Текст книги "Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс"

Движение к современной организации государственной власти на федеральном уровне заставляло решать несколько проблем.

1. Более или менее был ясен набор государственных органов на федеральном уровне, но конкретные вопросы их статуса, наименования, структуры, полномочий, образа деятельности продолжали существовать. Соответственно речь шла не только о выборе модели, но и о способах ее воплощения в будущей Конституции Российской Федерации, разработка которой активно велась в 1991–1993 годах.

Так, если сначала некоторые политические силы – например, коммунисты, выступали против введения поста Президента Российской Федерации, то после учреждения на конституционном уровне этого института их разговоры против президентства стихли, в выборах первого Президента РФ (1991 год) они приняли участие. В дальнейшем практически все политические силы вели свою политику с учетом существования поста Президента РФ. Но, конечно, предметом живой дискуссии были его конституционно-правовой статус, порядок избрания на должность, взаимоотношения с парламентом и особенно с Правительством.

Применительно к парламенту никто не выступал за сохранение «тандема» Съезд народных депутатов – Верховный Совет Российской Федерации, было понятно, что наличие двух высших представительных органов власти не нужно из-за возможного противостояния, необходимости утверждения в России постоянного парламента, а им не мог быть Съезд с огромным количеством депутатов. Ясно, что новый парламент будет двухпалатным, это неизбежно в федеративном государстве, где одна палата является органом общеполитического представительства всего народа страны, а вторая – органом представительства субъектов Федерации. Но вот как именовать парламент в целом, а также каждую палату; по какой системе избирать или иным путем формировать палаты; работать ли им на постоянной или периодической основе; как разделить между палатами полномочия; как строить взаимоотношения палат (в том числе считать ли их равными или применить принцип так называемых «верхней» и «нижней» палат) – все это было предметом дискуссий.

С учетом того, что были очень сложными отношения между Президентом Российской Федерации и Съездом, Верховным Советом как в целом, так и по отношению к Правительству Российской Федерации, была не очень понятна дальнейшая судьба Правительства РФ – считать ли его органом, полностью подотчетным только Президенту РФ, или сочетать ответственность и перед Президентом РФ, и перед парламентом; соответственно поставить ли Президента во главе Правительства либо отделить последнее от Президента РФ и соответственно дать парламенту, его палатам (обеим или какой-то одной?) право не только влиять на формирование Правительства, но и выражать ему недоверие/доверие.

2. В конце концов все сказанное заставляло решать вопрос о том, быть ли России парламентарной или президентской республикой. Как известно, они различаются принципиально тем, что: в парламентарной республике более важные поля принадлежат парламенту в целом и/или его палатам, если он двухпалатный, роль президента символическая, во многом протокольная; в президентской республике у этого должностного лица ключевые полномочия в руководстве внутренней и внешней политикой государства, в определении направлений деятельности правительства и т. д. Усиление позиций Президента РФ в политическом противостоянии с депутатами позволило ему отразить в своем проекте сильное положение Президента Российской Федерации. По проекту Конституции Россия имела статус не просто президентской, а суперпрезидентской республики. Проект был поставлен на всенародное голосование 12 декабря 1993 года и получил большинство голосов.

Президент объявлен главой Российского государства. Его роль концентрируется на общем руководстве внутренними и внешнеполитическими делами. Глава о Президенте по очередности находится в тексте перед главой о Федеральном Собрании. Именно Президенту дано право обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех других органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ 1993 г.). Конституция отражает формально-юридическую «неответственность» Президента РФ. Его можно отрешить от должности только за серьезные уголовные преступления, в то время как по предыдущим конституционным нормам Президент мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121-10 Конституции РСФСР 1978 г., в редакции от 24 мая 1991 г.). Правительство РФ стало правительством Президента РФ, попытка Государственной Думы не поддержать предложенную Президентом кандидатуру на пост главы Правительства, выразить недоверие или отказать в доверии Правительству может привести к роспуску Государственной Думы.

3. Требовал к себе внимания и вопрос о принципах организации и деятельности органов публичной власти. В прежнем конституционном тексте характеристика этих принципов начиналась с народовластия. В ст. 2 Конституции 1978 г. говорилось, что вся власть в РСФСР принадлежит народу, он осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. В редакции от 15 декабря 1990 г. было определено, что вся власть в РСФСР принадлежит многонациональному народу РСФСР. И что особенно важно: появилось дополнение о том, что народ осуществляет государственную власть и через Советы, и непосредственно. Таким образом, непосредственное народовластие наконец нашло отражение в Основном законе, хотя и в очередности – через органы, а также непосредственно.

Конституция РФ 1993 г. сделала следующий, и очень важный шаг: она закрепляет народовластие как принцип конституционного строя, российской модели публичной власти, и вместе с тем ставит в системе институтов этой власти на первое место именно непосредственное народовластие. В соответствии со ст. 3 носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В начальной редакции ст. 3 Конституции РСФСР 1978 г. говорилось, что организация и деятельность Советского государства строится в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих; демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело.

Однако при переходе к новому этапу жизни страны было решено отказаться от этого «признака» советской системы. А новым принципом, отраженным в Конституции, стал принцип разделения властей. В соответствии со ст. 3 Конституции в редакции от 21 апреля 1992 г. система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением. Все государственные органы, формируемые в соответствии с законом путем демократических выборов, и должностные лица подотчетны народу.

Как видим, принцип разделения властей здесь зафиксирован не только в плане трех традиционных ветвей, но также и для властной «вертикали», причем с включением в нее с позиций разграничения также и местного самоуправления, которое к тому времени формально уже было отделено на конституционном уровне от государственной власти и обозначалось как обособленное направление публичной власти. В последующем от этого аспекта (вертикального) разделения властей в российской конституционной концепции отказались (полагаем, без достаточных оснований).

Теперь ст. 10 Конституции РФ 1993 года гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

В федеративном государстве важным принципом организации государственной власти является ее единство на обоих уровнях существования и осуществления – федеральном и в субъектах РФ. Этот принцип отражен во многих статьях действующей Конституции РФ, и прежде всего в ст. 5 и 11. Согласно ч. 3 ст. 5 федеративное устройство Российской Федерации, помимо прочего, основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. А в ч. 2 ст. 11 Конституции закреплено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, Конституция исходит из необходимости взаимодействия федеральных органов и органов субъектов РФ, поручая Президенту РФ обеспечение их согласованного функционирования, разрешение разногласий и предусматривая подключение судебных органов, в том числе и Конституционного Суда РФ, к разрешению конфликтов власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Многие нормы Конституции Российской Федерации позволяют считать важным принципом организации публичной власти ее открытость. И все-таки не мешало бы об этом сказать непосредственно и конкретно в специальной статье Основного закона. Все текущее конституционно-правовое регулирование на это направлено – это Федеральные законы «О средствах массовой информации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и др. Но возведение данного требования на конституционный уровень позволит расширить перечень форм его проявления.

Также следовало отразить в Конституции РФ принцип ответственности органов публичной власти перед народом и их подконтрольности народу. Тем более это необходимо для федерального уровня как наиболее организационно отдаленного от населения. Ответственность и подконтрольность должны быть зафиксированы в Конституции: а) как общее условие деятельности федеральной власти; б) как право народа принимать к своему рассмотрению и разрешению наиболее важные вопросы, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти; в) как формулирование критериев ответственности федеральных органов, позволяющих гражданам и их объединениям возбуждать вопрос об ответственности соответствующего органа или должностного лица федерального уровня (сбором подписей и подачей петиций в компетентные органы).

Думается также, что для всех органов публичной власти, включая и федеральный уровень, следует закрепить и такой конституционный принцип их организации и деятельности, как принцип конституционной законности. Он несколько незаслуженно забыт. Суть этого принципа, говоря сжато, состоит в том, что каждый орган действует исходя из своего места в государственной (публичной) иерархии, имеет право и обязанность осуществлять возложенные на него полномочия, а также несет установленную юридически ответственность за правильное применение (и неприменение!) тех методов и средств, которые ему предоставлены законом.

4. В условиях современной России продолжает оставаться проблемным вопрос о видах органов государственной власти, осуществляющих функции нашего государства. Рассмотрим его применительно к федеральному уровню.

На основе норм Конституции Российской Федерации можно обозначить следующие федеральные органы государственной власти:

• Президент Российской Федерации – глава Российского государства (ст. 80);

• Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, представительный и законодательный орган государственной власти (ст. 94);

• Правительство Российской Федерации – федеральный орган государственной власти, осуществляющий исполнительную власть Российской Федерации (ст. 110);

• суды Российской Федерации – они в общем виде могут быть поделены на высшие суды (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ) и обычные суды – суды общей юрисдикции и арбитражные суды (глава 7 Конституции РФ).

В отношении перечисленных органов нет проблемы их отнесения, во-первых, к органам государственной власти, во-вторых, именно к федеральным органам. Это обозначено в Конституции РФ, в том числе по отношению к судам (ч. 1 ст. 11).

Однако названные органы не исчерпывают всего «богатства» федеральных государственных структур. И надо все-таки обозначить, куда какие органы отнести.

– Начнем с категории «федеральные органы исполнительной власти». Хотя она неоднократно используется в Конституции РФ, в Основном законе нет разъяснения, какие органы включены в эту систему. Более или менее ясно, что эти органы образуют единство с Правительством Российской Федерации, они подконтрольны и подотчетны Президенту РФ. Текущее законодательство на этот счет гораздо яснее. В частности, Федеральный закон «О Правительстве Российской Федерации» однозначно включает все федеральные органы исполнительной власти в один блок с Правительством Российской Федерации. Правда, нередко в нормативных актах, особенно президентских, используется конструкция «Правительство Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти». Т. е. происходит как бы отделение Правительства РФ от иных органов исполнительной власти. Полагаем, это неправильно. Более корректной должна быть формулировка «Правительства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти». К числу федеральных органов исполнительной власти относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

– Прокуратура Российской Федерации. До недавнего времени глава 7 Конституции РФ именовалась «Судебная власть». В соответствии с поправкой к Конституции от 5 февраля 2014 г. теперь эта глава именуется «Судебная власть и прокуратура». Поскольку поправка была внесена Президентом Российской Федерации и принята палатами Федерального Собрания, это означает, что два высших органа Российского государства учли давнюю критику поименования названной главы Конституции РФ судебной властью и включения в данную главу статьи 129, посвященной прокуратуре РФ. Аргументация подобной критики была однозначна – прокуратура не относится к судебной власти и не является ее ответвлением. Это самостоятельная ветвь государственной власти Российской Федерации.

В главе 7 Конституции мы не находим характеристики прокуратуры как ветви государственной власти, а свой вывод обосновываем на новом наименовании главы 7. Но это ведь понятно: если соответствующую характеристику прокуратуры включать в Конституцию РФ, это неизбежно заставляет корректировать статьи 10 и 11 Конституции, выделять в ст. 10 такую ветвь, как прокурорская власть, в ст. 11 называть ее в числе органов государственной власти Российской Федерации. А это ведь требует принятия новой Конституции РФ, поскольку изменения ее главы 1 допустимы лишь путем пересмотра Конституции.

– Для характеристики еще ряда федеральных органов законодатель решил использовать категорию «государственный орган».

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: «Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом (выделено мной – авт.), организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами».

В Федеральном законе от 7 мая 2013 г. «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» определено (ст. 1), что Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами[6]6
  ⁶ Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2305.


[Закрыть].

В Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г., определено, что Администрация Президента РФ является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом “и” статьи 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации[7]7
  Собрание законодательства РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.


[Закрыть].

В Положении об Аппарате Правительства РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г., сказано, что Аппарат Правительства является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и Председателя Правительства, а также организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений[8]8
  Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.


[Закрыть].

В ст. 78 Регламента Государственной Думы новеллой от 23 марта 2013 г. внесено дополнение, и теперь данная статья гласит, что правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы, фракций, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, Председателя Государственной Думы, заместителей Председателя Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы, который формируется в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является государственным органом и обладает правами юридического лица[9]9
  Собрание законодательства РФ. 2013. № 13. Ст. 1490.


[Закрыть].

Так же в 2013 году, новеллой от 10 июля, в ст. 96 Регламента Совета Федерации отражено, что обеспечение деятельности Совета Федерации осуществляет Аппарат Совета Федерации. Аппарат Совета Федерации является государственным органом и обладает правами юридического лица[10]10
  Собрание законодательства РФ. 2013. № 29. Ст. 3955.


[Закрыть].

Нам видятся две причины введения категории «государственный орган» для ряда государственных структур. Одна причина связана с теми органами, которые призваны, а то и вынуждены оказывать действенное влияние на другие властные структуры – это, в частности, ЦИК РФ, уполномоченные по защите прав тех или иных категорий граждан. Их нельзя включать в систему исполнительной власти, они станут сразу же зависимыми инстанциями. Вторая причина в большей мере обращена к структурным звеньям соответствующих аппаратов – Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания. Они зачастую взаимодействуют с многими государственными органами, последние должны воспринимать эти аппараты не только как вспомогательную часть соответствующего органа, а как часть государственного механизма.

И все же отметим: если какая-то структура федеральным законом, т. е. актом, исходящим от всего государства, названа государственным органом, это по крайней мере не заставляет усомниться в легитимности подобного решения. Однако не очень ясно, на каком основании соответствующее решение принимает просто орган государственной власти. Еще можно понять, когда Президент Российской Федерации своим указом причисляет свою Администрацию к «лику» государственных органов. Но, к примеру, в Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ сказано лишь (ст. 47), что для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства Российской Федерации. Нет указаний на то, что это государственный орган. Тем более это любопытно для аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы, поскольку статус государственного органа аппаратам придан регламентами палат.

Для ряда органов, где ясно то, что они действуют от имени Российской Федерации и на основании полномочий, установленных законом, законодатель тем не менее вообще не обозначает их статуса, хотя скорее их также можно назвать органами государства. Для сравнения: в приведенном выше Законе об Уполномоченном по защите предпринимателей сказано, что государственным органом является как сам он, так и его рабочий аппарат. А вот Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[11]11
  Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.


[Закрыть] вообще не определяет статус данного должностного лица и только говорит о том, что должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ст. 1).

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации»[12]12
  Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.


[Закрыть] в статье 2 с характерным наименованием «Статус Счетной палаты» тем не менее всего лишь говорит, что она «является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию». Но из подотчетности Счетной палаты Федеральному Собранию не следует, что она является лишь государственным учреждением. И касается ее деятельность важных государственных вопросов: порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации. Да и то, что Счетная палата формируется палатами Федерального Собрания, не превращает ее в придаток парламента. К тому же, говорилось ранее, учреждения, обслуживающие деятельность Президента РФ (Администрация Президента РФ), Правительства РФ (Аппарата Правительства), Совета Федерации и Государственной Думы (аппараты этих палат) получили нормативную характеристику государственных органов. И, наверное, ничто не мешает распространить это на Счетную палату.