устном порядке. Также необходимо разъяснить нормы процессуального права, связанные с личностью доверителя в ходе устного допуска представителя в суд. Особенно уделить внимание на необходимость присутствия доверителя в процессе.

Также стоит изучить, как институт представительства на основании устного заявления реализован в других юрисдикциях.

Можно обратить внимание на законодательство стран СНГ. Примером сходного регулирования устного ходатайства о допуске представителя в суд можно назвать ГПК Республики Казахстан. В статье 62 ГПК РК «Оформление полномочий представителя» указывается на возможность выражения полномочий представителя. Примечателен факт, что законодатели республики Казахстан ограничили список лиц, имеющих право представлять интересы сторон. В статье 59 ГПК РК, на которую ссылается ст. 62 ГПК при устном заявлении представителя, указано, что представителем могут быть другие лица, имеющие высшие юридическое образование, допущенные судом по просьбе лиц, участвующих в деле⁹⁰. Такая позиция законодателей повышает качество судебного процесса, но ограничивает других лиц на право быть представителями.

Особый интерес представляет опыт Федеративной Республики Германия. В стране, где юридически закреплена адвокатская монополия, существует аналог доверенности – согласие на ведение дел конкретным адвокатом от имени стороны⁹¹. Без данного согласия суд определяет срок до вынесения решения для представителя, в течение которого необходимо предоставить данное согласие. В случае нарушения данного срока, другая сторона может взыскать убытки, понесенные в результате бездействия представителя.

Другой пример, радикально отличный от нашего права, содержится в ст. 10 гл. 12 Закона о судопроизводстве Швеции. Доверенность может представлять собой письменное сообщение, переданное по телеграфной связи либо записанное со слов представляемого по телефону. Однако по требованию суда оригинал доверенности должен быть представлен суду, иначе суд может признать зафиксированную доверенность по средствам связи недействительной⁹². Такой подход к юридической форме доверенности может облегчить нагрузку на судей, а также способствует уменьшению документооборота в судах.

Как мы видим, институт устного допуска представителя в судебный процесс имеет различные особенности в юрисдикциях разных стран. Особенно этот опыт ценен для нашей юрисдикции.

В случае реализации планов по созданию адвокатской монополии в России представляется возможным «адаптировать» нормы немецкого процессуального права в рамках устного уполномочивания представителя стороны, а также ответственность за несоблюдение таких норм процессуального права. Плюсом здесь будут косвенно похожие нормы с ГПК РК, где возможность представительства сопряжена с необходимостью получения образования (как и для экзамена на получение статуса адвоката). Но опыт Швеции пока что принять в российском праве не представляется возможным. Несмотря на схожие географические особенности, уровень правовой культуры (отсутствие факта заключения доверенности, он устное заверение о ее существовании) и качество услуг связи не позволяет использовать данный опыт в судебной системе РФ.

Оформление и подтверждение полномочий представителя по Кодексу административного судопроизводства

Булатова М. Е.,

студентка 2-го курса Института магистратуры

Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Полномочия представителя на ведение дела в суде должны быть оформлены надлежащим образом в соответствии с требованиями, установленными законодательством.

Нормами АПК РФ и КАС РФ (в отличие от ГПК РФ) данные статьи поименованы как: «Оформление и подтверждение полномочий представителя». Это обуславливается тем, что в гражданском процессуальном законодательстве нет статьи о проверки полномочий лиц, участвующих в деле, и их представителей, что является обязанностью суда. На основании представленных документов суд решает вопрос о признании полномочий указанных лиц и допуске их к участию в судебном заседании. Считаем, что нужно восполнить пробел данной нормы в ГПК РФ и привести их в соответствие с нормами АПК РФ и КАС РФ.

Важным документом, подтверждающим полномочия судебного представителя, служит надлежащим образом оформленная доверенность. Однако письменное уполномочие, в том числе на представление интересов в суде, может содержаться как в отдельном документе (доверенности), так и в договоре, решении собрания, если иное не установлено законом или не противоречит существу отношений⁹³.

В соответствии с п. 8 ст. 57 КАС РФ, доверенности, выдаваемые гражданами на ведение административного дела, должны быть заверены нотариально или иным образом, предусмотренным в указанной статье.

Примечательно, что представителями в суде, согласно вновь утвержденными методическими рекомендациями по удостоверению доверенностей от 22.07.2016 могут быть не только физические, но и юридические лица⁹⁴. По этому вопросу свою позицию высказал Верховный суд РФ в своем определении⁹⁵. Отменяя постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 14.01.2016, он отметил, что положения ст. 49 ГПК РФ не содержат указания на то, что представителем в суде может являться только физическое лицо. Данная норма права предусматривает, что лицо, представляющее интересы в суде, должно быть дееспособным и его полномочия должны быть оформлены надлежащим образом. В статье 57 ГПК РФ (ст. 60 АПК РФ, п. 2 ст. 55 КАС) четко определены лица, которые не могут быть представителями в суде. Как высказался Верховный Суд РФ, данный перечень не содержит указания на то, что юридические лица не могут быть представителями в суде, и этот перечень является исчерпывающим.

Иногда на практике возникают сложности при удостоверении доверенности у нотариуса, который отказывается указывать в документе в качестве уполномоченного лица юридическое лицо любой организационно-правовой формы. И это обоснованно, ведь в судебном заседании представлять интересы доверителя и излагать позицию по делу будет именно физическое лицо, в связи с чем в судебном заседании проверяется личность представителя, которому необходимо иметь при себе паспорт. В рамках административного судопроизводства представлять интересы доверителя в качестве представителя по доверенности может выступать только лицо, имеющее высшее юридическое образование, для чего суду необходимо представить соответствующий документ.

Частью 2 ст. 56 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что в доверенности, выданной представляемым лицом, или ином документе должно быть специально оговорено право представителя на осуществление основных процессуальных действий, а также право на их осуществление самостоятельно или с согласия представляемого лица. В частности, в доверенности должно быть оговорено право представителя на подписание административного искового заявления и возражений на административное исковое заявление, подачу их в суд. Концепцией единого ГПК предлагается исключить упоминание о таких полномочиях представителя, как право на подписание искового заявления и отзыва на исковое заявление (ч. 2 ст. 62 АПК, ст. 54 ГПК), как о специально определяемых доверенностью правах. Представляется, что указанными правами представитель должен располагать ex officio, как это явствовало из ст. 46 ГПК РСФСР 1964 г.⁹⁶ Однако уже сложилась судебная практика, на основании которой суд возвращает административное исковое заявление, если административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд на основании п. 4 ч. 1 ст. 129 КАС РФ (Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 16.08.2016 по делу № 33а-19647/2016).

Полномочия руководителя организации, выступающего в процессе ее представителем, подтверждаются учредительными документами, удостоверяющими их служебное положение, а также протоколом об избрании или приказом о назначении указанного руководителя на должность (ч. 2 ст. 57 КАС РФ). Руководители организаций (единоличный орган управления организации или уполномоченные ею лица) действуют в суде без доверенности. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2004 № 15-П признана не соответствующей Конституции Российской Федерации ч. 5 ст. 59 АПК РФ в той мере, в какой она исключает для выбранных организациями лиц, оказывающих юридическую помощь, возможность выступать в арбитражном суде в качестве представителей, если они не относятся к числу адвокатов или лиц, состоящих в штате этих организаций.

Для удостоверения своих правомочий в процессе законные представители представляют суду документы, подтверждающие их статус (п. 1 ст. 57 КАС РФ). Для родителей такими документами являются паспорт и свидетельство о рождении представляемого ребенка. Усыновители дополнительно представляют в суд решение об усыновлении. Опекуны и попечители представляют опекунское удостоверение и решение органа опеки и попечительства об установлении над представляемым лицом опеки и попечительства.

Нормами административного судопроизводства предусмотрено, что если законный представитель не вправе вести административное дело по основаниям, предусмотренным законом, суд приостанавливает производство по административному делу инициирует перед соответствующими органами и лицами вопрос о назначении представителя либо о замене законного представителя (ч. 5 ст. 58, ч. 2 ст. 190 КАС РФ). Соответственно суд о приостановлении производства по делу и назначении представителя указывает в своем определении.

Как следует из ч. 4 ст. 57 КАС РФ, полномочия адвоката на ведение административного дела в суде удостоверяются в соответствии с федеральным законом. Таким федеральным законом является Закон об адвокатуре, согласно ч. 2 ст. 6 которого в случаях, предусмотренных федеральным законом, адвокат должен иметь ордер на исполнение поручения, выдаваемый соответствующим адвокатским образованием; в иных случаях адвокат представляет доверителя на основании доверенности.

Что касается назначения представителя и порядка оформления его полномочий, то здесь есть свои особенности. Нормами административного судопроизводства точно не установлено, на основании каких документов будет действовать адвокат по назначению. По данному вопросу мнения процессуалистов расходятся: одни полагают, что полномочия адвокатов на основании п. 1 и 2 ст. 6 Закона об адвокатуре удостоверяются ордером (это подтверждается правовой позицией Верховного суда РФ⁹⁷); для осуществления специальных полномочий адвокат должен иметь доверенность⁹⁸. Другие считают, что полномочия адвоката могут быть подтверждены доверенностью⁹⁹. По этому вопросу следует согласиться с Т. В. Тетериной, которая утверждает, что в КАС РФ необходимо внести соответствующие изменения, ведь в перечисленных Верховным Судом Российской Федерации статьях КАС и Законе об адвокатуре о представлении адвокатом ордера на ведение административных дел ничего не сказано, а федерального закона, предусматривающего необходимость адвокату его иметь, не существует.

Как считает В. Н. Ивакин, «с момента присвоения статуса адвоката (а точнее, с момента избрания адвокатом конкретного адвокатского образования, в котором он будет осуществлять свою деятельность) лицо, приобретшее такой статус, получает не «потенциальную возможность использовать общие полномочия адвоката», а все общие права адвоката, закрепленные в Федеральном законе «об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (п. 3 ст. 6) и, следовательно, становится субъектом отношений, регулируемых законодательством об адвокатуре, а не приобретает лишь способность быть их субъектом, т. е. правоспособность»¹⁰⁰. Значение ордера состоит в том, что он подтверждает право адвоката на участие в качестве представителя в процессе по конкретному делу (ч. 5 ст. 53 ГПК РФ). Но для совершения распорядительных действий адвокат должен иметь доверенность с указанием в ней на соответствующие специальные полномочия.

Таким образом, следует отметить, что нотариально удостоверенная доверенность, выдаваемая гражданином представителю на ведение дела в рамках административного судопроизводства является важным документом, подтверждающим надлежащим образом оформленные полномочия представителя.