Текст книги "Организационно-правовой механизм обеспечения устойчивого водопользования в Российской Федерации"

Пунктом 1 ч. 2 ст. 11 ВК РФ установлено, что на основании договоров водопользования право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов в соответствии с ч. 3 ст. 38 настоящего Кодекса.

В силу п. 2, 6 ч. 3 ст. 11 ВК РФ на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, если иное не предусмотрено ч. 2 и 4 настоящей статьи, право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях сброса сточных вод, разведки и добычи полезных ископаемых.

Таким образом, с учетом вышеназванных положений ВК РФ, для правомерного занятия и использования водного объекта (его части), лицо обязано оформить правоустанавливающие документы.

Факт нарушения обществом использования водного объекта для забора водных ресурсов, сброса сточных вод, разведки и добычи полезных ископаемых по лицензии без оформления правоустанавливающих документов на водный объект – договора водопользования, решений о предоставлении водного объекта в пользование, подтвержден материалами дела. В связи с чем наличие в действиях общества события административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 7.6 КоАП РФ, установлено.

4. Использование водных объектов для целей разведки и добычи полезных ископаемых должно осуществляться в строгом соответствии с требованиями охраны окружающей среды, соблюдением требований водного законодательства в части охраны водных объектов и требований законодательства о недрах в части обеспечения требований рационального использования и охраны недр.

Согласно п. 1 ст. 77 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[72]72
  Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.


[Закрыть] юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Так, Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02.03.2023 № 04АП-478/2023 по делу № А78-5473/2022[73]73
  Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 02.03.2023 № 04АП-478/2023 по делу № А78-5473/2022 // Документ опубликован не был. Текст документа используется по данным СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] была оставлена без удовлетворения апелляционная жалоба общества на решение Арбитражного суда о привлечении общества к административной ответственности за загрязнение водного объекта и возмещении причиненного вреда.

Как следует из материалов дела, основным видом деятельности общества являлось добычей руд и песков драгоценных металлов (золота, серебра и металлов платиновой группы). Решением Министерства природных ресурсов N-края обществу был предоставлен в пользование водный объект, цель использования части водного объекта – сброс сточных вод. Цель водопользования – забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты. На основании распоряжения от Управлением Росприроднадзора в отношении общества проводилась внеплановая выездная проверка в рамках федерального государственного экологического надзора, в ходе которой административным органом было установлено, что общество оказывает негативное воздействие на поверхностные воды реки, где происходит загрязнение вод взвешенными веществами в связи с прохождением природных вод реки через руслоотводной канал, при этом происходит размыв бортов руслоотводного канала.

По результатам проведенной проверки, в связи с выявленными обстоятельствами общество было привлечено к административной ответственности по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ (нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.45 настоящего Кодекса). На основании приведенных обстоятельств Управлением Росприроднадзора в соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной Приказом Минприроды России от 13.04.2009 № 87[74]74
  Российская газета. № 113, 24.06.2009.


[Закрыть], также был рассчитан размер вреда, причиненного водному объекту.

Аналогичное решение было принято Шестым арбитражным апелляционным судом по делу № А04-300/2023[75]75
  Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2023 № 06АП-3645/2023 по делу № А04-300/2023 // Документ опубликован не был. Текст документа используется по данным СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] по делу о возмещении ущерба, причиненного водному объекту при отработке месторождения россыпного золота.

Как следует из материалов дела, общество владеет лицензией на право пользования недрами с целевым назначением – добыча рассыпного золота без права использования отходов обогащения песков в целях, не связанных с добычей, в долине реки. В рамках контрольной проверки специалистом филиала ФГБУ «ЦЛАТИ» был осуществлен отбор проб природной воды, выше участка ведения горных работ и ниже участка ведения горных работ, в результате был установлен факт загрязнения поверхностного водного объекта реки взвешенными веществами.

Исчисление размера вреда, причиненного водным объектам загрязнением взвешенными веществами при разведке и добыче полезных ископаемых, проведении дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в том числе с нарушением условий водопользования или без наличия документов, на основании которых возникает право пользования водными объектами, а также при разрушении в результате аварий гидротехнических и иных сооружений на водных объектах, произведено по формуле № 7 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом МПР РФ от 13.04.2009 № 87.

Отказывая в удовлетворении апелляционной жалобы, суд отметил, что при использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами, а также правилами охраны поверхностных водных объектов и правилами охраны

Согласно п. 7 ч. 2 ст. 22 Закона от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды возложено на пользователя лицензионного участка.

Охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку, возложено на недропользователя (ч. 7 ст. 23 Закона РФ «О недрах»).

Аналогичным образом не была поддержана судом апелляционная жалоба общества на решение Арбитражного суда по делу № А04-2098/2023[76]76
  Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 03.08.2023 № 06АП-3501/2023 по делу № А04-2098/2023 // Документ опубликован не был. Текст документа используется по данным СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] о взыскании возмещения ущерба, причиненного водному объекту в результате отработки месторождения.

Апелляционный довод о том, у арбитражного суда не было оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку до момента аннулирования лицензии на право пользования недрами общество добросовестно исполняло обязанности по содержанию эксплуатируемых очистных сооружений на спорном объекте, не был принят во внимание второй инстанции.

Согласно письму Ростехнадзора акты консервации (ликвидации) участка недр в долине у общества отсутствуют. Также отсутствуют сведения о ликвидации (консервации) участка недр по спорной лицензии, как это предписано положениями ст. 11 и 26 Закона РФ «О недрах». Следовательно, именно участок недр, ранее находившийся в пользовании общества, является источником загрязнения спорного водного объекта.

По данной группе споров определенный интерес представляет анализ Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2023 № 06АП-6769/2022 по делу № А04-6213/2022[77]77
  Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2023 № 06АП-6769/2022 по делу № А04-6213/2022 // Документ опубликован не был. Текст документа используется по данным СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], которым обществу было отказано в удовлетворении апелляционной жалобы об отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 7.6 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, общество является владельцем лицензии на пользование недрами с целью разведки и добычи полезных ископаемых. обществом также было получено решение о предоставлении водного объекта в пользование (для сброса сточных вод), согласно п. п. 7п. 2.3 которого, водопользователь обязан осуществлять меры по охране водного объекта от загрязнения и засорения. Участок недр расположен в долине реки N-области.

Межрайонной природоохранной прокуратурой было вынесено решение о проведении проверки с целью оценки исполнения законодательства об охране окружающей среды, на основании, имеющейся информации о фактах нарушения законов, на предмет выявления фактов и обстоятельств нарушения законодательства об охране окружающей среды или их отсутствие. В результате проведенной проверки было установлено, что общество использует водный объект с нарушением условий использования водного объекта, также административный орган усмотрел в действиях общества наличие события и состава административного правонарушения, за которое ст. 7.6 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

Доводы общества о повторном привлечении к административной ответственности, в связи с наличием постановления о привлечении его к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, верно отмечен судом, что действительно, общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ в виде штрафа. Между тем пользование недрами без лицензии на пользование недрами, а также нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта и (или) иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, образуют состав административного правонарушения предусмотренного ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ.

При этом самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, а также водопользование с нарушением его условий образуют состав административного правонарушения предусмотренного ст. 7.6 КоАП РФ.

Таким образом, правонарушения ст. 7.3 и ст. 7.6 КоАП РФ не имеют единого родового объекта посягательства, в связи с чем не являются однородными правонарушениями, что исключает повторность привлечения общества к административной ответственности за одно и тоже правонарушение.

Анализ судебно-арбитражной практики по делам, связанным с привлечением хозяйствующих субъектов к административной ответственности за нарушения требований в области использования и охраны водных объектов при пользовании недрами, также показывает рост числа правонарушений, связанных с нарушением водопользователями специальных требований законодательства о недрах.

В соответствии с п. 1, 2, 7, 8.1 и 10 ч. 2 ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователь недр обязан обеспечить: соблюдение законодательства в области использования и охраны недр; соблюдение требований технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых; соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды; безопасность горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр; выполнение условий, установленных лицензией.

Абзацем 1 ст. 23.2 Закона РФ «О недрах» установлено, что разработка месторождений полезных ископаемых (за исключением добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 100 кубических метров в сутки) осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также правилами разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Нарушение данных требований приводит к судебным разбирательствам.

Так, Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2023 № 06АП-25/2023 по делу № А04-7248/2022[78]78
  Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2023 № 06АП-25/2023 по делу № А04-7248/2022 // Документ опубликован не был. Текст документа используется по данным СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] обществу было отказано в удовлетворении апелляционной жалобы об отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ на основании доказанности судом первой инстанции состава административного правонарушения.

Как следует из материалов дела, общество владеет лицензией на право пользования недрами с целевым назначением и видами работ: добыча россыпного золота без права использования отходов обогащения песков в целях, не связанных с добычей, оформлено решение о предоставлении водного объекта в пользование с целью разведки и добычи полезных ископаемых. Для отработки месторождения обществом также был разработан Технический проект на разработку остаточных запасов россыпного золота в долине реки, проект был согласован ТКР по N-области.

Сотрудниками межрегионального управления Росприроднадзора проведено выездное обследование долины реки, в районе которой проводились горные работы. В рамках выездной внеплановой проверки было установлено, что обществом не обеспечена охрана недр в долине реки, так как общество в нарушение указанных требований осуществляет разработку месторождения россыпного золота в долине реки в отсутствие согласованного в установленном порядке плана развития горных работ. Должностным лицом межрегионального управления Росприроднадзора в присутствии законного представителя общества вынесено постановление, в соответствии с которым общество признано виновным в совершении правонарушения по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ и привлечено к административной ответственности в виде штрафа.

Арбитражный суд апелляционной инстанции согласился с выводом суда первой инстанции о том, что Управлением штраф был назначен в пределах предусмотренной санкции. Как отметил суд, отработка месторождения россыпного золота в приустьевой части долины реки с нарушением установленного порядка недропользования влечет утрату ресурсов полезного ископаемого – россыпного золота, что в свою очередь приводит к снижению промышленной ценности месторождения в целом, и осложнению его дальнейшей отработки по экономическим показателям. Так, в нарушение требований законодательства обществом не обеспечена охрана и предупреждение самовольного использования участка недр в приустьевой части долины реки в границах лицензии. При этом, недропользователь согласно п. 3.2 р. 3 лицензионного соглашения к лицензии был обязан производить разработку россыпей золота в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами, схемами отработки, правилами технической эксплуатации и утвержденными годовыми планами развития горных работ, которого у Общества не было.

Аналогичное решение было принято тем же апелляционным судом ранее по делу № А04-7102/2022[79]79
  Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 10.01.2023 № 06АП-7065/2022 по делу № А04-7102/2022 // Документ опубликован не был. Текст документа используется по данным СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Отказывая в удовлетворении апелляционной жалобы общества об отмене актов о привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, Шестой арбитражный апелляционный суд привел требования абз. 1 ст. 23.2 Закона Российской Федерации «О недрах», отметив при этом, что в нарушение данного требования обществом не соблюдался календарный график поблочной отработки месторождения россыпного золота.

В соответствии с п. 5.1, 5.2 раздела 5 условий пользования недрами (приложение № 1 к лицензии), условия, определяющие виды и объемы работ по поискам и оценке месторождений полезных ископаемых, сроки их проведения определяются утвержденными в установленном порядке проектами работ по геологическому изучению недр. Условия, определяющие виды и объемы разведочных работ, сроки их проведения определяются утвержденными в установленном порядке проектами работ по разведке месторождений.

В соответствии с разделом 7 условий пользования недрами уровень добычи минерального сырья и сроки выхода на проектную мощность определяются техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых. Вместе с тем, в ходе проверочных мероприятий управлением было установлено, что в нарушение данных условий обществом не выполнены требования проекта «Поисковые, оценочные и разведочные работы на россыпное золото» в части календарного плана геологоразведочных работ и уровня добычи россыпного золота.

5. Согласно ст. 52 ВК РФ использование водных объектов в целях разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с водным законодательством и законодательством о недрах.

Вместе с тем в ряде случаев отмечается внутренняя конкуренция норм водного законодательства, лесного законодательства и законодательства о недрах, так как порядок пользования водными объектами для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых существенно различается в зависимости от непосредственного вида водного объекта, а также в зависимости от непосредственного вида добываемого полезного ископаемого. Как справедливо отмечал Боголюбов С. А., «в российском законодательстве происходит постоянная конкуренция требований законодательства о недрах и водного законодательства по отношению к регулированию использования и охраны подземных вод. В ч. 1 ст. 52 ВК РФ приоритет отдается водному законодательству; в некоторых других статьях ВК РФ, а также в Законе Российской Федерации “О недрах” приоритетность регулирования использования и охраны подземных вод решается по-разному, в том числе с преимущественным применением законодательства о недрах»[80]80
  Боголюбов С. А., Сиваков Д. О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (постатейный) // Законодательство и экономика. 2007. № 5. С. 3–137.


[Закрыть].

Так, согласно ч. 2 ст. 52 ВК РФ использование болот, расположенных в границах земель лесного фонда, в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с лесным законодательством и законодательством о недрах без предоставления водных объектов.

При этом согласно Федеральному закону от 11.06.2021 № 207-ФЗ «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и статью 5 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» действие принятых до 9 декабря 2021 г. решений о предоставлении болот в пользование для целей разведки и добычи полезных ископаемых прекращается.

Данным Федеральным законом также были внесены изменения в ст. 57 ВК РФ, предписывающие необходимость использования болот в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых только методами и средствами, исключающими сброс сточных, в том числе дренажных, вод, содержание веществ и микроорганизмов в которых превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты, и не допускать их загрязнения.

Также было закреплено, что при добыче торфа и других полезных ископаемых болото или его часть может утрачивать режим водного объекта в результате полной или частичной выработки торфа, полной или частичной замены его материалами естественного или техногенного происхождения, в том числе подстилающими болото отложениями. После окончания использования болота или его части проводится их рекультивация преимущественно путем обводнения и искусственного заболачивания.

Таким образом, несмотря на в целом достаточную урегулированность действующим природоресурсным законодательством порядка предоставления и использования водных объектов для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, ряд проблемных вопросов все еще остаются нерешенными, спорными и актуальными, что зачастую приводит к судебным разбирательствам.

Правовые аспекты оздоровления водных объектов и повышения устойчивости водохозяйственных систем в России и странах ближнего зарубежья (Осетрова А. Ю.)

Отношение человека к природе менялось эволюционно и прошло несколько этапов, которые отразились на формировании экологических правовых норм:

1) использование (потребление) природы и ее компонентов;

2) охрана природы и ее компонентов;

3) восстановление природы и ее компонентов[81]81
  Случевская Ю. А. Объект правовой охраны в сфере взаимодействия общества и природы // Экологическое право. 2019. № 5. С. 11–15.


[Закрыть].

Объектом правовых отношений в сфере восстановления природы являются различные обособленные природные объекты, имеющие хозяйственную ценность, которые могут служить самостоятельным объектом в гражданском обороте и попадают под категорию «имущество» – земельные участки, лесные насаждения, водные объекты, объекты животного или растительного мира.

В последние годы в отечественном и зарубежном экологическом праве наметилась тенденция на урегулирование отношений, связанных с восстановлением окружающей среды. Председательство Европейского Союза приняло регламент восстановления природы, содержащее перечень мер по восстановлению не менее 20 % территории суши и моря ЕС к 2030 г. и всех экосистем, нуждающихся в восстановлении, к 2050 г. Правовой акт устанавливает конкретные, юридически обязательные цели по восстановлению природы в каждой из перечисленных экосистем: от сельскохозяйственных земель и лесов до морских, пресноводных и городских экосистем. Впрочем, данная тенденция не является новой, а скорее содержит регламентацию тех отношений, которые в правовом плане урегулированы на уровне основных законов отдельных стран. Конституционные положения зарубежных стран содержат нормы о сбережении и восстановлении природы.

С. А. Боголюбов отмечает, что формирование государственного суверенитета на природные ресурсы начинается с провозглашения, формулирования и закрепления в национальном праве основных принципов охраны окружающей среды, отражающих устойчивое развитие (баланс экономики и улучшения состояния окружающей природной среды), сочетание рационального использования и охраны природного ресурса и его части в границах территорий (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов) и всей страны в целом, с разграничения функций управления в области использования и охраны природных ресурсов и функций их хозяйственного использования, что может способствовать предупреждению деградации окружающей среды[82]82
  Боголюбов С. А. Суверенитет России на ее природные ресурсы // Lex Russica. 2016. № 6 (115). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/suverenitet-rossii-na-ee-prirodnye-resursy (дата обращения: 01.11.2023).


[Закрыть]. Конституции ряда стран закрепляют высокое значение деятельности государства в сфере восстановления природы как отдельного направления. Рассмотрим некоторые примеры. Например, ст. 12 Конституции Армении 2015 г. гласит: «Государство стимулирует охрану, улучшение и восстановление окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, руководствуясь принципом устойчивого развития и учитывая ответственность перед будущими поколениями».

Статья 15 Конституции Республики Болгарии 1991 г.: «Республика Болгария обеспечивает охрану и воспроизводство окружающей среды, поддержание живой природы и ее разнообразие и разумное использование природных богатств и ресурсов страны».

Статья 31 Конституции Княжества Андорры: «Государство осуществляет надзор за рациональным использованием почв и всех природных ресурсов, чтобы гарантировать каждому достойное качество жизни, а также восстановление и сохранение для будущих поколений рационального экологического баланса атмосферы, вод и земли, защиту местной флоры и фауны».

Конституция Российской Федерации подобных правовых приоритетов не содержит. Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов рассматривается как необходимое условие обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности в Основах экологического развития России и отдельных документах стратегического планирования и государственных программах[83]83
  См.: Экологическое право: учебник для вузов / С. А. Боголюбов [и др.]; под ред. С. А. Боголюбова. 8-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2023. С. 121.


[Закрыть].

Проблемой мирового масштаба в настоящее время стало рациональное использование водных ресурсов, водообеспечение территорий и охрана вод в пределах различных государств. В Докладе о мировом развитии водных ресурсов ООН в 2018 г. отмечалось, что более 2 млрд человек не имеют доступа к чистой питьевой воде и более чем вдвое больше людей не имеют доступа к безопасному по санитарно-гигиеническим требованиям водоснабжению. С учетом быстро растущего населения планеты, к 2050 г. ожидается увеличение спроса на воду почти на треть[84]84
  The United Nations World Water Development Report 2018. Rezhim dostupa: https://goo.gl/aAjmtN (дата обращения: 10.06.2023).


[Закрыть].

Как отмечают в научной литературе, «воды являются возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, а управление их использованием и охраной относится к числу важнейших государственных задач. Водный фонд Российской Федерации, а также водохозяйственный комплекс, представленный совокупностью водохозяйственных систем и сооружений, относятся к числу основных элементов национальной экономической системы России. Эффективное государственное управление использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом, устойчивое водопользование является необходимым условием экономического роста, обеспечения национальной безопасности в водно-ресурсной сфере, улучшения условий жизни населения»[85]85
  Восстановление водных объектов. Очистка природных и сточных вод / сост. В. В. Афонин. Саратов: ФГБОУ ВО «Саратовский ГАУ», 2016. С. 3.


[Закрыть].

В разных правовых системах мира созданы специальные юридические механизмы для оздоровления водных объектов, и отдельное внимание уделяется повышению устойчивости водохозяйственных систем, возобновлению водных ресурсов. В международном праве источником регулирования отношений в данной сфере является Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер[86]86
  Принята ЕЭК ООН 17 марта 1992 г. // https://goo.gl/PrUAZK (дата обращения: 10.02.2024).


[Закрыть].

Российская Федерация. Водная политика Российской Федерации содержит отдельные направления, связанные с оздоровлением водных объектов и восстановлением водохозяйственных систем. Восстановление водных объектов как часть системы мероприятий по охране водных объектов закреплено в ст. 1 Водного кодекса РФ.

По официальным данным в 2022 г. водность рек на территории Российской Федерации превысила норму на 9,3 %, что несколько больше, чем в 2021 г., когда она была выше нормы на 6,4 %. В тоже время в 2022 г. экстремально высокие уровни загрязнения (ЭВЗ) поверхностных пресных вод на территории Российской Федерации отмечались на 122 водных объектах в 544 случаях (в 2021 г. – на 137 водных объектах в 582 случаях), высокие уровни загрязнения (ВЗ) – на 320 водных объектах в 1927 случаях (в 2021 г. – на 281 водном объекте в 1684 случаях). Всего в 2022 г. было зарегистрировано 2471 случаев ЭВЗ и ВЗ по 25 загрязняющим веществам и 5 показателям качества воды (АСПАВ, БПК5, растворенному в воде кислороду, ХПК, запаху). Суммарное количество случаев ВЗ и ЭВЗ достигло максимума за период 2013–2022 гг. Как и в предыдущие годы, в 2022 г. максимальную нагрузку от загрязнения испытывали водные объекты бассейнов рек Волга и Обь, на долю которых приходилось почти 60 % всех случаев ВЗ и ЭВЗ (рис. 1).

Рис. 1. Распределение случаев ВЗ и ЭВЗ по бассейнам рек (в % от общего количества случаев за год на территории Российской Федерации) за период 2013–2022 гг.[87]87
  Обзор состояния и загрязнения окружающей среды в Российской Федерации за 2022 г. / отв. ред. Г. М. Черногаева. М., 2023. С. 102.


[Закрыть]

В России «при изменении парадигмы государственной собственности на водные ресурсы и государственного владения, распоряжения водами право водопользования становится сердцевиной организации правовой охраны вод»[88]88
  Боголюбов С. А. Актуальные проблемы экологического права: монография / С. А. Боголюбов. М.: Юрайт, 2023. С. 488.


[Закрыть]. О. А. Романова считает, что основная задача охраны вод состоит в «ограничении поступления загрязняющих веществ и микроорганизмов в водные объекты в количествах, превышающих способность водных экосистем к самоочищению. Решение этой задачи достигается путем установления соответствующей системы мер и правил поведения субъектов, деятельность которых связана с использованием водных объектов или воздействует на них»[89]89
  Романова О. А. Правовая охрана поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 32.


[Закрыть]. В этой связи ученые подчеркивают роль мониторинга водных объектов в механизме охраны водных объектов[90]90
  Амашукели С. А. Развитие цифровизации в сфере использования и охраны водных объектов // Актуальные проблемы российского права. 2022. № 3. С. 179.


[Закрыть]. Предотвращение загрязнения вод, повышение качества воды в водных объектах, восстановление водных экосистем становится целью обеспечения водной безопасности[91]91
  Абанина Е. Н., Сухова Е. А. Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации: состояние и перспективы развития: монография. М.: Юстицинформ, 2022. С. 123.


[Закрыть]. Поддерживая данную позицию, отметим, что для обеспечения эффективной охраны водных объектов необходима реабилитация наиболее загрязненных водохозяйственных участков.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации отдельно указывается на то, что сохранение отвечающими экологическим стандартам качества атмосферного воздуха и воды, рекультивация нарушенных земель, экологическая реабилитация территорий и водных объектов, увеличение площади лесовосстановления, ликвидация накопленного вреда окружающей среде являются обязательными условиями для улучшения качества жизни в Российской Федерации[92]92
  Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2021. № 27 (ч. II). Ст. 5351.


[Закрыть]. Правилами охраны поверхностных вод объектов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2020 № 1391, установлен закрытый перечень мероприятий по охране поверхностных водных объектов. Часть указанных мероприятий, которые должен осуществлять водопользователь направлена на профилактику деградации водного объекта (предотвращение загрязнения, засорения поверхностных водных объектов и истощения вод, а также ликвидацию последствий указанных явлений, извлечение объектов механического засорения, расчистка поверхностных водных объектов от донных отложений; залужение и закрепление кустарниковой растительностью берегов), другая часть направлена на поддержание водного объекта в стабильном состоянии или оздоровление среды водного объекта (аэрация водного объекта, биологическая рекультивация водного объекта). Таким образом, восстановление водного объекта обеспечивается путем закрепления обязанности водопользователя поддерживать водный объект в надлежащем состоянии. Однако не все водопользователи данную обязанность реализуют. В юридической практике встречаются сложные споры, связанные с охраной водных объектов от загрязнения и засорения.

24 октября 2022 г. в адрес Межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям из Прокуратуры Икрянинского района Астраханской области поступила информация по вопросу захламления водоохранной зоны водного объекта р. Бахтемир о несанкционированном размещении отходов производства и потребления в акватории водного объекта и его береговой полосе общего пользования. В ходе осмотра территории установлено захламление отходами производства и потребления территории площадью 90 кв. м. В прибрежной защитной полосе реки Бахтемир обнаружены навалы остатков железобетонных конструкций, боя кирпича и бетона, автомобильных шин, пластиковых бутылок, сухих веток, бытовых отходов и пр. Часть отходов находилась непосредственно в водном объекте. Межрегиональным управлением Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям в адрес Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований. Служба природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области, не согласившись с предостережением обратилась в арбитражный суд. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предостережение вынесено компетентным органом в пределах его полномочий и не содержит незаконных либо неисполнимых требований. Оно не нарушает права заявителя, а направлено на побуждение его должным образом исполнять свои обязанности, а также направлено на профилактику нарушений обязательных требований и соответствует применению рискоориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) и иных целей, не связанных с ограничением прав и свобод юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Правовая позиция о наличии в п. 2 ч. 15 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации прямого запрета на размещение отходов производства в водоохранных зонах содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.01.2021 № 7-КГПР20-4-К2, 22-870/2019.