Текст книги "Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс"

В юридической литературе[42]42
  Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России) / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2013. С. 265.


[Закрыть] обосновывается понимание необходимости органам государственной власти субъектов РФ активнее принимать на себя не разграниченные и не отнесенные ни к одному уровню власти полномочия, в реализации которых существует объективная потребность. Все, что лучше получается у субъектов РФ и не затрагивает собственно федеральные интересы (оборона, безопасность, охрана прав граждан и т. д.), Российская Федерация должна, не создавая препятствий для реализации соответствующих полномочий, стремиться быстрее унифицировать их осуществление.

Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение федеральной Конституции и законодательства, а также обеспечивают соответствие регионального законодательства федеральному.

В отношении подразделений федеральных государственных органов, действующих на территории субъектов РФ, законодательство предоставляет субъектам РФ право участвовать в согласовании кандидатур соответствующих должностных лиц с федеральными структурами.

Согласование как форма взаимодействия властей предусмотрено, например, в статье 129 Конституции РФ по отношению к прокурорам субъектов РФ, которые назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Такое согласование, как правило, производится и с органами законодательной (представительной) власти, и с главой исполнительной власти субъекта РФ. Согласование считается достигнутым при условии, если каждая сторона выразит положительное отношение к кандидатуре. Как показывает практика, требуемое согласование производилось не с представительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным органом исполнительной власти субъекта РФ.

На федеральном уровне этот вопрос урегулирован Указом Президента РФ от 02.07.2005 г.[43]43
  СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2730; 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 7868.


[Закрыть] «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», согласно которому глава исполнительной власти субъекта РФ наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов всех тех федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

В законодательстве субъектов РФ сдержки и противовесы обозначаются в нормативном определении таких категорий, как «согласование», «согласие» и «несогласие». Так, в Законе города Москвы от 20.12.2000 № 45 (ред. от 14.04.2004) «О порядке согласования назначения кандидатур на должность и освобождения от должности отдельных должностных лиц в городе Москве»[44]44
  Ведомости Московской городской Думы. 2004. № 5. Ст. 67.


[Закрыть] содержатся понятия «согласование», «представление», «согласие». Согласование – это процедура рассмотрения Думой и/или Мэром представления о назначении кандидатуры на должность или об освобождении от должности отдельного должностного лица, в ходе которой Дума и/или Мэр выражают свое согласие или несогласие на назначение кандидатуры на должность или освобождение от должности должностного лица. Представление – официальная информация в письменной форме, содержащая сведения о кандидатуре, подлежащей согласованию, и предложение согласовать кандидатуру на назначение на должность либо освобождение от должности указанного в представлении должностного лица. Согласие – одобрение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица, а несогласие – отклонение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица.

Словосочетание «законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ» соответствует принятой в Конституции РФ терминологии и предполагает равнозначность терминов «законодательный» и «представительный»[45]45
  Подробно об определяющей роли и ценностных характеристиках конституционной терминологии см.: Чиркин В. Е. Конституционная терминология. М.: Норма, 2013.


[Закрыть].

Характеристика «законодательный» указывает на законот-⁴⁴ Ведомости Московской городской Думы. 2004. № 5. Ст. 67. ворчество, т. е. разработку и принятие законов, как основную функцию соответствующего органа государственной власти субъекта РФ. Характеристика «представительный» указывает на социальное назначение органа – представлять интересы населения субъекта РФ. Такой орган состоит из избираемых депутатов, которые являются представителями избирателей субъектов РФ.

Правовой статус, организация и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ регулируется небольшим количеством норм федеральной Конституции и достаточно объемным блоком норм Федерального закона «Об общих принципах…». На региональном уровне подробное регулирование предусмотрено в конституциях и уставах субъектов РФ. Как уже говорилось, в большинстве, но не во всех, субъектов РФ действуют также и специальные законы о законодательных (представительных) органах государственной власти. Принимать или не принимать специальный закон (т. е. исходить только из норм основных законов), это вопрос концепции регулирования в конкретном субъекте РФ.

В основных законах многих субъектов РФ (вслед за статьей 94 Конституции РФ, определяющей Федеральное Собрание как парламент РФ) содержатся прямые характеристики региональных законодательных органов как парламента. Допустимость нормативного названия «парламент» обусловлена постоянным характером деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, переходом всех или части депутатов в этот орган на освобожденную работу с получением за нее вознаграждения, выполнением этим органом ряда функций, присущих парламенту, включая законотворчество и парламентский контроль.

Федеральный и региональный уровень регулирования статуса законодательных (представительных) органов свидетельствуют о наличии парламентских правоотношений в субъектах РФ.

Гарантией становления и развития парламентаризма на региональном уровне является признание верховенства Конституции РФ на всей территории России. Анализ конституционно-правовых норм свидетельствует о том, что парламентаризм присущ государственному устройству субъектов РФ. Тот факт, что законодательные (представительные) органы субъектов РФ не характеризуются как парламенты в Конституции РФ и федеральном законодательстве, не может служить аргументом в пользу его отрицания[46]46
  Гранкин И. В. Особенности становления парламентаризма в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 12. С. 16–18.


[Закрыть].

Традиционно парламентаризм понимается как система организации и функционирования государственной власти, которая структурно и функционально основана на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента[47]47
  Саидов А. Х., Хабриева Т. Я. Парламентский глоссарий. М.: Норма, 2008. С. 234–235.


[Закрыть].

Сложившиеся на федеральном уровне взаимоотношения между органами государственной власти стимулируют развитие парламентаризма в субъектах РФ в его российской интерпретации.

Современный региональный парламентаризм характеризуется следующими особенностями: 1) расстановка политических сил такова, что центр власти в субъектах РФ фокусируется на их высших должностных лицах; 2) региональный парламентаризм складывается не по воле избирателей, всего населения соответствующих субъектов РФ, а инициируется «сверху» и гарантируется федеральным законодательством.

Федеральный закон «Об общих принципах…» содержит характеристику законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, которую воспроизводят в своих Основных законах все субъекты РФ, как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти. Характеристика «высший» указывает на место соответствующего органа в системе органов государственной власти и его способности и возможности оказывать влияние на весь государственный аппарат субъекта РФ. Характеристика «единственный» означает, что исключается выполнение законодательной функции иными органами. Характеристика «постоянно действующий» означает осуществление полномочий законодательным (представительным) органом субъекта РФ в течение всего времени с момента создания такого органа до прекращения полномочий в порядке, установленном законом. Характеристика «постоянно действующий орган» имеет различные модификации в законодательстве субъектов РФ: все депутаты работают на постоянной основе; только часть депутатов (различные пропорции) работает на постоянной основе, а остальные депутаты – на непостоянной основе. Так, в Законе города Москвы от 13.07.1994 № 14–60 (ред. от 16.07.2014) «О статусе депутата Московской городской Думы» установлено, что депутат Думы осуществляет депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности. При этом Председатель Думы, заместители Председателя Думы, а также по решению Думы руководители постоянных структурных подразделений Думы осуществляют свою деятельность в Думе на профессиональной постоянной основе. Наконец, депутат Думы, совмещающий осуществление полномочий члена Совета Федерации и депутата Думы, со дня вступления в силу решения о наделении его полномочиями члена Совета Федерации осуществляет полномочия депутата Думы без отрыва от основной деятельности в Совете Федерации. Подобного рода разнообразие предусмотрено законодательством и других субъектов Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти каждый субъект РФ определяет самостоятельно с учетом исторических, национальных и иных традиций, не допуская словосочетаний, составляющих основу наименования федеральных органов. Тем не менее, наиболее распространенными названиями являются такие названия как, «законодательное собрание» и «дума».

Законодательный (представительный) орган как парламент субъекта РФ, обладая представительскими и законодательными функциями, наделен также реальными полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законов субъектов РФ, исполнением бюджетов субъектов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью регионов. В настоящее время во всех субъектах РФ законодательные органы заслушивают ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта РФ о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти. Однако практика показывает, что пока еще обсуждение таких отчетов не всегда сопровождается должной оценкой деятельности высшего органа исполнительной власти за отчетный период со стороны депутатского корпуса. Нередки случаи, когда отчет носит характер обычной информации о деятельности высшего исполнительного органа субъекта без каких-либо правовых последствий.

В юридической литературе[48]48
  Демидов М. В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 33.


[Закрыть] предлагается не только закрепить статус законодательного органа субъекта РФ в субъектах не только как представительного и законодательного органа государственной власти, но и определить его в качестве органа, осуществляющего контроль за деятельностью исполнительной власти по соблюдению и исполнению законов.

Право на собственное законотворчество субъектов РФ закреплено в статье 5 Конституции РФ. За 20 лет (начиная с 1994 года) законодательными органами субъектов РФ было принято 158 тысяч законов[49]49
  Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации / отв. ред. А. А. Клишас, В. Н. Плигин. М., 2013. С. 119.


[Закрыть]. Самое большое количество законов (3493) приняла Томская область, а меньше всего законов (486) приняла Чеченская Республика. Москва, на законодательство которой вначале ориентировались другие территориальные субъекты РФ (республики в составе России всегда обладали правом собственного законотворчества и имели соответствующий законодательный опыт – в отличие от территориальных субъектов РФ, получивших такое право только в связи с приобретением статуса субъекта РФ), приняла 1155 законов[50]50
  Количественные данные о принятых законах всех субъектов РФ содержатся во 2-м томе Материалов к отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации». М., 2013.


[Закрыть]. Из девяти существующих краев наибольшее число – 3361 закон – приняли законодатели Красноярского края, а из четырех автономных округов – Ханты-Мансийского автономного округа (2386 законов).

Анализируя эти цифры, следует иметь в виду, что наличие двухуровневой системы законодательства не исключает противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. К типичным противоречиям правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству относится принятие органами государственной власти субъектов РФ правовых актов, нарушающих принципы организации государственной власти на региональном уровне. Признаками противоречия правового акта субъекта РФ являются: отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта; принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства; неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта; принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу; нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта; запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом; разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом; изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений; иные признаки[51]51
  Приказ Минюста России от 31.05.2012 г. № 87 (ред. от 04.07.2014 г.) «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2013. № 1.


[Закрыть].

Состояние современного этапа предопределяет и базовые черты, присущие деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ по принятию законов: в субъектах РФ создано многоотраслевое региональное законодательство (конституционное, административное, бюджетное, налоговое, муниципальное, экологическое); преобладающее число законов субъектов РФ принимается в сфере совместного ведения; обозначилась тенденция к кодификации законодательства субъектов: 26 субъектов РФ имеют свои кодексы различного профиля, принятые в сферах совместного ведения; в некоторых отношениях региональный законодатель опережает федерального законодателя. Так, в субъектах приняты отдельные законы о законодательных органах государственной власти субъектов РФ, в то время как на федеральном уровне нет закона о Федеральном Собрании. Кроме того, более чем в 30-ти субъектах действуют законы о нормативных правовых актах субъектов РФ, которые способствуют повышению уровня регионального правотворчества и правоприменения, в то время как аналогичный федеральный закон до сих пор существует только в виде проекта.

В современных условиях статус парламента субъекта РФ как законодательного (представительного) и контрольного органа установлен в Конституциях республик Саха (Якутия) и Удмуртия. В ряде других субъектов РФ контрольные полномочия законодательных органов нашли отражение в конституциях (уставах), например, Конституция Республики Марий Эл устанавливает, что Государственное Собрание Республики Марий Эл осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией и законом республики. В Уставе Самарской области содержится положение о том, что губернатор области, который возглавляет высший исполнительный орган государственной власти, подотчетен и подконтролен не только Президенту РФ, федеральным органам исполнительной власти, но и Самарской губернской Думе в пределах ее компетенции.

Однако в большей части контрольные функции парламента закреплены не в конституциях и уставах, а в законах субъектов РФ о законодательных органах. Так, исходя из конституционного положения контрольные полномочия законодательного органа Республики Башкортостан осуществляются на основании Закона от 01.11.2011 г. «О контроле Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан за исполнением законов Республики Башкортостан». В Республике Мордовия действует Закон от 30.10.2008 г. «О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия», который установил основные формы и порядок осуществления Государственным Собранием Республики Мордовия контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Мордовия, а также за соблюдением установленного порядка распоряжения ее собственностью.

В юридической литературе[52]52
  Чертков А. Н., Азаров Д. В. Правовое регулирование регионального парламентского контроля, осуществляемое субъектами Российской Федерации // Адвокат. 2014. № 1.


[Закрыть] предлагаются пути решения проблемы комплексного правового регулирования парламентского контроля на региональном уровне. Поскольку законодательство субъектов РФ в этой сфере отличается недостаточной полнотой и системностью, предлагается принятие в каждом субъекте РФ специального закона о контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Концептуально такой закон субъекта РФ может включать: положения о правовой основе контрольной деятельности, ее целях, задачах и принципах; подробный открытый перечень контрольных полномочий законодательного органа; положения об организации и обеспечении исполнения контрольных полномочий законодательного органа, основах порядка их осуществления, при этом более подробно порядок осуществления каждого контрольного полномочия можно закрепить в регламенте законодательного органа; положения об инициативе осуществления контрольных полномочий законодательного органа, в том числе по обращению определенного числа граждан, проживающих в субъекте РФ; подробный открытый перечень форм осуществления парламентского контроля, причем каждой форме посвятить отдельную статью закона, а в регламенте законодательного органа в связи с формами парламентского контроля более подробно определить формы ответов на запросы законодательного органа и депутатов тех структур, чья деятельность стала объектом парламентского контроля; положения о том, что по некоторым основным формам парламентского контроля требуется принятие специальных законов (например, по парламентским расследованиям); положения о средствах осуществления парламентского контроля, т. е. о том, что законодательный орган вправе делать при реализации парламентского контроля, каковы его права и т. д.

Примером такого комплексного подхода может служить Закон Республики Северная Осетия-Алания от 08.04.2014 г. «О парламентском контроле в Республике Северная Осетия-Алания», который регулирует общественные отношения, связанные с осуществлением Парламентом, комитетами и комиссиями Парламента, депутатами Парламента, парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Контрольно-счетной палатой Республики парламентского контроля.

Система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ во главе с высшим исполнительным органом устанавливается законом субъекта РФ и представляет собой совокупность таких органов, как: высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти); высший исполнительный орган государственной власти; отраслевые исполнительные органы, а также территориальные исполнительные органы государственной власти.

Высший исполнительный орган государственной власти является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ.

В Федеральном законе «Об общих принципах…» содержатся, с одной стороны, диспозитивные нормы относительно установления должности высшего должностного лица субъекта РФ, с другой стороны, закреплен принцип обязательности его наличия. Так, только высшее должностное лицо субъекта РФ определяет структуру исполнительных органов власти, формирует их, представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, представляет в законодательный орган ежегодный отчет о результатах деятельности высшего исполнительного органа, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти, также он вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти.

Федеральный закон «Об общих принципах…», не указывая напрямую, тем не менее, исходит из единства понятия и правового положения высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Эти два понятия тождественны, т. к. законодательно определены во взаимосвязи. Так, высшее должностное лицо представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодные отчеты о результатах не своей деятельности, а деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. На уровне федерального законодательства вместо действующего сложного и громоздкого определения указанной должности предлагается[53]53
  Демидов М. В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 34–35.


[Закрыть] ее обозначить как главу исполнительной власти, возглавляющей высший исполнительный орган субъекта РФ. В ряде субъектов РФ такой статус уже определен. В конституциях республик Алтай, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Чеченская Республика, Чувашия, в уставе Пермского края и в уставах некоторых других субъектов РФ закреплено правовое положение высшего должностного лица, являющегося главой исполнительной власти, или возглавляющего исполнительную власть.

Сложившаяся в субъектах РФ усложненная система органов государственной власти имеет много общего с системой федеральных органов государственной власти. В большинстве субъектов РФ (например, Республики Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Чувашия и др.) высшие должностные лица фактически не совмещают эту должность с должностью руководителя высшего исполнительного органа, эти функции они осуществляют опосредованно – через председателей правительств (фактических руководителей высших исполнительных органов). Особенности федерального и регионального регулирования состоят в том, что если федеральный Президент, согласно Конституции РФ, не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, то высшее должностное лицо субъекта РФ, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» и законодательством субъектов РФ, не может не входить в региональную систему органов исполнительной власти, т. к. является ее основным, структурообразующим элементом.

В доктрине по поводу места высших должностных лиц в системе органов государственной власти субъектов РФ сложилось два подхода. Один подход исходит из необходимости на уровне всех субъектов РФ обеспечить как юридическое, так и фактическое совмещение должности высшего должностного лица и руководителя высшего органа исполнительной власти в одном лице. Другой подход, наоборот, исходит из того, что не следует включать высшее должностное лицо в структуру органов исполнительной власти, т. к. в одной подсистеме не могут состоять два органа, формально наделенные статусом высших органов.

Особенности статуса главы субъекта РФ проявляются также в порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, который менялся несколько раз:

– с 1999 года практиковалось избрание непосредственно населением в обычном порядке;

– с 2004 года состоялась замена выборов процедурой наделения полномочиями (а по сути назначения) главы субъекта законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ;

– с 2012 года произошел возврат к системе прямых выборов, но с существенными отличиями от обычного порядка: была дополнительно введена обязательная поддержка кандидата 5–10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ; причем подписи в поддержку должны быть получены в не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ;

– с 2013 года предусмотрена альтернативность в порядке замещения указанной должности: вместо прямых выборов законодательством субъекта РФ может быть установлено избрание высшего должного лица субъекта депутатами законодательного органа субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Институт выборов глав субъектов РФ дополнен институтом отзыва высшего должностного лица населением субъекта РФ в случаях: а) нарушения главой субъекта РФ законодательства Российской Федерации или законодательства субъекта РФ; б) неоднократного без уважительных причин неисполнения своих обязанностей, установленного судом. Закрепление института отзыва главы субъекта РФ на федеральном уровне обязывает регионального законодателя предусмотреть порядок отзыва и в своем законодательстве.