Текст книги "Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс"

Глава 2. Органы государственной власти субъектов РФ (Старостина И. А.)

Система органов государственной власти субъекта РФ представляет собой взаимосвязь законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов государственной власти субъекта РФ, в рамках которой обеспечивается их согласованное функционирование для решения возложенных на них конституционных задач.

Система – это не просто совокупность элементов целостности, а внутреннее строение, определенный порядок и расположение составляющих ее частей, выполняющих определенные функции для достижения поставленной цели[16]16
  Цалиев А. М. Органы власти и законодательство субъектов Российской Федерации: состояние и проблемы совершенствования. М., 2007. С. 10.


[Закрыть]. Создание сбалансированной оптимальной системы органов государственной власти, каждый институт которой выполняет определенные задачи и функции и одновременно служит достижению общей цели, выступает необходимым условием реализации основных законов субъектов РФ. В конституциях и уставах субъектов РФ, как правило, основная цель учреждения системы региональных органов государственной власти непосредственно не закреплена. В конституциях и уставах тех немногочисленных субъектов РФ, где есть нормы о целях системной организации власти, формулировки различаются: система органов государственной власти создается в целях осуществления полномочий субъектов РФ (Уставы Астраханской и Ульяновской областей) либо в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина (Устав Новосибирской области).

Система органов государственной власти субъекта РФ отличается от структуры органов государственной власти, которая характеризует перечень государственных органов, образованных и функционирующих в субъекте РФ.

Так, в Конституционном законе Чеченской Республики от 31.10.2006 № 7-РКЗ (ред. от 20.05.2012) «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» в статье 2 («Основные понятия») структура органов исполнительной власти определяется как «перечень органов исполнительной власти Республики, включая их официальные наименования, образованных в соответствии с Конституцией Чеченской Республики, настоящим Конституционным законом и иными законами». В Законе Кабардино-Балкарской Республики «О системе исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики»[17]17
  Однако данный Закон породил правовую коллизию: с одной стороны, возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Республики в соответствии с Конституцией Глава Республики, а, с другой стороны, он не является высшим исполнительным органом государственной власти. И, наоборот, Правительство, являясь высшим исполнительным органом, вместе с тем, согласно Конституции Республики, подотчетно другому исполнительному органу государственной власти – Главе Республики. Очевидно, что в таком случае наделение Правительства статусом высшего исполнительного органа государственной власти Республики не вполне соответствует Конституции Республики, которая прямо закрепила статус главы исполнительной власти за Главой Республики, т. е. сама Конституция уже определила высший исполнительный орган государственной власти Кабардино-Балкарской Республики.


[Закрыть] не только перечислены звенья системы исполнительных органов государственной власти Республики, но и выстроена их четкая пирамида, во главе которой Правительство как высший исполнительный орган государственной власти.

В состав предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов включается система органов государственной власти субъектов РФ, а не их структура: в этом смысле федеральная государственная власть не вправе учреждать органы региональной государственной власти в конкретном субъекте РФ. Федеральный законодатель не вправе в полном объеме регулировать все аспекты региональной государственной власти: объективная потребность в разумной унификации государственной власти в России не должна вступать в противоречие с необходимостью учета социально-экономических, национально-культурных и иных особенностей конкретных субъектов РФ, влияющих на организацию государственной власти в субъектах РФ. Такова одна из политико-правовых граней российского федерализма. Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ включают определение видов соответствующих органов, порядка их формирования, деятельности, взаимоотношений между собой, оснований и порядка прекращения полномочий, финансово-экономических основ их функционирования, ответственности[18]18
  Комментарий к Конституции Российской Федерации /под ред. В. Д. Зорькина. М.: Норма, 2011. С. 624–625.


[Закрыть].

Система государственных органов субъектов РФ устанавливается самими субъектами в соответствии с федеральной Конституцией. За более чем 20-летний период действия Конституции РФ[19]19
  См., например: Двадцать лет Конституции Российской Федерации /отв. ред. А. Г. Лисицын-Светланов. М.: Норма, 2013.


[Закрыть] из почти пяти тысяч принятых федеральных законов очень многие касались системы органов государственной власти. Определенные изменения в свои системы органов государственной власти субъекты РФ вносили своими нормативными правовыми актами[20]20
  В настоящее время в субъектах РФ сложилась система органов государственной власти, в которой большинство органов власти составляют территориальные органы федеральных органов государственной власти – их около 45, в то время как органы государственной власти самих субъектов РФ составляют не более 38.


[Закрыть]. Так, четыре субъекта РФ, где были двухпалатные законодательные органы, упразднили вторые палаты и теперь все законодательные органы субъектов РФ являются однопалатными; некоторые субъекты РФ создали особые административные округа и учредили в них назначаемых должностных лиц (например, в Москве префекты возглавляют 12 административных округов); в крупных городах с числом жителей более 1 млн человек субъекты РФ создают особые территориальные округа и назначают в них своих представителей; некоторые субъекты РФ назначают своих представителей в муниципальные образования (например, в Москве это руководители управ в муниципальных районах).

В России на основе Конституции РФ сложилась разнообразная система органов государственной власти и иных органов публичной власти, которая обеспечивает соблюдение конституционных принципов и дает возможность учитывать особенности различных форм государственного управления и местных условий. В то же время, ни один субъект РФ не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен[21]21
  Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. В. Лазарева. М., 2002. С. 480.


[Закрыть]. В реальной практике государственного строительства всех субъектов РФ органы государственной власти образованы и функционируют на основе конституционных принципов народовластия, разделения властей, идеологического и политического многообразия.

Сложились различные подходы к законодательному регулированию порядка формирования и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: в некоторых субъектах РФ такое регулирование устанавливается в едином законе «о системе органов государственной власти», но большинство субъектов РФ выбрали вариант регламентации в отдельных законах для каждой ветви власти (более половины субъектов РФ приняли законы о законодательном органе, в одной трети субъектов РФ приняты законы о высшем должностном лице субъекта РФ). Очевидно, второй подход об отдельных законах для соответствующих органов государственной власти субъектов РФ более предпочтителен в силу особенностей их статуса.

Так, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, например, не устанавливает полномочия Правительства, форму и юридическую силу его актов. В ней фактически определен только общий порядок формирования и элементы ответственности перед Главой Республики и Парламентом. Эти конституционные пробелы сознательно оставлены для регулирования специальным законом «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики», который предусмотрен статьей 114 Конституции.

В некоторых субъектах РФ степень законодательной детализации достаточно высокая. Например, согласно Закону Республики Ингушетия «О статусе депутата Народного Собрания Республики Ингушетия» заместители председателя Народного Собрания являются по должности председателями комитетов Народного Собрания; в случае длительного отсутствия по уважительной причине председателя комитета Народного Собрания, его обязанности исполняет заместитель председателя соответствующего комитета, в случае отсутствия председателя и заместителя председателя, – депутат соответствующего комитета Народного Собрания, а в случае отсутствия председателя, заместителя председателя, депутата соответствующего комитета Народного Собрания – иной депутат Народного Собрания, на которого возложено временное исполнение обязанностей председателя комитета.

Государственное строительство субъектов РФ не всегда вписывается в федеральные стандарты. Такое положение не должно вести к жесткой унификации организации государственной власти на региональном уровне, поскольку федеративный характер российского государства предполагает многообразие подходов к решению конкретных вопросов системы органов государственной власти субъектов РФ. Единство государственной власти проявляется в том, что и на федеральном, и на региональном уровне власть обладает равнозначными сущностью, формами, методами деятельности. Федеральные органы государственной власти могут наряду с умеренной унификацией регулирования организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ оказывать им организационную и методическую помощь, а также предусмотреть возможности расширения роли региональных органов власти в решении вопросов организации собственной деятельности[22]22
  Андриченко Л. В. Конституция и федеративное государство /Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России) /под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2013. С. 268.


[Закрыть].

Базовые положения об органах государственной власти субъектов РФ содержатся в Конституции РФ.

Конституционной основой российского федерализма выступает принцип обеспечения единства системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов РФ в формировании своей системы и структуры государственных органов. Разделение предметов ведения и полномочий не влечет за собой разделения государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов РФ, а означает разделение системы органов государственной власти, которые реализуют единую государственную власть: Российская Федерация и ее субъекты обладают государственной властью в пределах своих полномочий.

Наличие своей государственной власти, которую субъекты РФ формируют сами, предопределено конституционным принципом разделения властей (статьи 10 и 11 Конституции РФ).

В современной теории конституционного права[23]23
  Чиркин В. Е. Современная концепция территориального публичного коллектива (сообщества) и публичной власти // Вопросы правоведения. 2014. № 1. С. 21.


[Закрыть] актуальным является понятие публично-правового образования как территориального структурно-функционального формирования территориального публичного коллектива (сообщества) в границах территории государства, обладающего в рамках конституции и законов государства собственной публичной властью, социально проистекающей от данного сообщества, а юридически – от конституции и законов государства. Публично-правовые образования осуществляют собственную власть на своей территории в пределах, установленных конституцией и законами государства предметов ведения и полномочий. Во всех основных законах субъектов РФ речь идет о «своей власти» (например, в Уставе Воронежской области установлено, что «жители Воронежской области осуществляют свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти Воронежской области») при использовании непосредственно этой или аналогичной терминологии[24]24
  В юридической литературе (Чиркин В. Е. Конституционная терминология. М.: Норма, 2013. С. 8) конституционно-правовые положения о природе власти субъектов РФ рассматриваются как терминологические недостатки, имеющие важное значение и требующие исправления.


[Закрыть].

Отдельные виды публично-правовых образований рассматриваются как юридические лица публичного права. Законодательные и исполнительные органы государственной власти, иные государственные органы в законодательстве субъектов РФ называют юридическими лицами. Так, согласно Конституции Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание (Ил Тумэн) является единственным законодательным органом власти Республики и самостоятельным юридическим лицом. Статус юридического лица от одного созыва к другому передается на основе конституционной нормы о том, что срок полномочий Государственного Собрания прежнего созыва прекращается с началом работы первого заседания нового созыва[25]25
  Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 19.05.2008 г. № 4-П «По делу о толковании части 1 статьи 3, частей 1 и 3 статьи 61 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» // СПС КонсультантПлюс: Республика Саха (Якутия)


[Закрыть]. В статье 6 Конституционного закона Чеченской Республики от 31.10.2006 № 7-РКЗ (ред. от 20.05.2012) «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» закреплено, что орган исполнительной власти Республики обладает правами юридического лица, имеет печать с изображением Государственного герба Республики и со своим наименованием, а также соответствующие бюджетные и иные счета, открываемые в установленном законодательством порядке. В случаях, предусмотренных Законом, права юридического лица могут быть предоставлены органам исполнительной власти, образованным в составе министерств Чеченской Республики.

Согласно статье 125 ГК РФ, в качестве субъектов гражданского права региональные органы государственной власти от имени субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.

В юридической науке предложена концепция юридического лица публичного права[26]26
  Данная концепция разрабатывается в работах ученых-конституционалистов: Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007; Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007; Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / под ред. В. П. Мозолина, А. В. Турбанова. М., 2011; в работах ученых-цивилистов: Суханов Е. А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2014.


[Закрыть], в рамках которой при ее усовершенствовании, можно определиться с вопросом о статусе органа государственной власти как юридического лица.

На сегодняшний день доктринально юридическими лицами воспринимаются сами публично-правовые образования, а не их органы. Однако в законодательстве именно органы государственной власти субъекта РФ определены как юридические лица, несмотря на расхождение с понятием юридического лица, предусмотренным в статье 48 ГК РФ.

Определенность в решении вопроса о юридическом лице публичного права имеет практическое конституционно-правовое значение. Она важна, например, при реализации части 2 статьи 46 Конституции РФ о праве обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц, и статьи 53 Конституции РФ о праве на возмещение государством вреда, причиненного органами государственной власти или их должностными лицами.

Конституционный принцип федерализма (статьи 5 и 77 Конституции РФ) требует соблюдения единства органов государственной власти в Российской Федерации, закрепляя самостоятельность субъектов РФ в формировании своих органов государственной власти.

Определяющим федеральным установлением, регулирующим правовой статус и взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ, является норма статьи 77 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти. Они делают это в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Восприятие конституционных идей обеспечивается волей федерального законодателя по их дальнейшему развитию в федеральных законах.

Соответствующий Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[27]27
  Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4256.


[Закрыть] был принят 6 октября 1999 года. Судьба этого Закона оказалась непростой: Совет Федерации четыре раза отклонял законопроект, Президент РФ использовал право вето, а от внесения в Государственную Думу до принятия Закона прошло три года. В Закон с момента его принятия были внесены поправки более чем 90 федеральными законами[28]28
  Материалы к отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации». В 2-х т. М., 2013. Т. 1. С. 38–46.


[Закрыть]. Федеральный закон устанавливает общие принципы формирования законодательных и исполнительных (прежде всего высшего исполнительного органа) органов и основы их взаимоотношений.

В федеральном законодательстве об органах государственной власти субъектов РФ определилась тенденция укрепления партийных начал в процедуре формирования органов государственной власти субъектов РФ. В оформлении этой тенденции можно выделить несколько этапов:

– 2002 год – введение правила, согласно которому не менее половины депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе – не менее 50 % депутатов одной из палат) должны избираться по партийным спискам; с 2013 г. – не менее 25 %;

– 2006–2008 годы – введение требования об обязательном формировании фракций политическими партиями, участвовавшими в распределении мандатов депутатов в законодательном органе субъекта РФ, и об установлении жесткой связи депутата с фракцией посредством допустимости лишения мандата за выход из фракции или партии в период осуществления полномочий;

– 2004–2012 годы – установление в качестве единственной процедуры избрания высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного органа этого субъекта РФ по представлению Президента РФ, предусматривающей выдвижение и согласование с Президентом РФ[29]29
  Указ Президента РФ от 27.12.2004 г. № 1603 (ред. от 11.02.2006 г.) «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5427; Р Г. 2006 г. 21 февраля.


[Закрыть] (так называемый «президентский фильтр») кандидатов на должность главы субъекта РФ исключительно политическими партиями, допущенными к распределению мандатов в соответствующем законодательном органе субъекта РФ;

– с 2012 года – действующая процедура[30]30
  Президент РФ издал новый Указ от 11.07.2013. № 620 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 2013. № 28. Ст. 3815), который распространяется только на субъекты РФ, где законодательно предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного органа данного субъекта РФ.


[Закрыть] определяется как альтернативная прямым выборам.

Выдвигать кандидатов в депутаты законодательного органа и на должность высшего должностного лица, согласно федеральному законодательству, могут (из всего круга общественных объединений) только политические партии. Закон субъекта РФ может предусмотреть и самовыдвижение на должность главы субъекта РФ либо кандидата в депутаты регионального парламента, если предусмотрено их избрание по мажоритарным избирательным округам.

Социальные вызовы и угрозы в связи с возникновением межэтнических конфликтов и задачи реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19.12.2012 г.[31]31
  Собрание законодательства РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.


[Закрыть], привели к принятию Федерального закона от 22.10.2013 г. № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений»[32]32
  Собрание законодательства РФ. 2013. № 43. Ст. 5454.


[Закрыть]. В соответствии с этим Законом предусматривается установление дополнительных полномочий высших должностных лиц субъектов РФ, исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению государственных гарантий соблюдения, реализации и защиты равенства прав, свобод и законных интересов граждан независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии, гармонизации национальных и межнациональных (межэтнических) отношений, сохранения и развития этнокультурного многообразия народов, социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов на территории субъекта РФ.

Однако положение о том, что высшее должностное лицо обеспечивает на территории субъекта РФ государственные гарантии соблюдения, реализации и защиты равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в сфере межэтнических отношений во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, иными федеральными государственными органами и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями, которое содержалось в законопроекте[33]33
  Паспорт проекта Федерального закона № 231327-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» //СПС КонсультантПлюс.


[Закрыть], внесенном депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, к сожалению, не получило закрепления в действующем Законе.

В соответствии с федеральной Конституцией каждый субъект РФ имеет свой основной закон (республики – конституцию, иные субъекты РФ – устав), в которых устанавливаются особенности статуса, полномочий, структуры и организации деятельности органов государственной власти конкретного субъекта РФ. В большинстве субъектов РФ, как указывалось выше, приняты специальные законы об отдельных органах государственной власти (законодательном органе, главе субъекта РФ, правительстве).

На основе федерального и регионального законодательства, конституционно-правовой практики в субъектах РФ сложилась определенная система органов государственной власти: 1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; 2) высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (правительство, администрация); 3) высшее должностное лицо субъекта РФ, которое возглавляет коллегиальный исполнительный орган, обладая при этом самостоятельным статусом; 4) отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах…» обязывает субъекты РФ иметь в своей системе органов законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Если рассматривать только концептуальный срез, то субъекты РФ, основываясь на федеральных подходах, организуют государственную власть таким образом, что первое место в паре «законодательная власть – исполнительная власть» определено за законодательной властью. Это классический подход, проявляющий себя во всей последовательности российского правового регулирования. Его можно обнаружить в конституционно-правовой характеристике соответствующих органов государственной власти субъектов РФ как на федеральном уровне (Федеральный закон «Об общих принципах…»), так и на региональном уровне (конституции и уставы субъектов РФ): главы о законодательной власти (законодательных органах государственной власти) в этих нормативных актах предшествуют положениям об исполнительной власти.

«Первичность» расположения законодательных органов в системе органов государственной власти субъектов РФ обусловлена их основной функцией – принятие законов субъектов РФ. Законодательные органы субъектов РФ принимают и изменяют не только обычные законы, но и свои конституции и уставы. Разрабатывая и модернизируя Основные законы, законодательные органы субъектов РФ изначально закладывают в них определенный правореализационный потенциал, предусматривают способы, формы, гарантии реализации, определяют участников практического осуществления конституционных (уставных) норм. Деятельность законодательных органов субъектов РФ, с позиции реализации права, имеет существенное значение и для текущего регионального правотворчества. Именно в законах конкретизируются положения конституций и уставов субъектов РФ о статусе соответствующих государственных органов и должностных лиц, составляющих единую систему государственной власти субъектов РФ[34]34
  Ишеков К. А. Реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: конституционно-правовое исследование. М., 2013. С. 121.


[Закрыть].

В сфере организации судов в субъектах РФ есть свои особенности, связанные с сочетанием принципов централизации и децентрализации. Централизация проявляется в требованиях государственной целостности (закреплении основ судебной системы на федеральном уровне, единых правилах судопроизводства и др.), децентрализация предполагает двухуровневую систему судебных органов, конституционное разграничение предметов ведения, применение судами регионального законодательства, формирование судебных органов территориальными органами субъектов или непосредственно гражданами субъекта Федерации[35]35
  Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере Российской Федерации / коллектив авторов под рук. В. В. Комаровой. М.: Проспект, 2013. С. 104.


[Закрыть].

В юридической литературе[36]36
  Умнова И. А. Проблемы судебного федерализма в России // Судебная система России. М., 2001. С. 51.


[Закрыть] сложилось понятие «судебный федерализм» как принципа, формы, режима устройства судебной власти, с помощью которых обеспечивается приспособление института судебной власти к федеративному характеру отношений между центром и составляющими частями конкретного государства.

Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» содержат положения о том, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды – это федеральные суды, т. е. не являются судами субъектов РФ (однако при разрешении конкретных дел на основе федерального законодательства эти суды учитывают и региональное нормотворчество), а мировые судьи – суды субъектов РФ (однако статус мировых судей соответствует статусу федеральных судей, а их финансирование производится из федерального бюджета).

Собственно судами субъектов РФ являются конституционные (уставные) суды, которые создаются (и упраздняются) по инициативе самого субъекта РФ. Конституционные (уставные) суды действуют в 18 из 85 субъектов РФ[37]37
  Данные по количеству конституционных (уставных) судов субъектов РФ приведены по состоянию на 2014 год. На первоначальном этапе становления регионального конституционного правосудия органы конституционной судебной юрисдикции создавались в отдельных республиках (первым в декабре 1991 г. был учрежден Конституционный суд Республики Дагестан), и только в мае 1998 г. такой орган был образован также в субъекте РФ, не имеющем статуса республики (Уставный суд Свердловской области). На сегодняшний день 14 конституционных судов созданы в республиках (из 22) и 3 уставных суда (из 63 остальных субъектов РФ). Для сравнения: в Германии (при сходстве российской и германской моделей организации конституционного судопроизводства в федеративном государстве) региональные органы конституционного судебного контроля действуют в настоящее время во всех 16 землях.


[Закрыть]. Такие суды имеют двойственную природу: они являются частью единой судебной системы Российской Федерации и органом судебной власти субъекта РФ, самостоятельно и независимо осуществляющим правосудие посредством конституционного судопроизводства. Сравнительно-правовой анализ Основных законов субъектов РФ, учредивших конституционные (уставные) суды, показывает, что в них закрепляются полномочия, состав, порядок формирования соответствующих судов. Конкретизация всех элементов правового статуса конституционных (уставных) судов содержится в специальных законах субъектов РФ об этих судах, которые заимствуют, адаптируя для региональных судов, нормы из Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Законы субъектов РФ содержат не только общие, на основе федерального законодательства, нормы, но и свои нигде более не повторяющиеся особенные нормы, которые содержатся только в законе определенного субъекта РФ.

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ, согласно Федеральному закону «Об общих принципах…», основывается на определенных конституционно-правовых принципах: 1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; 2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; 3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; 4) единство системы государственной власти; 5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; 6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; 7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; 8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Дополнительно к принципам, закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах…», в законодательстве субъектов РФ встречаются такие принципы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти, как: законность принимаемых решений и осуществляемых действий; взаимное уважение и доверие; гласность; признание и соблюдение полномочий, предоставленных каждому органу государственной власти субъекта РФ Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ; урегулирование спорных вопросов преимущественно на основе согласования решений; защита принятых решений в соответствующих судах.

Федеральный и региональный уровни регулирования включают наряду с принципами и закрепление полномочий органов государственной власти субъектов РФ[38]38
  Состав полномочий, которые осуществляют органы государственной власти субъектов РФ, включает 98 так называемых собственных полномочий и 94 переданных им федеральными органами государственной власти, что дефакто удваивает нагрузку на субъекты РФ (данные по состоянию на 2013 год).


[Закрыть], которые могут быть изменены только посредством: 1) внесения поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений; 2) изменений в Федеральный закон «Об общих принципах…»; 3) принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ; изменений и дополнений в соответствующие действующие акты.

Разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, заложенное в Конституции РФ, создает основу юридической конструкции, определяя широкое пространство для законодательного регулирования, поэтому решение вопросов разграничения полномочий напрямую зависит от степени соотношения централизации и децентрализации. Процесс разграничения полномочий в России характеризуется непоследовательностью и противоречивостью, меняющимися концептуальными подходами.

Действующая модель разграничения полномочий сложилась в результате проведения многоэтапной федеративной реформы, которая привела в определенной мере к преодолению дезинтеграционных тенденций.

Идея совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов означает сотрудничество, а не размежевание[39]39
  Термин «разделение властей» имеет различные смысловые оттенки и сочетается с такими терминами как: «равновесие», «размежевание», «разграничение», «обособление», «распределение», «организация», «отделение», «разделимость», «конкуренция».


[Закрыть]. В этой сфере, согласно Федеральному закону «Об общих принципах…», субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов. Таким образом, допускается возможность использования опережающего регулирования со стороны субъектов РФ, которое позволяет обеспечить динамичное развитие законодательства. Такая возможность также дает основания полагать, что многие субъекты РФ, обладая правом принятия «опережающего законодательства» в сфере совместного (конкурирующего) ведения, способны в более ранние сроки выполнить предусмотренные Концепцией[40]40
  Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5487.


[Закрыть] долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года такие приоритеты социальной и экономической политики, как развитие новых форм социального партнерства, гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти регионального уровня.

После принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Возникающие споры о компетенции разрешаются соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании справедливости позиции субъекта РФ принятие его законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному закону, не допускается.

Система разграничения не исключает споры и конфликты. Бесконечное разграничение ведет к конкуренции самой власти на двух уровнях, а не к конкуренции возможностей, которыми обладают оба уровня государственной власти. Конкуренция возможностей обеспечивает эффективное и рациональное правовое регулирование совместной сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Предметы совместного ведения по своей природе допускают возможность применения субсидиарных подходов, которые в итоге приведут к уменьшению числа дублирующих актов в субъектах РФ.

Политико-правовое понятие субсидиарности, пришедшее в российскую правовую науку из континентальной Европы, традиционно связано с разделением властей, поскольку предполагает определенный тип координации их решений и действий. В данном контексте под субсидиарностью понимается содействие, оказываемое одной ветвью власти другой ветви власти при выполнении государственных функций, осуществляемое при отсутствии возражений со стороны соответствующей власти и отсутствии противоречий с конституционно-правовым порядком. Внедрение принципа субсидиарности, предполагающего согласованную передачу на нижестоящие уровни публичной власти полномочий, финансов и ответственности, стало итогом первых этапов федеративной реформы в России. Основой для этого послужила правовая позиция, выраженная в постановлении Конституционного Суда РФ от 12.11.2003 № 17-П: «…участие субъектов РФ в процессе принятия решений на федеральном уровне, …при условии, что такое участие носит субсидиарный характер, …осуществляется в форме предварительного согласования, не предопределяющего окончательное решение вопроса, т. е. не предполагает передачу соответствующего федерального полномочия субъекту РФ». Практика реализации федеральных законов, обеспечивающих федеративную реформу, привела к тому, что за субъектами РФ оказался закрепленным слишком большой объем расходных обязательств (особенно по социальной поддержке граждан), не подкрепленных необходимым финансированием. В юридической литературе предлагается закрепить субсидиарность как принцип российского федерализма, а также дать конституционное определение его содержания на федеральном уровне – в Конституции РФ[41]41
  К новой модели российского федерализма / под ред. А. Захарова, О. Здравомысловой, А. Рябова. М.: Весь Мир, 2013. С. 83.


[Закрыть].