Текст книги "Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс"

Глава 3. Органы публичной власти в Российской Федерации на муниципальном уровне (Пешин Н. Л.)

В целях установления смысла понятия органов публичной власти на муниципальном уровне, прежде всего, необходимо выяснить правовое значение термина «публичность». Как известно, Конституция Российской Федерации постоянно подчеркивает, что «все, что муниципальное», с одной стороны, не является государственным, но, с другой стороны, не является и частным. Так, малоимущим жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов (часть 3 ст. 40 Конституции), бесплатная медицинская помощь оказывается в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (часть 1 ст. 41 Конституции) и так далее.

Эти и многие другие конституционные требования предопределяют необходимость отделения общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. Справедливо это и для организации власти на государственном и муниципальном уровнях. Муниципальная власть – это власть особого рода, она отделена от государственной власти, не является буквальным ее продолжением на местах, но, вместе с тем, она имеет ряд признаков, присущих государственной власти. И наличие этих признаков позволяет объединить муниципальную власть и власть государственную. Такое объединение проводится указанием на «публичный» характер как первой, так и второй форм власти.

Публичный характер муниципальной власти неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, в Постановлении от 24.01.1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”», в Постановлении от 2.04.2002 г. № 7-п «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» и в ряде других решений. Местное самоуправление, прямо указывает Конституционный Суд, как публичная (муниципальная) власть осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Однако как нет полного совпадения муниципальной и государственной власти, так нет и полного совпадения системы органов местного самоуправления и органов государственной власти. В постановлении Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92–94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”», в котором было отмечено, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Следовательно, в Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти – государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

Отличия органов местного самоуправления от органов власти государственной четко прослеживаются в Конституции Российской Федерации. В качестве таковых выступают:

– субъект, который данные органы представляют и от имени которого совершают любые юридические действия;

– территориальные пределы юрисдикции властных органов;

– исключительные, одним только органам местного самоуправления присущие особенности.

Субъектом, представляемым органами местного самоуправления, является население каждого отдельного муниципального образования, в то время как субъектом, представленным органами государственной власти, является либо весь народ Российской Федерации, либо население отдельного субъекта Российской Федерации. Территориальные пределы юрисдикции органов местного самоуправления ограничены рамками муниципального образования, органы государственной власти Российской Федерации осуществляют свои полномочия на всей территории российского государства, а органы государственной власти субъекта Российской Федерации – соответственно на территории всего субъекта Российской Федерации. Признаваемыми Конституцией Российской Федерации исключительными особенностями органов местного самоуправления являются их тесная связь с населением муниципальных образований, невхождение в систему органов государственной власти и собственная компетенция, которая позволяет им решать вопросы местного значения.

В муниципальных образованиях действует два вида органов местной власти: органы местного самоуправления общей компетенции, например, представительные органы местного самоуправления (муниципальные собрания, думы, советы депутатов и т. д.) и органы специальной компетенции. К последним относятся все те органы, которые создаются для осуществления деятельности определенного рода, например, комитеты или комиссии по бюджету, налогам, финансам представительных органов местного самоуправления, отраслевые департаменты, управления и отделы исполнительных органов местного самоуправления и другие. Вопрос о природе органов местного самоуправления должен решаться на основе тех же позиций, что и вопрос о природе местного самоуправления. Данные органы, в силу прямого указания Конституции Российской Федерации, отделены от органов государственной власти, но поскольку в основе местного самоуправления лежат не только общественные, но и государственные начала, органы местного самоуправления являются органами публичной власти и связаны в своей деятельности с системой государственной власти.

Решение вопроса о природе органов местного самоуправления не может быть отделено от рассмотрения особенностей взаимодействия органов государственной власти, относящихся к разным ее ветвям, с органами местного самоуправления. При этом если общие нормотворческие функции представительных органов, а равно контролирующая деятельность судебной власти представляются достаточно ясными и применимыми ко всем органам местного самоуправления в равной мере, то определение степени эффективности решения вопросов управленческого плана требует уяснения вопроса о том, с какими именно органами местного самоуправления должны взаимодействовать государственные органы исполнительной власти, т. е. посредством какого именно субъекта должно осуществляться публичное управление на местном уровне. В связи с изложенным возникает вопрос о применимости принципа разделения властей на уровне местного самоуправления с целью определения специальной системы органов, осуществляющих функции социального управления на местах.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – также Федеральный закон № 131) реализует принцип разделения не «ветвей», а органов местного самоуправления – в зависимости от их компетенции – и не допускает объединения проектных и программных функций органов муниципальной власти в руках одного лица или органа (исключение составляют небольшие поселения). Для уяснения особенностей построения системы органов публичной власти на муниципальном уровне это порождает необходимость определения общих принципов организации, как системы органов государственной власти, так и системы органов местного самоуправления.

Часть 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. При этом часть 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводит, по сути, унифицированную структуру органов местного самоуправления. В нее в обязательном порядке должны быть включены:

• представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования,

• местная администрация (исполнительно распорядительный орган муниципального образования).

Названные органы должны предусматриваться уставами муниципальных образований и наделяться собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Устав каждого муниципального образования согласно пункту 4 части 1 ст. 44 Федерального закона № 131 должен закреплять структуру органов местного самоуправления. Очевидно, что отсутствие в уставе какого-либо из названных в Федеральном законе органов будет истолковано как несоответствие устава муниципального образования Федеральному закону; очевидно также, что при этом не может не возникать вопрос – как населению реализовать свое конституционное право на самостоятельное определение структуры органов местной власти? Позиция, занятая Федеральном законом, в общем и целом в данном вопросе, вполне логична: изучение норм Конституции, регламентирующих местное самоуправление, позволяет сделать вывод о том, что в них не содержится положений, закрепляющих самостоятельность населения или органов местного самоуправления в регулировании организации местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепляет лишь право на самостоятельное осуществление местного самоуправления, в том числе и путем самостоятельного утверждения структуры органов местного самоуправления. Но структура эта должна в основах своих соответствовать положениям Федерального закона.

И основы эти на сегодняшний день таковы: три (названных выше) обязательных органа, контрольный орган (формально не обязательный, но в Федеральном законе он назван; отсутствие указания на его существование в уставе муниципального образования может быть истолковано как несоответствие федеральному закону), муниципальный орган (избирательная комиссия, не входящая в структуру органов местного самоуправления). За пределами этих основ местное самоуправление самостоятельно: любые иные органы местного самоуправления могут быть предусмотрены в уставе и соответственно включены в структуру органов местного самоуправления. Наличие в таком подходе определенных проблем приходится признать.

Так, действовавший ранее Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требовал обязательного создания на муниципальном уровне только выборных органов. Но при этом он допускал и ситуацию, в которой эти органы не создаются, а полномочия органов местного самоуправления осуществляются непосредственно сходом граждан. И Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ не ограничивал такие случаи муниципальными образованиями с числом жителей до 100 или до 300 человек, обладающих активным избирательным правом.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ это сделано по следующей схеме: в сельских поселениях с общим числом жителей (обладающих избирательным правом) до 100 человек в принципе запрещено формировать представительный орган муниципального образования; в сельских поселениях с общим числом жителей (обладающих избирательным правом) до 300 человек – решение, образовывать представительный орган муниципального образования или нет, относится к числу вопросов, решаемых уставом муниципального образования. На практике это означает, что данное решение относится к компетенции представительного органа муниципального образования, поскольку на момент принятия соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в мае 2014 года) во всех муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, свыше 100 человек, такие органы были созданы.

В итоге, как известно из теории муниципального права и как показывает практика реализации норм муниципального законодательства в Российской Федерации, названными Федеральным законом органами практически и исчерпывается структура органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований. Таким образом, реализация конституционного положения о праве населения муниципального образования самостоятельно определять структуру своих органов местного самоуправления на практике может встретить определенные препятствия. Помимо этого, действующий Федеральный закон практически не оставляет возможности населению самостоятельно определять и устанавливать какие-либо из форм взаимоотношений органов местного самоуправления в рамках их структуры. Так, глава муниципального образования не вправе одновременно возглавлять и представительный орган местного самоуправления, и местную администрацию (исключения касаются лишь небольших сельских поселений). В случае если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту. Возглавить местную администрацию глава муниципального образования может только в том случае, если он избирается на прямых выборах населением. Единственной альтернативой прямым выборам является избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления из своего состава. В этом случае глава муниципального образования в обязательном порядке возглавляет представительный орган (становится исполняющим обязанности его председателя).

И дальнейшее развитие правового регулирования структуры органов местного самоуправления явно будет связано с дальнейшим усилением воздействия государственной власти на построения системы власти муниципальной. Так, положения Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ (действует в настоящий момент в редакции от 23 июня 2014 года) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» установили, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются не просто уставом муниципального образования, но в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Население каждого муниципального образования получило право в случае создания вновь образованного муниципального образования определить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек на сходе граждан). Для реализации этого права необходимо, чтобы в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования и собрала подписи граждан, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности, а затем представила подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации (соответствующие процедуры предусмотрены в законе каждого субъекта Российской Федерации о местном референдуме). Принятие населением решения о структуре органов местного самоуправления включает, во-первых, установление перечня и наименований органов местного самоуправления, и, во-вторых, закрепление порядка избрания и полномочий главы муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления (после его формирования) обязан будет закрепить данную структуру в уставе муниципального образования. Изменить эту структуру Федеральный закон разрешает (в рамках процедуры внесения изменений в устав муниципального образования), но вступить в силу такие изменения могут не раньше, чем истекут полномочия представительного органа местного самоуправления, их принявшего. Данное правило (касающееся невозможности поменять структуру муниципальной власти под действующий кадровый состав), следует отметить, распространяется на все случаи изменения структуры органов местного самоуправления.

Еще одна важная особенность, касающаяся структуры органов местного самоуправления, связана с порядком формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных образований, образованных по территориальному принципу, т. е. муниципальных районов и муниципальных образований нового типа – городских округов с внутригородским делением, объединяющих не так давно «вернувшиеся» в систему территориальной организации местной власти внутригородские районы (которые с 27 мая 2014 года по решению субъектов Российской Федерации снова могут создаваться).

Действующий Федеральный закон № 131 предусматривает, что представительный орган в муниципальных районах и городских округах с внутригородским делением может не формироваться на «обычных» муниципальных выборах.

Данная процедура (создания представительного органа муниципального образования) имеет в муниципальном районе следующие особенности: число депутатов, избираемых от любого поселения, входящего в состав района, не может превышать 40 % (две пятых) от численности представительного органа района), а «составляться» из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства. Для этого необходимо, чтобы такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы было поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициативы об «особом» порядке формирования представительного органа муниципального района оформляются решениями представительных органов поселений, входящих в район. Если две трети поселений высказываются в поддержку данной процедуры, прямые выборы не проводятся, и представительный орган местного самоуправления формируется по новому принципу. При этом подобный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы нового представительного органа муниципального района. Данный порядок формирования представительного органа муниципального района может быть изменен не ранее, чем через два года со дня начала его работы.

В городских округах с внутригородскими районами представительный орган может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа городского округа.

Важно подчеркнуть, что созданная любым из описанных выше способов структура органов местного самоуправления является самостоятельной. И эта самостоятельность обеспечивается не только нормативно (положения Конституции и федерального законодательства) или политически (избрание местным населением или его представителями), но и экономически: финансирование расходов на содержание любых органов, входящих в структуру органов местного самоуправления, осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Представительный орган муниципального образования – это выборный орган, который официально, на основе положений закона, уполномочен выражать интересы населения муниципального образования (то есть осуществлять функцию представительства) и принимать в коллегиальном порядке решения по вопросам местного значения (то есть реализовывать правотворческую функцию). Следует отметить, что Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используют различную терминологию при регулировании отношений, в которых участвует представительный орган. Конституция Российской Федерации (часть 2 ст. 97) говорит о представительном органе местного самоуправления. Федеральный закон – о представительном органе муниципального образования. Вполне очевидно, что данная терминология является не противоречащей, а, скорее, взаимодополняющей, то есть на практике возможно применение как термина «представительный орган местного самоуправления», так и «представительный орган муниципального образования».

Представительный орган состоит из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (исключение может составлять описанный выше порядок формирования представительного органа местного самоуправления муниципального района). Деятельность представительного органа, как правило, основывается на принципах законности, гласности, коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов, относящихся к его компетенции, ответственности и подотчетности населению муниципального образования.

Согласно части 3 ст. 34 Федерального закона № 131 наименование представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Закон достаточно широко регламентирует правовой статус представительного органа муниципального образования. Определена его минимальная численность – согласно частям 6, 7 и 8 ст. 35 Федерального закона она изменяется от 7 до 35 человек в зависимости от вида муниципального образования и численности его населения, установлено наделение данного органа правами юридического лица, закреплены основания и последствия досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, зафиксированы вопросы его исключительной компетенции. Принципиальной новацией регулирования компетенции стало закрепление за представительным органом контрольных полномочий и полномочий по проведению конкурса при назначении главы местной администрации по контракту. Особенностью регулирования компетенции представительного органа муниципального образования является также то, что уставы муниципальных образований не могут ее произвольно расширять: согласно части 11 ст. 35 Закона полномочия представительных органов определяются федеральными законами и затем уже принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Как известно, государство признает право принятия муниципальных нормативных актов представительным и иными органами местного самоуправления, поэтому при определении статуса представительного органа местного самоуправления закрепляется правотворческая функция местного самоуправления. Ряд нормативных правовых актов может быть принят только представительным органом муниципального образования: к ним относятся устав муниципального образования, решения о местных налогах, решения о местном бюджете, планы и программы социального и экономического развития муниципального образования и т. д. Еще одна важная задача данного органа местного самоуправления как института, наиболее приближенного к населению, по сравнению с другими уровнями публичной власти, должна заключаться в реализации норм права, в решении вопросов местного значения, поэтому многие правовые акты, принимаемые представительным органом, носят правоприменительный характер (о реализации программ, о проведении мероприятий, о мерах контроля и пр.).

Федеральный закон упорядочивает виды правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления. К ним относятся устав муниципального образования, решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Кроме того, председатель представительного органа местного самоуправления наделен правом издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.