Текст книги "Организационно-правовой механизм обеспечения устойчивого водопользования в Российской Федерации"

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что поскольку водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к границам водного объекта, то не своевременная их очистка от отходов приведет к загрязнению, засорению, водных объектов и истощения их вод, в связи с чем, выданное предостережение от 18.01.2023 № 04-02В/2023 законно и обосновано.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Служба природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области указывает на то, что из системного анализа положений Водного кодекса Российской Федерации следует, что водный объект четко отделен от прилегающей к его границам территории, то есть от земельного участка. Из текста предостережения следует, что бытовой мусор размещен не в водном объекте, а находится на береговой полосе, то есть на земельном участке, в связи с чем, к данным правоотношениям применимы нормы Земельного кодекса Российской Федерации, а не Водного кодекса Российской Федерации. Статьей 13 Земельного кодекса Российской Федерации обязанность по защите земель от загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия возложена на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Суд апелляционной инстанции отклоняет данный довод заявителя апелляционной жалобы, поскольку из оспариваемого предостережения, а также акта обследования территории следует, что часть отходов находится непосредственно в водном объекте. Кроме того, наличие у собственника земельного участка обязанности по защите земель от загрязнения не освобождает Службу природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области от осуществления переданных полномочий по охране водных объектов[93]93
  Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2023 по делу № А06-3459/2023.


[Закрыть].

Дело в том, что водный объект считается загрязненным, если в результате сброса или поступления иным образом с суши, деятельности на поверхности или дне водного объекта, а также в результате образования в нем вредных веществ изменились в сторону ухудшения установленные нормативы качества вод, ограничилось его использование, проявилось негативное влияние на состояние дна и берегов водоемов. Помимо стоков, водоемы засоряются при сваливании в них производственных отходов, бытового мусора; сбрасывании мусора и пищевых отходов с судов и иных установок на водной поверхности; проведении на водоемах строительных, дноуглубительных, взрывных и других работ; при сплаве и обработке древесины; попадании мусора и отходов с ледяного покрова водоемов. Частью 1 ст. 56 Водного кодекса Российской Федерации установлен запрет на сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов).

Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» предусмотрено, что образующиеся на хозяйственных и других объектах отходы должны их владельцами обезвреживаться, перерабатываться и утилизироваться. Их складирование и захоронение может производиться в местах, определяемых решениями органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Согласно ч. 2 ст. 34 и ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» нарушение установленных правил складирования и захоронения отходов влечет за собой ограничение, приостановление либо прекращение деятельности хозяйственных и других объектов в судебном порядке по предписанию государственных органов в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Если органы надзора вовремя не обнаружили загрязненные участки водных объектов, то масштабы загрязнения могут увеличиваться и данное загрязнение «перерастает» в накопленный ущерб. Т. В. Петрова справедливо отмечает, что «проблема накопленного вреда не сводится к ликвидации старых объектов размещения отходов и может также предполагать рекультивацию земель, восстановление водных объектов, озеленение и благоустройство территорий и др.»[94]94
  Петрова Т. В. Финансирование расходов по ликвидации накопленного вреда окружающей среде // Экологическое право. 2020. № 1. С. 24.


[Закрыть]. Е. В. Новикова обращает внимание на то, что в данном случае ликвидация накопленного вреда является «специфической разновидностью института возмещения экологического вреда»[95]95
  Новикова Е. В. Накопленный вред: проблемы понятийного аппарата // Экологическое право. 2020. № 1. С. 8.


[Закрыть]. Действительно восстановление водного объекта может быть требованием в рамках судебного спора о ликвидации накопленного вреда.

В теории экологического права и исходя из тенденций практики управления отечественным водохозяйственным комплексом оздоровление (восстановление) водных объектов и повышение устойчивости водохозяйственных систем не разграничиваются и реализуются в основном на основе проектного подхода. В России реализуются три федеральных проекта по реабилитации водных объектов крупнейших водохозяйственных систем: «Оздоровление Волги», «Сохранение озера Байкал» и «Сохранение уникальных водных объектов». С 2025 г. данные проекты будут объединены и расширены до единого водного федпроекта: объектом оздоровления станут реки федерального значения (Волга, Амур, Дон, Урал, Иртыш, Терек, Лена) и их притоки. Сегодня по нацпроекту «Экология» реализуются федеральные проекты «Сохранение уникальных водных объектов» и «Оздоровление Волги», которые рассчитаны до конца 2024 г. Действующий Федеральный проект «Сохранение озера Байкал» предусматривает реконструкцию и строительство очистных сооружений около озера, ликвидацию свалок, а также выпуск мальков байкальского омуля и осетра. По итогам реализации федерального проекта «Оздоровление Волги» к концу 2022 г. введено в эксплуатацию 93 очистных сооружений ЖКХ на территории 15 субъектов Российской Федерации общей мощностью 1,03 куб. км в год, в результате чего обеспечено сокращение объема сброса загрязненных сточных вод в реку Волга с 3,17 куб. км в год до 2,20 куб. км в год, площадь восстановленных водных объектов Нижней Волги – 20,96 тыс. га, протяженность восстановленных водных объектов Нижней Волги – 1085,5 км, количество построенных, реконструированных водопропускных сооружений для улучшения водообмена в низовьях Волги – 48 ед.

Республика Узбекистан. В законе «О воде и водопользовании Республики Узбекистан» от 6.05.1993 № 837-XII акцентируется внимание на том, что проведение мероприятий по сохранению и улучшению состояния водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия, а также загрязнения вод, восстановление объектов, поврежденных в результате аварий, паводков, селей и стихийных бедствий относится к компетенции органов государственной власти на местах в области регулирования водных отношений. Согласно положениям ст. 98 данного закона предприятия, организации и учреждения, деятельность которых влияет на состояние вод и водных объектов, обязаны проводить согласованные с органами по экологии и охране окружающей среды, водного хозяйства, санитарного надзора и другими заинтересованными органами технологические, лесомелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарно-технические мероприятия.

Одним из наиболее значимых крупных проектов, связанных с восстановлением и оздоровлением вод в Узбекистане, является проект «Управление водными ресурсами в бассейне Аральского моря с учетом адаптации к изменениям климата» с участием Азиатского Банка Развития (далее – АТР), реализуемый на основе Постановления Президента Республики Узбекистан, от 27.09.2022 № ПП-381. В рамках этого проекта в целях реализации задач, определенных в рамках специальной резолюции, одобренной 18 мая 2021 г. на 75-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций «Об объявлении Приаралья территорией экологических инноваций и технологий», между Республикой Узбекистан и Азиатским банком развития подписано Соглашение о долговых переговорах, предусматривающее выделение займа на сумму 150 млн долларов США сроком на 25 лет, включая пятилетний льготный период, для финансирования проекта «Управление водными ресурсами в бассейне Аральского моря с учетом адаптации к изменениям климата».

Республика Казахстан. Спасением Аральского моря занимаются и государственные органы Республики Казахстан: проект получил название «Регулирование русла реки Сырдарьи и сохранение северной части Аральского моря (РРССАМ)» и финансируется Всемирным банком реконструкции и развития и государственными бюджетными средствами. Данный проект включает следующие мероприятия: восстановление левобережного шлюза-регулятора Кызылординского гидроузла, восстановление Кокаральской плотины, спрямление русла реки Сырдарья на участках Корганша и Турумбет, строительство защитных дамб в Казалинском и Кармакшинском районах, строительство автодорожного моста около поселка Бирлик, восстановление Камышлыбашской и Акшатауской озерных систем в Аральском районе, реконструкция и расширение выростных прудов на участке Тастак Камышлыбашского рыбопитомника. При реализации таких масштабных проектов очень важным аспектом является координация деятельности государственных органов в водной сфере всех стран Средней Азии. Будущее Малого Арала зависит от четырех государств региона – помимо Казахстана, Узбекистана еще и от Таджикистана и Киргизии. В 2005 г. Казахстан построил Кокаральскую плотину, которая поделила море на две части. Строительство гидротехнических сооружений позволяет удерживать весь сток реки Сырдарья в пределах северной части Аральского моря.

Республики Кыргызстан. В Кыргызстане насчитывается свыше 35 тыс. водотоков различной протяженности, из них – 1582 реки длиной от 10 до 100 км, 27 рек длиной от 100 до 200 км и 3 реки (Чуй, Нарын, Талас) длиной свыше 200 км[96]96
  Усубалиев Т. У. Вода – дороже злата. Водные ресурсы Кыргызстана – это его национальное богатство. Б.: Шам, 1998. С. 6.


[Закрыть]. Примерно 80 % питания этих рек происходит за счет таяния ледников и снежного покрова. Несмотря на обилие водных ресурсов, Кыргызстан сталкивается с нехваткой воды, как для орошения, так и для производственных нужд[97]97
  Нуралиева Н. М. Водный потенциал Республики Кыргызстан: проблемы и потенциалы экономического развития // Аридные экосистемы. 2022. № 2 (91). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vodnyy-potentsial-respubliki-kyrgyzstan-problemy-i-potentsialy-ekonomicheskogo-razvitiya (дата обращения: 15.02.2024).


[Закрыть]. За год 22 км³ воды из кыргызстанских водохранилищ уходит в соседние Узбекистан и Казахстан – это примерно 80 % накопленной воды. В связи с этим сохранение, защита и развитие водного фонда Кыргызской Республики стало в правовом поле самостоятельной целью, легализованной в Законе Кыргызской Республики от 23.07.2001 № 76 «О Межгосударственном использовании водных объектов, водных ресурсов и водохозяйственных сооружений Кыргызской Республики». 21 января 2000 г. в Астане «Соглашение между Правительством Киргизской Республики и Правительством Республики Казахстан об использовании водохозяйственных сооружений межгосударственного пользования на реках Чу и Талас». По Соглашению стороны признали «социальную, экономическую и экологическую ценность водных ресурсов, придавая важное значение взаимовыгодному сотрудничеству в использовании водных ресурсов и обеспечению надежности и безопасности эксплуатации водохозяйственных сооружений межгосударственного пользования, имея общее желание найти наиболее совершенное и справедливое решение в эффективном использовании водохозяйственных сооружений в соответствии с общепризнанными нормами международного права в области водных ресурсов, исходя из принципов добрососедства, равноправия, взаимопомощи», договорились о том, что использование водных ресурсов, эксплуатация и техническое обслуживание водохозяйственных сооружений межгосударственного пользования должны иметь целью достижение взаимной выгоды на справедливой и разумной основе[98]98
  Джумагулов А. М. Актуальные проблемы формирования закона политики Киргизской Республики в сфере международного водопользования // Бюллетень науки и практики. 2019. № 1. С. 311.


[Закрыть].

В ст. 2 Водного кодекса Киргизской республики установлено, что работы по охране водных ресурсов включают в том числе и работы с целью восстановления состояния водного объекта, водохозяйственного сооружения или земель водного фонда, включая сохранение наличия флоры и фауны, которое было до попадания загрязнителей и отходов в водный объект, водохозяйственное сооружение или земли водного фонда, если это приемлемо и практично. План мероприятий на 2023–2025 гг. по реализации Национальной водной стратегии Кыргызской Республики до 2040 г. содержит мероприятия по реабилитации и реконструкции очистных сооружений 12 киргизских городов в течение 2023–2028 гг., создание цифровых карт, современных информационных систем и баз данных по водным объектам (ледники, реки, озера) и создание устойчивых экономических механизмов управления водными ресурсами, стимулирующих рациональное водопользование.

Монголия. В общегосударственном масштабе страны утвержден долгосрочный план развития под названием Видение 2050, который определяет приоритеты национальной политики, в том числе и связанные с обеспечением водной безопасности и восстановлением водных объектов. Основными документами, определяющими правовые основы охраны и восстановления вод, являются Закон Монголии от 17.05.2012 «О воде», Закон Монголии от 06.10.2011 «Об использовании водоснабжения и канализации в городских поселениях», Закон Монголии от 30.03.1995 «О защите окружающей среды». Заслуживает внимания тот факт, что в Законе о воде содержится отдельная глава, посвященная механизмам охраны и восстановления воды. На случай сокращения естественного восстановления и очистительных объемов водного источника Правитель соума или дуурега определяет допустимый объем воды, используемый в промышленности, и организовывает накопление на основе замечаний профессиональных организаций. В случае истощения водных ресурсов или ухудшения их качества вследствие нарушения водного законодательства водопользователями, водохозяйственного оборудования или технологии водопользования, Правитель аймага, столицы, соума или дуурега должен остановить использование воды и потребовать проведение очистки и восстановления за счет граждан, экономических объединений или организаций, ответственных за это.

Одним из практических примеров восстановления водного объекта можно обозначить следующий: в 2024 г. Министерство окружающей среды и туризма Монголии реализует проект восстановления озера Бөөрөгийн Цагаан Нуур в баг (баг – самая наименьшая административно-территориальная единица Монголии) Хан-Өндөр сомона Эрдэнэмандал аймака Архангай. Восстановление озера, занимающего площадь 32,5 га при объеме 500 тыс. кубометров, необходимо для предотвращения деградации пастбищ и обеспечения доступа населения к воде, реабилитации экосистемы в регионе.

Республика Беларусь. В Республике Беларусь охрана и использование вод осуществляются на основе принципа рационального (устойчивого) использования водных ресурсов. Статья 46 Конституции Республики Беларусь: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права. Государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды». Данное положение раскрывается в отдельных государственных программах. Например, Национальная стратегия управления водными ресурсами в условиях изменения климата на период до 2030 г. Республики Беларусь содержит раздел, посвященный развитию водно-ресурсного потенциала, и в качестве приоритетной задачи, возложенной на Минприроды, обозначена оценка динамики изменения площади связанных с водой экосистем и разработка научно обоснованных мероприятий для их охраны и восстановления в течение 2022–2024 гг.

В качестве вывода отметим, что вода является главным фактором, определяющим устойчивость экономики любого государства. Дефицит воды становится более ощутимым с каждым днем. Несмотря на то, что в силу своих природных особенностей и географического положения Центральная Азия является одним из крупнейших регионов-обладателей водными ресурсами, экспертами прогнозируется их дефицит в течение последующих десятилетий, что связано с ростом потребления, а также последствиями глобального изменения климата. Несмотря на то, что в правовом поле обозначена и решается задача по восстановлению водных объектов в различных государствах, юридические механизмы экологической реабилитации и оздоровления водных объектов проработаны в разной степени либо вовсе отсутствуют. Ввиду этого экологическую правовую политику и водное законодательство государств необходимо формировать на основе приоритета охраны и восстановления водных объектов и укрепления международного сотрудничества по вопросам управления трансграничными водными объектами.

Водоохранные зоны: нужно и можно ли их сохранить? (Шапоренко С. И., Абдурашидов А. М.)

Примечание[99]99
  Работа выполнена по теме Государственного задания Института географии РАН FMWS-2024-0007 (1021051703468–8).


[Закрыть]

О неудовлетворительном качестве природных вод опубликован громадный объем научных статей и монографий с проведением серьезных анализов причин сложившейся ситуации, грозящей негативными экологическими последствиями для всего общества. В настоящее время в качестве главных факторов уверенно признаются два – сбросы загрязненных сточных вод от различных промышленных предприятий и коммунальных служб, которые можно контролировать (но на протяжении десятилетий это делать эффективно не получалось), и рассеянные (диффузные) источники поступления загрязняющих веществ с водосборов, которые контролировать очень трудно и во многих случаях даже невозможно. Промежуточное положение занимают стоки с промышленных и животноводческих площадок, городских территорий, которые можно канализовать и очищать, но это в большинстве случаев не делается. Все крупные водоохранные мероприятия в форме федеральных программ в основном были ориентированы на модернизацию и введение новых очистных сооружений. От диффузных загрязнений общепринятой в мире единственной действенной защитой признаны водоохранные зоны, которые создаются на побережьях для ограничения хозяйственной деятельности с отдельными вариациями в разных странах. В статье авторы рассматривают, почему в России, несмотря на принимаемые регулярно меры по охране водных ресурсов в виде экологических проектов, качество воды в водных объектах не улучшается. Предлагают свой подход к решению назревшей проблемы потери природоохранной функции водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

О современном состоянии качества речных вод и программах по их улучшению. С конца XX в. наступило время инициации на государственном уровне череды целевых природоохранных программ, широко афишируемых в качестве прорывных с точки зрения решения насущных экологических проблем. В основном они были ориентированы на главную реку России Волгу, например, «Возрождение Волги» 1997–2001 гг., «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах» в составе утвержденной в 2009 г. Правительством «Водной стратегии РФ». В рамках национального проекта «Экология» на 2018–2024 гг. принимается программа «Оздоровление Волги» на 2017–2025 гг., в 2023 г. разрабатывается программа по оздоровлению крупных водных объектов (ВО) России и Водная стратегия до 2035 г. Выполнение последних планов под большим вопросом в связи с начавшимся урезанием разделов федерального бюджета на 2024–2026 гг. на целевые и социальные программы. Все предыдущие природоохранные программы не были реализованы в запланированных объемах.

В июне 2001 г., когда стало ясно, что программа «Возрождение Волги не будет выполнена (в следующем году ее включили в состав программы Экология, а фактически она была свернута), начались парламентские слушания Государственной Думы РФ проекта закона «Об экологическом оздоровлении реки Волги и ее притоков, о восстановлении и сохранении природных комплексов Волжского бассейна»[100]100
  См.: Найденко В. В. Великая Волга на рубеже тысячелетий. От экологического кризиса к устойчивому развитию: в 2 т. Н. Новгород: Промграфика, 2003. Т. II. С. 368.


[Закрыть]. Законопроект представлял Научный совет программы «Возрождение Волги». Далее он рассматривался в ноябре 2002 г. в Комитете по природным ресурсам и природопользованию ГД, но, согласно резолюции, не был достаточно подготовлен в юридическом оформлении для вынесения на парламентские слушания[101]101
  См.: Розенберг Г. С., Гелашвили Д. Б., Зибарев А. Г., Кулагин А. Ю., Латыпова В. З., Саксонов С. В., Салиева Р. Н., Усманов И. Ю., Хасаев Г. Р., Шляхтин Г. В. Мысли вслух о Федеральном законе о реке Волге // Самарская Лука: проблемы региональной и глобальной экологии, 2019. Т. 28. № 1. С. 9–17, со ссылкой на: Сиваков Д. О. Водное право: учеб. – практ. пособие. М.: Юстицинформ, 2009. С. 214.


[Закрыть]. Сейчас представляется, что это была попытка научным сообществом на законодательном уровне спасти и продолжить проведение хорошо продуманной программы, на которую с его стороны были затрачены большие усилия. Наверное, тогда пришло понимание, что без «законодательного фундамента» по аналогии с федеральным законом «Об охране озера Байкал», принятого в 1999 г., улучшить экологическую ситуацию на реке – одном из символов России – не удастся.

Закон до сих пор не принят. Интерес к нему обострился в период подготовки и начала реализации проекта «Оздоровление Волги»[102]102
  См.: Латыпова В. З., Никитин О. В., Степанова Н. Ю., Минакова Е. А., Горшкова А. Т. Об условиях реализации проекта «Оздоровление Волги» // Сб. тр. VIII Междунар. конгресса «Чистая вода. Казань». Казань: Новое Знание, 2017 С. 78–80.


[Закрыть], [103]103
  См.: Зибарев А. Г., Попченко В. И., Розенберг Г. С., Саксонов С. В. О разработке Федерального закона об охране р. Волга // Экология и природопользование: прикладные аспекты: материалы VIII Междунар. науч. – практ. конф. Уфа: Аэтерна, 2018. С. 146–152.


[Закрыть], [104]104
  См.: Салиева Р. Н., Латыпова В. З., Салиев И. Р. Экологическое оздоровление и сохранение уникальной водной системы реки Волги: вопросы законодательного обеспечения // Теоретическая и прикладная экологич, 2019. № 3. С. 142–148.


[Закрыть], и, скорее всего, не случайно. Неустойчивое состояние экономики страны и невозможность привлечения инвестиций в природоохранные мероприятия оставляют надежду исключительно на законодательные инициативы, которые смогли бы дать импульс к улучшению в целом удручающей ситуации, остановив деградацию природной среды. Закон мог бы объединить, как считают авторы цитируемых публикаций, разрозненные по отраслям законодательства правовые нормы, касающиеся решения экологических проблем бассейнов Волги и других рек. С нашей точки зрения в отмеченных инициативах по юридическому оформлению и экологическому наполнению предлагаемого закона недостает внимания к проблемам водоохранных зон (ВЗ), прибрежных защитных полос (ПЗП) и зон санитарной охраны (ЗСО) источников питьевого водоснабжения. Именно правовой институт ВЗ, существующий практически во всех странах СНГ, считается смежным для водного и земельного права[105]105
  См.: Сиваков Д. О. Водное право: учеб. – практ. пособие. «Юстицинформ», 2009. С. 214.


[Закрыть], а значит и наиболее сложным в реализации юридических норм.

Резкое усиление антропогенной нагрузки на прибрежные зоны водных объектов в последние десятилетия гидрологами признается одной из наиболее важных проблем[106]106
  См.: Кирпичникова Н. В., Куприянова Е. И. Экологическое состояние водоохранной зоны Иваньковского водохранилища и современные подходы к его регулированию // Известия АН. Сер. геогр., 2003. № 6. С. 77–84.


[Закрыть], [107]107
  См.: Водоохранные зоны: опыт практического применения и целесообразность развития. Сб. докл. семинара (18 апреля 2006 г., Москва). М.: НИА-Природа, 2006. С. 160.


[Закрыть], [108]108
  См.: Кирпичев И. А., Григорьева И. Л. Исследование влияния коттеджной застройки береговой зоны Иваньковского водохранилища на качество воды водоема // Вестник Международного университета природы, общества и человека «Дубна». Серия «Естественные и инженерные науки». 2018. № 1 (38). С. 19–25.


[Закрыть], [109]109
  См.: Полянин В. О. Концептуальные подходы к мониторингу диффузного загрязнения водных объектов // Водные ресурсы, 2020. Т. 47. № 5. С. 603–612.


[Закрыть], [110]110
  См.: Шапоренко С. И. Водоохранные зоны как элементы экологического каркаса // Проблемы природопользования и экологическая ситуация в Европейской России и сопредельных странах: материалы Х Международной научной конференции 24–27 октября 2023 г. Белгород: ИД «БелГУ» НИУ «БелГУ», 2023. С. 122–129.


[Закрыть]. Оно приводит к утрате охранных функций ВЗ и ПЗП, чем во многом объясняется несоответствие сохраняющегося плохого качества речных вод сократившемся сбросам загрязненных сточных вод. К сожалению, следует заметить, что и в проекте «Оздоровление Волги» реального внимания им не уделено: в Паспорте проекта есть единственное упоминание в графе результатов (п. 4), что «…водоохранные зоны и зоны санитарной охраны приведены в состояние, соответствующее их статусу». Показатели проекта по годам в отношении ВЗ отсутствуют, также, как и объемы планируемого финансового обеспечения для их достижения. Какой у водоохранных и санитарных зон статус неясно потому, что в последние годы он менялся в сторону понижения как официально со стороны властей, так и ментально у населения. Далее рассмотрим эту важную сторону проблемы немного подробнее.

Исторические аспекты эволюции отношения к водоохранным зонам. В первую очередь следует отметить, что исторически в СССР ВЗ ассоциировались с благополучием береговых массивов лесов, основной природной функцией которых «охрана водного режима рек и предохранение их от обмеления». Это сказано в комментарии при введении понятия ВЗ Постановлением ЦИК № 66 и СНК № 1162 СССР от 02.07.1936, предписавшим также образование Главного Управления лесоохраны и лесонасаждений при СНК СССР[111]111
  См.: текст на сайте e-ecolog.ru.


[Закрыть]. Лесные массивы в пределах ВЗ получили категорию «водоохранные». В ведение образованного Управления передавались все лесные массивы ВЗ в бассейнах рек Волги, Дона, Днепра, Урала и верхнего течения Западной Двины со всеми их притоками, кроме этого – лесные массивы Винницкой и Одесской областей Украинской ССР. Границы ВЗ устанавливались по водоразделам бассейнов перечисленных рек. Основная функция Управления – планирование и контроль рубки леса в пределах ВЗ, возможность полного запрета рубок в пределах 4-километровых полос по обе стороны всех рек, которые не вошли в перечень еще более строгого охранного режима. Он предполагал уголовную ответственность за рубку леса в пределах 20-километровых полос от берегов по обе стороны верхних течений Днепра (с притоками Березина и Десна), Дона (с притоками Воронеж, Донец, Оскол), Волги (с притоками Молога, Шексна, Ока, Москва, Клязьма, Белая, Вятка, Унжа, Ветлуга), Урала, Западной Двины. Для средних и нижних течений этих рек запреты рубок ограничивались 6-километровыми полосами, а для притоков второго порядка крупнейших рек – 4-километровыми. По данным В. Г. Нестерова[112]112
  См.: БСЭ 2-го и 3-го изд.


[Закрыть] на 1 января 1966 г. площадь запретных полос составляла 55,45 млн га.

Кроме запретов на рубки главного пользования, другие ограничения не вводились, на другие территории ВЗ не распространялись до принятия первого ВК РСФСР в 1972 г. По отношению к населению введенные запреты были, вероятно, вполне эффективны, хотя полностью, скорее всего, как и позднее не соблюдались. Разрешения на рубки организациям при необходимости Управлением лесоохраны выдавались. Скорее всего, старались соблюдать заданные Постановлением ограничительные объемы: не более годичного прироста древесины.

В 1968 г. в Земельном кодексе РФ появилась категория земель «водного фонда», в которую включили акватории вместе с их водоохранными зонами. Закон СССР 1970 г. «Основы водного законодательства Союза ССР и Союзных республик, а затем ВК РСФСР в 1972 г. разделили охрану вод от истощения и от загрязнения в разных статьях. Документы подтверждали наличие лесных ВЗ, дополнительно установили округа и зоны санитарной охраны (ЗСО) вод, используемых для питьевого и бытового водоснабжения. Размеры охранных зон в документах не указывались. Законодательно они стали вводиться в 1980-х гг. В Постановлении Совмина РСФСР от 14.01.1981 № 28 «Об усилении охраны малых рек РСФСР от загрязнения, засорения и истощения и о рациональном использовании их водных ресурсов»[113]113
  См.: например, www.lawmix.ru.


[Закрыть] ширина ВЗ установлена для рек длиной до 10 км – 15 м, от 11 до 50 км в размере 100 м, для рек длиной до 100 км и до 200 км – соответственно, 200 и 300 м. Внутри ВЗ выделялись ПЗП со строгим ограничением хозяйственной деятельности, ширина которых зависела от крутизны склонов и видов угодий, прилегающих к ВО. Максимальных размеров в 100 м ПЗП достигали для пашни, лесов и кустарников (в п. 8 указывалось, что «прибрежные полосы, как правило, должны быть заняты древесно-кустарниковой растительностью»).

Спустя 8 лет Постановлением Совмина РСФСР от 17.03.1989 № 91 было утверждено «Положение о водоохранных зонах (полосах) рек, озер и водохранилищ в РСФСР», в котором были установлены размеры ВЗ дополнительно для средних и больших рек. Они составили для рек от 201 до 500 км – 400 м и для рек свыше 500 км – 500 м. Для малых рек размеры практически не менялись. Для озер и водохранилищ размеры ВЗ установлены в 300 или 500 м при площади акватории соответственно до или более 2 кв. км. Как и для малых рек, при установлении размеров ПЗП учитывались ландшафтные особенности прилегающих территорий (с наиболее эродируемыми грунтами должны иметь максимальные размеры).

Практически одновременно с разработкой документов, регламентирующих защиту поверхностных ВО от хозяйственной деятельности, с 1937 г. начали вводить ЗСО поверхностных и подземных источников водоснабжения[114]114
  См.: Постановление ЦИК ССР № 96 и СНК СССР от 17.05.1937 № 834.


[Закрыть]. Главным государственным санитарным врачом СССР 18.12.1982 утверждено «Положение о порядке проектирования и эксплуатации зон санитарной охраны…» № 2640-82[115]115
  См.: Сборник важнейших официальных материалов по санитарным и противоэпидемическим вопросам: в 7. Т. 2.: в 2 ч. Ч. 1. М.: Рарогъ, 1994. С. 172.


[Закрыть]. Согласно этому документу, для водозаборов из поверхностных источников граница первого пояса ЗСО должна быть на расстоянии 100 м от уреза воды летне-осенней межени, вверх и вниз по течению реки соответственно на 200 и 100 м. На расстоянии 100 м от водозабора устанавливалась граница для озер и водохранилищ. Граница второго пояса ЗСО на водоемах должна находиться на расстоянии 3–5 км в зависимости от природных условий, на реках – на расстояниях, чтобы время добегания по основному руслу и притокам было не менее 3–5 суток. Боковые границы второго и третьего поясов устанавливались на расстоянии соответственно 0,5–1 и 3–5 км, включая притоки. Расстояния границ ЗСО от ВО, указанные в данной работе, выборочные. Приведены они для того, чтобы показать общее отношение к охране поверхностных вод в конце советского периода.

Размеры водоохранных зон и защитных полос в основном сохранились и с принятием ВК России в 1995 г. (единственное изменение – увеличение ширины ВЗ для ручьев длиной менее 10 км с 15 до 50 м). Одним из шагов (который мог бы стать весьма важным) перехода к рыночным отношениям в водопользовании стало Постановление Правительства РФ от 20.08.1999 № 934 «Об утверждении положения об образовании и расходовании средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов». Его наполнение предполагалось за счет части платежей за пользование ВО, а расходы должны были идти на строительство и реконструкции водохозяйственных объектов (мероприятия капитального характера). В июне этого года началось обсуждение в Государственной Думе законопроекта «О целевых бюджетных фондах восстановления и охраны водных объектов в Российской Федерации», принятого в первом чтении 22 июня 1999 г.[116]116
  См.: sozd.duma.gov.ru № 99035010-2.


[Закрыть]

Оглядываясь назад, время середины 1990-х гг. можно считать периодом наиболее строгих природоохранных нормативов для ВО. В реальности существовали нарушения законодательства, например, при заезде автотранспорта в ВЗ для отдыха и рыбалки (что чрезвычайно редко пресекалось инспекторами), запрет на распашку земель в ПЗП сельхозпредприятиями повсеместно игнорировался. В середине 1990-х гг. началась застройка ВЗ водных объектов Московской области, пока еще незаконная, которой отдельные представители Минприроды и органов правопорядка пытались в определенной степени препятствовать.

Существенно отношение к охране ВО в стране стало меняться в XXI в., и началось оно со стороны управленческих структур. Упомянутый закон «О целевых бюджетных фондах…» принятый ГД в третьем чтении, был отклонен Советом Федерации. Но после последующих рассмотрений в ГД, был принят в СФ, но позже отклонен Президентом РФ. Была создана специальная комиссия и по ее предложению 21 марта 2001 г. закон был снят с рассмотрения. В начале 2000-х гг. после налоговых реформ водный фонд перестал существовать.

Особенно негативно повлияло на функцию охранных зон принятие новой редакции Водного кодекса в 2007 г. Его разработчики сократили размеры ВЗ для рек длиной более 200 км с 400–500 до 200 м. Отменили ВЗ для болот. Максимальная ширина ПЗП уменьшилась вдвое и стала 50 м без учета видов угодий, примыкающих к водным объектам. Только для рек и водоемов, имеющих рыбопромысловое значение (после подтверждения такового региональным отделом государственного контроля, надзора и охраны биологических ресурсов), она могла быть увеличена до 200 м согласно ст. 48 «Рыбоохранные зоны» Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Следует заметить, что недостатки нового ВК стали отмечаться еще до его принятия СФ и утверждения Президентом[117]117
  См.: Болгов М. В. Водоохранные зоны в современной водохозяйственной практике. Выводы семинара // Водоохранные зоны: опыт практического применения и целесообразность развития. М.: НИА-Природа, 2006. С. 6–8.


[Закрыть], [118]118
  Георгиевский В. Ю., Католиков В. М. Гидрологические аспекты и проблемы определения водоохранных зон // Водоохранные зоны: опыт практического применения и целесообразность развития. М.: НИА-Природа, 2006. С. 37–42.


[Закрыть] и вскоре после введения в действие[119]119
  См.: Романова О. А. Правовое регулирование водоохранных зон // Аграрное и земельное право. 2008. № 6(42). С. 85–90. EDN KVOXHJ.


[Закрыть], [120]120
  См.: Шапоренко С. И., Леонов А. В. Проблемы охраны водных объектов в России // Чистая вода: проблемы и решения, 2009. № 1. С. 23–28.


[Закрыть].