Текст книги "Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс"

Муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, регулируются Федеральным законом от 7.03.2007 г. № 47 «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Федеральный закон определяет круг субъектов, имеющих право поступления на муниципальную службу – это граждане Российской Федерации и граждане иностранных государств участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе (на настоящий момент ни одного такого договора не заключено).

Муниципальная служба построена на основе целого ряда принципов, большинство из которых отражают общедемократические требования к организации деятельности публичной власти. Так, в качестве первого принципа в федеральном законе указывается принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина перед всеми иными интересами публичных субъектов. Именно защита прав и свобод человека является целью (одной из важнейших целей) и смыслом существования государства, поэтому организация всей системы публичной власти в государстве во главу угла ставит именно данный принцип. И данный принцип органически связан с другим равным доступом граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равными условиями ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Это своего рода проецирование принципа приоритета прав и свобод человека на саму систему муниципальной службы.

Федеральный закон закрепляет и ряд специальных принципов организации муниципальной службы, в числе которых профессионализм и компетентность муниципальных служащих это положение позволяет предъявлять ряд особых требований к гражданам, претендующим на должности муниципальной службы, а также требовать от действующих служащих постоянного повышения уровня своей профессиональной подготовки), стабильность муниципальной службы связана с постоянным характером ее осуществления. Отдельно следует отметить принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих и обязательность осуществления взаимодействия с общественными объединениями и гражданами – данные нормы направлены на обеспечение открытости публичной власти, ее реальной подконтрольности населению. Основные требования к муниципальной службе являются едиными и определяются федеральным законом, что дополнительно обеспечивает соблюдение принципа равного доступа граждан к муниципальной службе, но в связи с тем, что в каждом муниципальном образовании формируется собственная система местного самоуправления, Федеральный закон признает возможность учета исторических и иных местных традиций, связанных с прохождением муниципальной службы. Государство, а вслед за ним субъекты Российской Федерации и сами муниципальные образования гарантируют состояние правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, но при этом устанавливают и меры их юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Наконец, следует отметить, что муниципальная служба является внепартийной. Данный принцип не означает невозможности для муниципального служащего являться членом какой-либо политической партии, он лишь свидетельствует о невозможности формирования аппарата муниципальной службы по партийному принципу или его подчинения интересам какой-либо политической партии.

Итак, лицо, поступившее на муниципальную службу, занимает муниципальную должность и становится муниципальным служащим. Часть 1 ст. 6 Федерального закона говорит о том, что должность муниципальной службы – это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. А часть 1 ст. 10 Федерального закона определяет, что муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. При этом следует отметить, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, не являются муниципальными служащими. Но они занимают муниципальные должности (не относящиеся к должностям муниципальной службы), т. е. являются должностными лицами местного самоуправления.

Муниципальный служащий, поступая на муниципальную службу, заключает трудовой договор, и в этом его принципиальное отличие от государственного гражданского служащего, который исполняет свои обязанности на основе служебного контракта. Нанимателем муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого принимает на работу гражданина, поступающего на муниципальную службу, представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять соответствующие обязанности (по предоставлению работы служащим).

Законы субъектов Российской Федерации устанавливают квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Основных видов таких требований три: уровень профессионального образования, стаж муниципальной или государственной службы и стаж (опыт) работы по специальности. Как правило, законодательство субъектов Российской Федерации не содержит единых требований для поступления на муниципальную службу: региональные законы разграничивают виды должностей (главные, старшие, младшие и т. п.); соответственно разграничиваются и требования к замещению должности того или иного вида. Так, для замещения высших или главных должностей обычно необходимо иметь высшее профессиональное образование, а для младших должностей достаточно иметь среднее (полное) общее образование. Таким же образом разграничиваются и требования к стажу муниципальной или государственной службы и стажу (опыту) работы по специальности.

Федеральный закон, регулируя правовое положение (статус) муниципального служащего, определяет его основные права (ст. 11), основные обязанности (ст. 12), ограничения, связанные с муниципальной службой (ст. 13), – это условия, наличие которых препятствует поступлению на муниципальную службу, а равно является основанием для смещения с должности муниципальной службы. Также Федеральный закон содержит запреты, связанные с муниципальной службой (ст. 14): в специальных нормах определяется перечень видов деятельности или статусов, наличие которых несовместимо с нахождением на муниципальной службе.

Повседневная деятельность муниципального служащего всегда осуществляется в соответствии с должностной инструкцией, утверждаемой представителем нанимателя (работодателем). Если поступление на муниципальную службу осуществляется на конкурсной основе, положения должностной инструкции становятся критериями оценки при отборе кандидатов.

В целях определения соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы периодически должна проводиться аттестация муниципального служащего. Положение о проведении аттестации утверждается правовым актом соответствующего органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Федеральным законом от 22.12.2008 г. № 267-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»[67]67
  Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6222.


[Закрыть] в систему законодательства, регулирующего муниципальную службу, впервые было включено понятие «конфликт интересов муниципального служащего». Под конфликтом интересов федеральный закон понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. И результатом такого противоречия является возможность причинения вреда законным интересам указанных субъектов. Понятие личной заинтересованности муниципального служащего означает возможность получения при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или иных лиц, определенных законом, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Представитель нанимателя (работодатель), которому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения муниципального служащего от замещаемой должности на период урегулирования конфликта интересов. При этом в случае отстранения муниципального служащего от работы он полностью сохраняет денежное содержание. Для урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования в порядке, определяемом муниципальным правовым актом, могут образовываться специальные комиссии по урегулированию конфликта интересов.

Федеральный закон определяет особенности дисциплинарной ответственности муниципального служащего (основания наступления иных видов юридической ответственности и соответствующие санкции определяются отраслевым законодательством – уголовным, административным и др.). За совершение дисциплинарного проступка – неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей – представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить в качестве дисциплинарных взысканий замечание, выговор и увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. При этом муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Вопросы поощрения муниципального служащего не регулируются федеральным законодательством – регламентацию этого вопроса должны осуществлять муниципальные образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Как правило, основаниями поощрения являются успешное и добросовестное исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей, продолжительная и безупречная служба, а также выполнение заданий особой важности и сложности. К числу поощрений относится: награждение благодарственным письмом; объявление благодарности; награждение почетной грамотой; выплата денежной премии; награждение ценным подарком.

Зачастую субъекты Российской Федерации предоставляют исключительное право введения поощрений и определения порядка их применения органам местного самоуправления. Кроме того, за особые заслуги при исполнении муниципальным служащим своих обязанностей он может быть представлен к награждению государственными наградами Российской Федерации, а также наградами субъекта Российской Федерации и муниципального образования, если таковые предусмотрены правовыми актами данного субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Вопросы:

1. Почему местное самоуправление в Российской Федерации включено в систему публичной власти?

2. Какие возможности имеет непосредственно население по участию в местном самоуправлении?

3. Какие органы местного самоуправления обязательны в муниципальном образовании?

4. Какие задачи возлагаются на представительный орган местного самоуправления?

5. В чем особенности статуса депутата представительного органа на муниципальном уровне?

6. Какими способами возможно наделение полномочиями главы муниципального образования и какие задачи возлагаются на главу?

7. В чем состоит назначение местной администрации?

Часть 2. Современная организация государственной власти и разделение властей в ряде зарубежных стран

Глава 4. Организация государственной власти и разделение властей в США (Кененова И. П.)

В основу конституционной системы нового государства его «отцы-основатели» положили три основных политико-правовых принципа 1) разделение властей, 2) федерализм и 3) судебный конституционный надзор. Ни один из указанных принципов в самой американской Конституции прямо не упомянут, но ее нормы созданы и реализуются с опорой на них.

Принцип разделения властей, преобразованный американским политическим мышлением и практикой государственного строительства в систему «сдержек и противовесов» («checks and balances»), предполагает организационную независимость трех «ветвей» государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной, а также разграничение между ними соответствующих функций и полномочий по взаимному контролю.

Анализ становления современной конституционно-правовой модели системы государственных органов, основанной на принципе разделения властей, охватывает следующую тематику.

• Факторы (предпосылки), определившие выбор разделения властей в качестве системообразующего принципа организации государственного механизма США. Исторический контекст конституционного закрепления данного принципа.

• Основные аспекты проявления данного принципа непосредственно в тексте Конституции.

• Разрешение проблемы конкуренции законодательной и исполнительной ветвей власти как «сквозная» историческая тема развития системы «сдержек и противовесов» с начала формирования американского конституционного строя и до наших дней.

• Наиболее известная историческая иллюстрация жизнеспособности системы «сдержек и противовесов» – преодоление государственным аппаратом конфликта «Уотергейт»

Концептуальная основа конституционного принципа, заключенная главным образом в трудах французских философов-просветителей, пересеклась с практикой государственного строительства американских колонистов, которые на собственном опыте убедились в том, что ни модель власти с «сильным губернатором», ни вариант «диктатуры ассамблеи» или «теократической олигархии» не могут оградить обладателя субъективных прав от насилия, а также обеспечить условия для реализации им своей индивидуальной свободы.

В то же время вплоть до самой войны за независимость авторитет английского «общего права» и Британской конституции был настолько силен, что даже в своих противоречиях с метрополией американские политики, рассматривая себя как подданных Британской короны, стремились следовать этим правовым установлениям. И только когда исчезла всякая надежда на мирное урегулирование отношений с метрополией, политические лидеры Америки стали формулировать свои требования на основе новой естественно-правовой философии. Доктрины естественного права и разделения властей оказались очень выигрышными в революционной риторике.

В результате принцип разделения властей, ставший стержнем Конституции США, преобразовал абстрактные очертания философской идеи и революционный «пафос» политического лозунга в конкретные правовые средства, призванные обеспечить взаимное сдерживание и ответственность различных ветвей власти. Соответствующие конституционные предписания, с одной стороны, предоставили необходимый уровень автономии каждому из высших органов государственной власти при осуществлении им своей компетенции, а с другой – явились для гражданского общества некой гарантией защиты от «склонности» государства к злоупотреблению властью.

Разделение властей по мысли «отцов-основателей» не означало «троевластия», создатели американского государства[68]68
  Имеются в виду, в первую очередь Джордж Вашингтон, Бенджамин Франклин, Джон Адамс, Томас Джефферсон, Джеймс Мэдисон, Александр Гамильтон.


[Закрыть] исходили из единства государственной власти, но для практического ее осуществления был создан механизм из органов, которые считались носителями соответственно – законодательной, исполнительной и судебной власти и взаимодействовали при помощи «сдержек и противовесов». То есть, разделение властей выразилось не только в разделении полномочий, но и в институциональном разделении властных структур. На федеральном уровне три «ветви» власти представлены Конгрессом, Президентом и Верховным судом. Таким образом, в США идея разделения властей понималась не столько как строгое разделение власти, сколько как рассредоточение властных полномочий среди государственных органов, стремящихся к балансу при ее осуществлении[69]69
  См.: Бернам У. Правовая система США. 3-й выпуск. М.: Новая юстиция, 2006. С. 58.


[Закрыть].

Вместе с тем, рассматривая процесс становления закрепленного в Конституции США государственного механизма нельзя не упомянуть о том, что в соответствии со Статьями Конфедерации (ArticlesofConfederationandPerpetualUnion)[70]70
  Статьи Конфедерации и вечного союза считаются важнейшим документом конституционного значения, объединившим штаты и подготовившим появление Конституции США в 1787 году. Статьи были приняты Вторым континентальным конгрессом 15 ноября 1777 года и ратифицированы тринадцатью штатами (последним это сделал Мэриленд 1 марта 1781 года). В соответствии с данным документом органы Конфедерации решали вопросы войны и мира, внешних сношений, западных территорий, денежного обращения и государственных займов, тогда как остальные предметы ведения оставались за штатами. Вместе с тем, органы Конфедерации не могли устанавливать налоги, а равное представительство от штатов в Конгрессе Конфедерации вызывало недовольство более крупных и густонаселенных штатов, что во многом обусловило стремление членов Конфедерации к более совершенному Союзу.


[Закрыть] в системе государственной власти доминирующим институтом был Конгресс.

Составители плана Вирджинии исходили из того, что законодательная власть будет избирать исполнительную и судебную власть. План Нью-Джерси также предполагал, что штаты в Конгрессе будут формировать исполнительную власть. Оба плана ориентировали на построение парламентской республики. Президент должен был избираться Конгрессом. Однако десять лет доминирования законодательных органов в отдельных штатах показали, что законодательная власть также может установить тиранию, как и исполнительная. Поэтому среди делегатов Филадельфийского Конвента было немало тех, кто опасался доминирования законодательной власти и допускал возможность общенациональных выборов Президента. Так появилась идея независимых друг от друга выборов главы исполнительной власти и выборов в Конгресс. В итоге делегаты конвента одобрили план, предложенный представителем от Коннектикута Роджером Шерманом, который впоследствии был назван Великим компромиссом. Упомянутый план предполагал формирование двухпалатного Конгресса, одна палата которого должна была представлять весь народ, а другая обеспечивала бы равное представительство от каждого штата вне зависимости от его размера. Таким образом должна была разрешиться проблема представительства малых штатов. В результате принятия этого плана фактически сложилась современная система представительства в рамках законодательной ветви власти.

Нельзя не принять во внимание и то, что механизм разделения властей, получивший отображение в Конституции США, имел предпосылки в более ранних конституционных документах, разработанных в отдельных штатах. В этом плане заслуживает упоминания Конституция Массачусетса[71]71
  В своем особом мнении по делу Моррисон против Олсон (Morrison v. Olson) судья Скалиа обратил внимание на одну из важнейших норм данного документа: «Гордость нашей демократии в том, что мы живем при “правлении законов, а не людей”». Многие американцы знакомы с этой фразой, немногие знают ее происхождение. Источником является первая часть статьи ХХХ Конституции Массачусетса 1780 г., которая в полной версии гласит: «В правлении этого содружества законодательная власть никогда не должна исполнять исполнительные и судебные полномочия, также как – исполнительная власть не должна исполнять законодательные и судебные полномочия, также как – судебная власть не должна исполнять законодательные полномочия, и тогда может возникнуть правление законов, а не людей».(487 U.S. 654 (1988)) Полный текст дела доступен на сайте: http://law2.umkc.edu/faculty/projects/ftrials/ conlaw/morrison.html).


[Закрыть], Конституция Мэриленда (она закрепила порядок избрания сенаторов, по аналогии с которым был установлен порядок избрания Президента США коллегией выборщиков), Конституция Нью-Гемпшира (в ней был закреплен институт импичмента). Сходство с порядками, установленными в отдельных штатах, можно усмотреть в организации деятельности Конгресса (в частности, в процедуре прохождения финансовых биллей), в определении статуса членов палат Конгресса (например, в вопросе о привлечении их к уголовной ответственности)[72]72
  Лафитский В. Конституционный строй США. М.: Статут, 2011. С. 46.


[Закрыть].

Так отображение в Конституции принципа разделения властей в качестве системообразующего начала для государственного аппарата США имело следующие предпосылки. Во-первых, это собственный опыт государственного строительства, опыт колониальной государственности и конституционного развития независимых штатов, который (в американском варианте стал еще и своеобразным опытом разочарований в тех инструментах власти, что были известны колонистам)[73]73
  Так, начиная с 1637 г. в Массачусетсе была установлена теократическая олигархия, которая усердно подавляла либеральную мысль в среде колонистов. Гарантии свободы печати утверждались в Америке в борьбе с деспотией провинциальных губернаторов. По мере того как развивалось самоуправление в колониях, одновременно возрастала власть местных законодательных ассамблей. Угроза свободе печати чаще всего исходила от этих органов, избранных населением колоний. Закон «о мятежном пасквиле» в Америке приводился в исполнение преимущественно провинциальными ассамблеями, которые сурово наказывали мастеров пера за всякие посягательства на их «парламентские привилегии». Действуя в этих случаях без суда присяжных, они стремились утвердить за собой иммунитет от критики. (См.: Каленский В. Г. Билль о правах в конституционной истории США. М.: Наука, 1983. С. 29–33).


[Закрыть], во-вторых, идеи мыслителей Просвещения (прежде всего Дж. Локка и Ш. Монтескье) о совершенствовании государства, то есть, – современная научная доктрина, нацеленная на ограничение действий носителей власти пределами необходимой и разумной меры принуждения, в-третьих, идеализируемая колонистами британская модель государства, которая, в том числе, – определила отношение американцев к праву как безусловной социальной ценности и главному социальному регулятору общественных отношений. В этой связи весьма показательным является известное суждение А. Токвиля, который отмечал, что в Америке какой-либо вопрос, имеющий публичное значение, редко не становится рано или поздно юридическим, вследствие чего все стороны вынуждены прибегать в своих спорах к формулировкам и аргументам, характерным для юридических процедур, а язык права стал языком политиков[74]74
  Токвиль А. О демократии в Америке. М., 1987. С.219–220.


[Закрыть]

Как уже было отмечено, принцип разделения властей во многом определил содержание Конституции США. Хотя он непосредственно не был закреплен в виде позитивной нормы, но структура Конституции, закрепленное в ней соотношение способов формирования федеральных государственных органов, а также круг их полномочий явно указывают на то, что в основе соответствующих норм находится именно этот принцип.

Стоит обратить внимание на следующие важные проявления данного принципа непосредственно в конституционных предписаниях, посвященных органам государственной власти. Во-первых, разделение властей выражается в том, что все три ветви власти формируются по-разному. Президент избирается коллегией выборщиков. Палата представителей избирается непосредственно населением, на основе представительства, пропорционального численности населения каждого штата. Сенат избирается на основе равного представительства от каждого штата, до 1913 года – легислатурами штатов, а в настоящее время (после изменений внесенных XVII поправкой Конституции) – прямыми выборами[75]75
  Федералисты желали видеть представительство в федеральной легислатуре, пропорциональное численности населения различных штатов, а не равное – от каждого штата, что, по их мнению, могло предупредить такое положение при котором штаты, представляющие меньшинство населения, были бы способны блокировать принятие общегосударственных законов, как это случалось в период действия Статей Конфедерации. Однако сильная оппозиция штатов с небольшой численностью населения вынудила отцов-основателей к компромиссу. Решено было создать двухпалатный Конгресс, способ формирования палат которого соответствовал бы представлениям каждой из сторон спора о справедливом представительстве.


[Закрыть] Судебные органы формируются при участии законодательной и исполнительной власти (например, судьи Верховного суда назначаются Президентом «по совету и с согласия Сената»). При этом запрещается совмещение одним лицом деятельности в разных «ветвях» власти. Так, Конституция не допускает для членов Конгресса совмещение своей работы в законодательном органе с занятием каких-либо государственных должностей (раздел 6 статьи I).

Во-вторых, различные ветви власти имеют разные сроки полномочий: Президент – четыре года, Палата представителей – два года, Сенат обновляется на треть каждые два года, а полное его обновление происходит через шесть лет. Предполагалось, что нижняя палата Конгресса таким образом лучше будет отражать умонастроения избирателей, а длительные сроки полномочий сенаторов обеспечат стабильность высшего законодательного органа страны. Судьи состоят в должности до тех пор, «пока ведут себя безупречно» (раздел 1 статьи III Конституции США), что фактически означает закрепление их пожизненного пребывания в должности и таким образом обеспечивает максимальную независимость судебного корпуса.

В-третьих, в Конституции США заложен механизм, который должен создавать условия для автономного функционирования ветвей власти. В статье I Конституции США определена компетенция Конгресса, в статье II – компетенция Президента, а в статье III – основы статуса Верховного суда. Полномочия сформулированы так, что обеспечивают «жесткое» разделение властей и самостоятельную ответственность каждой из них за реализацию закрепленных за ними полномочий. Причем у органов, представляющих каждую из «ветвей» власти, есть исключительные полномочия.

Так Конгресс наделен всеми законодательными полномочиями (раздел 1 статьи I), причем в разделе 8 статьи I Конституции дан их подробный перечень[76]76
  В частности, Конгресс уполномочен устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины, акцизы; распоряжаться бюджетными средствами; осуществлять займы; выпускать в обращение бумажные и металлические деньги, устанавливать курс иностранной валюты; устанавливать единицы мер и весов; устанавливать меры наказания за подделку денег и ценных бумаг; регулировать торговые отношения (как между штатами, так и международные); определять единый порядок натурализации иностранцев; устанавливать единые правила банкротства; создавать почтовые службы и регулировать почтовое сообщение; регулировать авторские и изобретательские права; учреждать суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду; объявлять войну, формировать обеспечивать и регулировать функционирование армии и военно-морского флота, а также издавать все законы, которые «будут необходимы и уместны» для реализации упомянутых полномочий, равно как и других предоставленных Конституцией федеральным органам власти.


[Закрыть] Данный перечень стал воплощением компромисса, достигнутого Конституционным конвентом, когда столкнулись различные точки зрения на объем власти Конгресса. Сторонники одной из них отстаивали максимальную независимость штатов, другие – полагали, что законотворчество отдельных штатов в ряде сфер окажется разрушительным для «слаженного взаимодействия Соединенных штатов». Перечень предметов ведения Конгресса, включающий именно такие сферы, казался тогда средством способным противостоять центробежным амбициям штатов[77]77
  Делегация от штата Вирджиния предложила в качестве ключа к разрешению проблем, существовавших еще в период действия Статей Конфедерации, наделить Конгресс властью издавать законы во всех случаях, когда отдельные штаты неправомочны это делать или когда «слаженное взаимодействие Соединенных Штатов может быть нарушено принятием штатом самостоятельного законодательства». Другие делегаты конвента, возражали против такого решения, поскольку считали, что в случае его принятия Конгресс будет наделен непомерной властью. В окончательном варианте содержался перечень тех конкретных предметов ведения, законотворчество штатов в которых будет угрожать целостности федеративного государства (Бернам У. Указ соч. С. 50).


[Закрыть] Практика показала, что наиболее важным из всех полномочий, которыми был наделен Конгресс, стало его право регулировать торговлю между штатами.

Полномочие Конгресса, по поводу которого у отцов-основателей не было разногласий – это «власть кошелька» («powerofthepurse»). Они сочли, что исключительное полномочие принимать решения по вопросам налогообложения и финансирования правительственных программ должно быть предоставлено Конгрессу (часть 1 раздела 8 статьи 1). Конституция также наделила нижнюю палату, как наиболее непосредственно представляющую население, исключительным полномочием инициировать все законопроекты о государственных доходах (часть 2 раздела 7 статьи II). Эта норма Конституции должна была стать гарантией от «налогообложения без представительства» – именно эта несправедливость особенно уязвляла американцев во времена британского колониального режима. Кроме того, «власть кошелька» воспринималась в качестве демократического ограничителя «на поползновения президентской власти к злоупотреблениям полномочиями и авантюрам»[78]78
  Делегация от штата Вирджиния предложила в качестве ключа к разрешению проблем, существовавших еще в период действия Статей Конфедерации, наделить Конгресс властью издавать законы во всех случаях, когда отдельные штаты неправомочны это делать или когда «слаженное взаимодействие Соединенных Штатов может быть нарушено принятием штатом самостоятельного законодательства». Другие делегаты конвента, возражали против такого решения, поскольку считали, что в случае его принятия Конгресс будет наделен непомерной властью. В окончательном варианте содержался перечень тех конкретных предметов ведения, законотворчество штатов в которых будет угрожать целостности федеративного государства (Бернам У. Указ соч. С. 53.


[Закрыть]

Конституция также наделила Конгресс исключительными полномочиями по вынесению импичмента (разделы 2, 3 статьи I) Президенту, Вице-президенту и всем высшим должностным лицам. Каждая из палат федеральной легислатуры имеет право «быть судьей в вопросах выборов», устанавливать собственные процедурные правила, в том числе, – по наказанию и исключению своих членов (раздел 5 статьи I).

Президенту Конституцией предоставляется исполнительная власть в Соединенных Штатах (раздел 1 статьи II). Но его полномочия очерчены Конституцией не столь подробно, как в случае с Конгрессом. Формулировки статьи II, по мнению авторитетного американского исследователя У. Бернама, «мало дают в смысле точного определения организации и полномочий исполнительной власти»[79]79
  Делегация от штата Вирджиния предложила в качестве ключа к разрешению проблем, существовавших еще в период действия Статей Конфедерации, наделить Конгресс властью издавать законы во всех случаях, когда отдельные штаты неправомочны это делать или когда «слаженное взаимодействие Соединенных Штатов может быть нарушено принятием штатом самостоятельного законодательства». Другие делегаты конвента, возражали против такого решения, поскольку считали, что в случае его принятия Конгресс будет наделен непомерной властью. В окончательном варианте содержался перечень тех конкретных предметов ведения, законотворчество штатов в которых будет угрожать целостности федеративного государства (Бернам У. Указ соч. С. 53.


[Закрыть] Большая часть упомянутой статьи содержит описания требований, предъявляемых кандидату на пост Президента, и усложненного порядка его избрания.

Вместе с тем, положения указанной статьи все же позволяют судить о границах области автономной ответственности Президента. Раздел 3 статьи II возлагает на Президента обязанность заботиться «о том, чтобы законы добросовестно исполнялись», а также право, действуя «по совету и согласия» Сената, назначать высших государственных должностных лиц (послов, федеральных судей, «официальных представителей и консулов» и «всех других должностных лиц Соединенных Штатов», которыми комплектуется исполнительная ветвь власти)[80]80
  Первоначально в Конституции предполагалось дать перечень различных, конкретно поименованных структур исполнительной власти, но затем отцы-основатели передумали, решив оставить этот вопрос для законодательного урегулирования Конгрессом. Глав «департаментов», созданных Конгрессом, именуют «секретарями», и назначаются они на свои посты Президентом (по совету и с согласия Сената). В своей совокупности этих должностных лиц исполнительной власти называют «президентским кабинетом».


[Закрыть] При этом следует принимать во внимание, что процесс назначения Президентом чиновников, хотя и предполагает участие Конгресса, который предоставляет главе государства соответствующие кандидатуры, но в то же время Президент не обязан назначать предложенных кандидатов на должности в федеральном органе исполнительной власти, кроме того, он может самостоятельно регулировать численность данных органов. Как глава исполнительной власти Президент также обладает правом затребовать мнение в письменном виде от высшего должностного лица в каждом из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся их должностных обязанностей (раздел 2 статьи II).

Наиболее конкретно описаны в статье II полномочия Президента во внешнеполитической сфере, где он располагает широкой властью. По убеждению американских юристов и политиков исполнительная власть наиболее годна для международных отношений, поскольку «природа взаимных дел с зарубежными нациями… требует осмотрительности и единства замысла, а успех сих дел зачастую зависим от секретности и быстроты действий»[81]81
  Цит. по: Бернам У. Указ. соч. С. 56.


[Закрыть]. В частности, это право принимать «послов и других официальных представителей» (иными словами – право выбора: признавать или не признавать иностранные государства), заключать международные договоры при наличии согласия на то Сената (разделы 2, 3 статьи II). Президент также является главнокомандующим вооруженными силами Соединенных Штатов (раздел 2 статьи II). Исключительно Президенту принадлежат также полномочия по отсрочке исполнения приговора и помилованию за преступления против США кроме как по делам импичмента (раздел 2 статьи II).

Конституция закрепила автономию судебной власти Соединенных Штатов, предоставив ее «одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, какие Конгресс может время от времени учреждать», а также указав на практически пожизненный срок полномочий судей Верховного и нижестоящих судов (раздел 1 статьи III). Отцы-основатели были озабочены в период создания Конституции не столько установлением баланса в отношениях между Верховным судом и другими ветвями власти федерального уровня, сколько проблемой распределения полномочий судебной власти в «вертикальном измерении»[82]82
  Приведенная формулировка Конституции вызвала серьезные дебаты среди отцов-основателей. Одни делегаты Конституционного конвента (и среди них Мэдисон) считали, что Конституция должна учредить не только Верховный, но и нижестоящие суды, чтобы оградить их от возможных злоупотреблений со стороны властей штатов. Другие делегаты опасались, что полностью укомплектованная федеральной Конституцией судебная власть приведет к вмешательству в сферу исключительного ведения штатов. Компромиссом стало решение о том, что нижестоящие федеральные суды не будут создаваться непосредственно на основе Конституции США, она только закрепит за Конгрессом правом учреждать их.


[Закрыть].

В-четвертых, у органов государственной власти есть полномочия по взаимному контролю и сдерживанию, которые призваны обеспечивать ответственное выполнение ими своих функций. Отцы-основатели не просто хотели, чтобы органы власти функционировали, не мешая друг другу, но стремились к созданию эффективного правительства. Именно к этому должно было привести действие системы сдержек и противовесов, основанной на конституционных нормах о сотрудничестве и взаимном контроле различных органов власти.

Например, наиболее эффективным средством воздействия Конгресса на другие ветви была «власть кошелька»: без решения Конгресса никакие денежные выплаты из казначейства не производились[83]83
  Лафитский В. Указ. соч. С. 45.


[Закрыть]. Хотя в законодательной сфере Конгресс практически самостоятелен (законопроекты вносятся конгрессменами), но Президент способен воздействовать на законодательный процесс и посредством своих ежегодных посланий Конгрессу, и через проекты, инициированные конгрессменами, представляющими его партию, и используя предоставляемое ему Конституцией (раздел 7 статьи I) право отлагательного вето[84]84
  Объектом вето могут стать не только законопроекты, но также резолюции и иные решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса. Реализуя право вето, Президент обязан в течение десяти дней, не включая выходные и праздничные дни рассмотреть законопроект, представленный ему для одобрения и вернуть его в Конгресс с одобрением или с возражениями и поправками. Если же законопроект принимается Конгрессом в конце его сессии, то Президент способен воспользоваться также «карманным вето», когда он не возвращает проект в течение 10-ти дней в Конгресс, тем самым лишая парламентариев возможности преодолеть вето путем повторного голосования. С учетом существующего в США принципа дисконтинуитета, Конгрессу на следующей сессии придется начинать процедуру рассмотрения законопроекта вновь. Если же Президент не возвращает законопроект в течение 10-ти дней во время сессии Конгресса, то законопроект считается принятым автоматически.


[Закрыть], которое Конгресс может преодолеть квалифицированным большинством голосов (2/3 в каждой из палат). С другой стороны – Президент имеет исключительные полномочия по формированию и руководству федеральным аппаратом исполнительной власти. Но в то же время, имея право назначать высших должностных лиц исполнительной власти и судей Верховного суда, он обязан совершать это по совету и с согласия Сената (раздел 2 статьи II). В этой сфере «спорной областью» стали взаимоотношения главы исполнительной власти и законодателей по вопросам назначения и смещения с государственных постов. За каждым новым Президентом традиционно признавалось право осуществлять назначения высших государственных чиновников, которые непосредственно влияют на политический курс страны[85]85
  В конце ХХ в. их число достигало 3 тысяч, причем около 625 из них подлежали утверждению Сенатом. Сенатское большинство, особенно в случае если Президент принадлежал к партии-сопернице, часто проявляло строптивость в отношении высших назначенцев. В последней трети ХХ в. около половины президентских кандидатур отклонялись Сенатом, и главе исполнительной власти приходилось предлагать новых претендентов. В последней трети ХХ века увеличилось и число кандидатов в Верховный суд, которые предлагались Президентом, но отклонялись Сенатом. С 1968 по 1990 г. было отклонено 6 кандидатов, в то время как за предшествующие 70 лет – только один (См.: Согрин В. В. Политическая история США. ХVII–XX вв. М.: Весь Мир, 2001. С.331).


[Закрыть]. В вопросе о праве Президента досрочно смещать высших должностных лиц, не менее важном, чем его право назначений, был достигнут определенный компромисс с законодательной ветвью власти[86]86
  Еще в 1867 г. законодатели попытались оспорить это право, запретив Президенту увольнять без их согласия членов кабинета, назначенных «по совету и с согласия Сената». В 1887 г. этот запрет был законодателями снят, а в 1926 г. Верховный суд США объявил решение 1867 г. антиконституционным. Но в 1935 г. Верховный суд США постановил, что Президент имеет право увольнять только своих назначенцев, но его власть не распространяется на чиновников, работавших в ведомствах, создававшихся Конгрессом.


[Закрыть]. В результате – глава государства смещает только тех чиновников, которых сам назначил, что касается должностных лиц из структур исполнительной власти, созданных Конгрессом, то их отстранение оказалось вне ведения Президента.