Текст книги "Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс"

Многие представительные органы муниципальных образований не имеют внутренней структуры или имеют крайне простую внутреннюю организацию, включающую председателя и (возможно) его заместителя, и в таком случае в подготовке и рассмотрении любых проектов решений по вопросам местного значения участвуют все его депутаты. Таковы представительные органы сел, поселков, небольших городов, других поселений, а также представительные органы иных муниципальных образований с небольшим численным составом представительного органа.

Следует учитывать влияние на формирование структуры представительных органов положений абзаца 3 части 5 ст. 40 Федерального закона, которые указывают, что на постоянной основе в нем могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если его численность составляет менее 10 человек, на постоянной основе в нем может работать только 1 депутат. Но в крупных муниципальных образованиях (прежде всего в больших городах) со значительным количественным составом депутатов во внутренней структуре представительного органа местного самоуправления создаются специальные структурные подразделения.

Возглавляет внутреннюю структуру представительного органа его председатель либо глава муниципального образования. Соответствующее должностное лицо организует и работу представительного органа. Председатель представительного органа, как правило, работает на штатной оплачиваемой основе. Председатель представительного органа избирается из числа его депутатов (обычно тайным голосованием простым большинством голосов от общего числа депутатов). Уставы муниципальных образований и регламенты представительных органов наделяют председателя собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Полномочия председателя истекают с истечением срока полномочий представительного органа. Но, кроме того, они могут и досрочно прекратиться, например, в случае их добровольного сложения, отзыва этих полномочий представительным органом, а также в случаях, предусмотренных для досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа.

Заместитель председателя представительного органа избирается по предложению председателя представительного органа в том же порядке и на тот же срок, который предусмотрен для избрания председателя представительного органа местного самоуправления. Заместитель председателя представительного органа исполняет по поручению председателя отдельные полномочия, а в случаях отсутствия председателя или временной невозможности выполнения им своих обязанностей – замещает его. Вопросы, отнесенные к ведению заместителя председателя представительного органа, определяются в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа местного самоуправления.

Следующим элементом структуры представительного органа являются депутатские объединения, которые образуют депутаты представительного органа на основе свободного волеизъявления. К депутатским объединениям относятся фракции, блоки и другие структуры. Регламент представительного органа может установить минимальную численность депутатского объединения, а также решить вопрос о возможности одновременного нахождения депутата в нескольких депутатских объединениях. Как правило, цель создания депутатского объединения – отражение и преследование общих политических интересов.

Следует отметить, что, начиная с конца 2011 года вопрос о фракциях представительного органа муниципального образования достаточно подробно регулируется положениями Федерального закона. Связано это с тем, что Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» и в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов»[60]60
  Собрание законодательства РФ. 2011. № 13. Ст. 1685.


[Закрыть] ввел принцип, согласно которому не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов должны были распределяться в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Данное регулирование было признано избыточным, и Федеральный закон от 02 ноября 2013 года № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[61]61
  Собрание законодательства РФ. 2013. № 44. Ст. 5642.


[Закрыть] его отменил, однако возможность создания фракций в представительном органе муниципального образования осталась. Так, Федеральный закон от 16 октября 2012 № 173-ФЗ о внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 23 Федерального закона № 131[62]62
  Собрание законодательства РФ. 2012. № 43. Ст. 5786.


[Закрыть] включил в ст. 23 часть 3.3, согласно которой, в случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.

И, в случае, если пропорциональная система на выборах представительного органа муниципального образования применяется, депутаты, избранные по спискам избирательных объединений, подчиняются определенным правилам, которые закреплены федеральным законом. Так, депутаты, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), обязаны входить в депутатские объединения (во фракции), за исключением случая прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией. Деятельность фракции такой ликвидируемой или реорганизуемой партии, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.

Фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты, избранные в составе списка кандидатов реорганизованной или ликвидированной политической партии (то есть последние обязаны «распустить» свою фракцию и могут перейти в другие).

В целом, порядок деятельности фракций представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации и, как уже отмечалось выше, регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит (т. е. не вправе перестать быть представителем данной партии в представительном органе муниципального образования). И он может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии, которая затем была реорганизована или ликвидирована и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит. Данное требование, конечно, не запрещает депутату оставаться и беспартийным. Речь идет лишь о членстве: нельзя находиться во фракции, созданной одной партией, будучи при этом членом другой политической партии. Но при этом депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии, которая затем была реорганизована или ликвидирована, и вступивший в политическую партию, которая имеет свою фракцию в представительном органе муниципального образования, должен будет войти в данную фракцию и не вправе выйти из нее. Несоблюдение любого из вышеперечисленных требований влечет за собой прекращение депутатских полномочий «нарушителя».

Структура представительного органа может включать комитеты и (или) комиссии. Включение депутатов в состав комитетов и комиссий осуществляется на основе их волеизъявления. Комитеты (комиссии) являются постоянно действующими структурными подразделениями представительного органа и осуществляют свою деятельность на принципах коллегиальности, свободы обсуждения, гласности. На их заседания могут приглашаться представители средств массовой информации. Основные цели образования комитетов (комиссий):

– разработка и рассмотрение проектов решений, иных правовых актов представительного органа;

– подготовка заключений по проектам решений;

– внесение проектов решений на рассмотрение представительного органа;

– участие в разработке проектов планов и программ экономического и социального развития муниципального образования;

– участие в подготовке и проведении публичных слушаний;

– решение организационных вопросов.

Как правило, депутату представительного органа муниципального образования предоставляется право одновременно входить в состав нескольких комитетов (комиссий). Основной формой работы комитета (комиссии) является заседание. Комитеты (комиссии) могут быть постоянными, т. е. создаваемыми на весь срок полномочий представительного органа и временными, т. е. создаваемыми на определенный срок или для решения определенной задачи, например, проведения депутатского расследования.

Для обеспечения деятельности представительного органа может быть создан (и соответственно включен в его структуру) аппарат представительного органа муниципального образования. Основные задачи аппарата:

– создание условий для эффективной работы представительного органа;

– оказание практической помощи депутатам при осуществлении ими своих полномочий;

– ведение работы с обращениями физических, юридических лиц, иных субъектов права.

Положение об аппарате, его структура и штат утверждается депутатами представительного органа, равно как и решаются вопросы финансового, материального, организационного и иного обеспечения деятельности его сотрудников.

Порядок деятельности, основные правила и процедуры работы представительного органа определяются уставом муниципального образования и регламентом самого представительного органа. Представительный орган решает вопросы, отнесенные к его компетенции, на заседаниях. Одно или несколько заседаний, посвященных обсуждению единой повестки дня, составляют сессию.

В промежутках между сессиями депутаты представительного органа муниципального образования работают в его постоянных и временных комитетах и комиссиях (если они предусмотрены регламентом представительного органа) и в своих избирательных округах (в случае если для формирования представительного органа территория муниципального образования делится на избирательные округа).

Сессии представительного органа подразделяются на очередные и внеочередные (иногда, помимо очередных, регламент предусматривает и возможность созыва чрезвычайной сессии). Очередные сессии созываются, как правило, председателем представительного органа по мере необходимости (обычно один раз в три месяца). Внеочередная сессия в соответствии с регламентом может созываться или по инициативе председателя представительного органа, или по инициативе главы муниципального образования, или по инициативе группы депутатов. Внеочередная сессия созывается в сокращенные сроки и на ней рассматриваются только те вопросы, которые определены ее повесткой дня.

Чрезвычайная сессия иногда предусматривается регламентом как разовое внеочередное заседание представительного органа местного самоуправления в случаях, требующих принятия немедленных оперативных решений. После рассмотрения вопросов, указанных в повестке дня, чрезвычайная сессия подлежит закрытию.

Заседание представительного органа является правомочным, если в нем принимает участие количество депутатов, достаточное для принятия решения по обсуждаемому на данном заседании вопросу. Как правило, заседания представительного органа носят открытый характер: под этим понимается либо возможность ознакомления со всеми документами, рассмотренными на заседании, а также с его стенограммой, либо (это гораздо реже) как возможность каждого жителя муниципального образования лично присутствовать на заседании представительного органа. Как правило, в заседании вправе участвовать глава муниципального образования, его заместители, прокуроры и их заместители, депутаты законодательного органа субъекта Российской Федерации и иные лица. В принципе, представительный орган вправе пригласить и любых других лиц на свое заседание.

Помимо открытого, представительный орган вправе провести также закрытое заседание. Закрытое заседание проводится в отсутствие представителей средств массовой информации и приглашенных лиц. Стенограмма закрытого заседания, как правило, не предоставляется для ознакомления жителям (или предоставляется с изъятиями). В абсолютном большинстве муниципальных образований устанавливается перечень вопросов местного значения, решения по которым не могут приниматься на закрытых заседаниях. В частности, закрытое заседание, как правило, не может быть проведено для рассмотрения и принятия устава (изменений в устав) муниципального образования, назначения местного референдума, обсуждения правотворческой инициативы жителей муниципального образования, по вопросам утверждения местного бюджета и отчета об его исполнении, установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, установления порядка и условий приватизации собственности, установления местных налогов и льгот по их уплате и т. п.

Председательствующим на заседании обычно является председатель представительного органа или его заместитель, а в случае их отсутствия – депутат, избранный большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов представительного органа. Председательствующий на заседании обязан обеспечить беспрепятственное выражение мнений депутатов и других лиц, имеющих право на выступление, а также поддержание порядка при проведении заседания.

Депутат, участвующий в заседании представительного органа, пользуется следующими основными правами: избирать и быть избранным в структурные подразделения представительного органа, предлагать кандидатов (в том числе и себя) в эти структурные подразделения, заявлять отвод кандидатам; вносить предложения по повестке дня, порядку ведения заседания; вносить поправки к проектам документов; участвовать в прениях, задавать вопросы докладчику (содокладчику), выступать по мотивам голосования; требовать постановки своих предложений на голосование; требовать повторного голосования в случаях установленных регламентом представительного органа; вносить депутатский запрос; вносить предложения о заслушивании на заседании представительного органа отчета или информации должностных лиц местной администрации в соответствии с уставом муниципального образования; вносить предложения о проведении проверок и депутатских расследований в целях реализации контрольных функций представительного органа; оглашать обращения, имеющие общественное значение.

Основные обязанности депутата представительного органа во время заседания: регистрация на каждом заседании и участие в работе заседания; соблюдение регламента, повестки дня и требований председательствующего на заседании; выступление только с разрешения председательствующего на заседании; недопущение оскорбительных выражений.

Основными формами деятельности депутата в представительном органе местного самоуправления являются: участие в заседаниях; участие в работе структурных подразделений представительного органа; взаимодействие с органами государственной власти; выполнение поручений представительного органа; взаимодействие с органами местного самоуправления других муниципальных образований; участие в депутатских слушаниях; обращение с депутатским запросом; участие в депутатских объединениях; работа с избирателями (прием избирателей, работа с письменными обращениями избирателей); взаимодействие с местной администрацией в составе совместных комиссий, экспертных органов и пр.

Деятельность депутата представительного органа может осуществляться в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также уставом муниципального образования. Депутат, как правило, обязан участвовать в заседаниях представительного органа и тех структурных подразделений, членом которых он является.

Представительный орган вправе проводить депутатские слушания. На депутатских слушаниях обычно обсуждаются проекты решений, требующие публичного обсуждения, например, местный бюджет или другие важные вопросы местного значения.

Депутат или группа депутатов представительного органа вправе обратиться с запросом к главе муниципального образования, его заместителям, должностным лицам местной администрации, иным субъектам, расположенным на территории муниципального образования по вопросам, связанным с депутатской деятельностью. Депутатский запрос, как правило, оглашается на заседании представительного органа в письменной форме и содержит требование представить письменное объяснение об исследуемых фактах или обстоятельствах и сообщить о мерах, которые принимаются уполномоченными лицами в связи с этими фактами или обстоятельствами. Должностные лица муниципального образования, получившие депутатский запрос, обязаны дать депутату письменный ответ в течение срока, определенного действующим законодательством (обычно он устанавливается в пределах 10 дней). Депутат представительного органа вправе на ближайшем заседании огласить содержание ответа или иным способом довести его до сведения депутатов.

Организация правотворческой деятельности в представительном органе местного самоуправления начинается с составления соответствующего плана.

Проект плана правотворческой деятельности разрабатывается и утверждается председателем представительного органа (совместно с заместителем председателя и председателями комитетов (комиссий), если они есть). В основе плана лежат правотворческие предложения главы муниципального образования, депутатов, жителей муниципального образования. После утверждения плана он направляется всем субъектам права правотворческой инициативы и, как правило, публикуется в муниципальных средствах массовой информации или иным образом обнародуется (размещается на информационном стенде, публикуется в интернете и т. п.). В рамках правотворческого процесса представительный орган местного самоуправления принимает путем голосования решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты), а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (индивидуальные правовые акты, принимаемые с целью осуществления распорядительной деятельности). Кроме того, представительный орган может принимать обращения (акты, не носящие правового характера, излагающие позицию представительного органа по вопросам, не относящимся к организации его работы) и декларации (акты торжественного характера, формулирующие общие принципы, цели и т. п.).

Правовые акты представительного органа местного самоуправления принимаются простым большинством голосов от установленного числа его депутатов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования или регламентом представительного органа. Решения представительного органа, являющиеся нормативными правовыми актами, подписывает глава муниципального образования в порядке, установленном федеральным законодательством, уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. Правовые акты ненормативного характера и иные документы представительного органа подписывает его председатель.

Субъектами правотворческой инициативы являются депутаты, депутатские объединения, комитеты (комиссии) представительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, группа граждан, осуществляющая правотворческую инициативу, иные субъекты, предусмотренные уставом муниципального образования. В ряде случаев устав муниципального образования может предоставить право исключительной правотворческой инициативы, например, проект местного бюджета, как правило, имеет право вносить в представительный орган местного самоуправления только глава муниципального образования. Внесенные проекты правовых актов обычно могут быть отозваны инициаторами до начала их рассмотрения.

Следует отметить, что нормы Федерального закона № 131 определили ряд требований к организации нормотворческого процесса в муниципальных образованиях. Так, любые нормативные акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Вносимый в представительный орган проект нормативного правового акта должен быть изложен в виде правовых предписаний, соответствующих действующему законодательству. Председатель представительного органа определяет по каждому проекту правового акта ответственного депутата или (если есть) комитет (комиссию). Ответственный депутат, комитет (комиссия) формируют рабочую группу, которая на основе материалов, представленных инициатором проекта правового акта, представленных заключений, выработанных результатов обсуждения готовит проект к вынесению на рассмотрение представительным органом. Подготовленный к рассмотрению проект включается в повестку дня и обсуждается на заседании представительного органа местного самоуправления. Основными элементами процедуры рассмотрения проекта решения на заседаниях представительного органа являются доклад инициатора проекта, содоклад (в предусмотренных случаях), вопросы докладчику, прения, внесение поправок и голосование по проекту правового акта. Голосование депутатов по проекту правового акта является личным, т. е. голосование одного депутата за другого недопустимо. Голосование может быть открытым или тайным, причем открытое голосование может быть поименным (в стенограмме отражается позиция каждого депутата). Проект правового акта считается принятым, если за него подается простое большинство голосов от определенного уставом числа депутатов представительного органа, за исключением случаев, установленных федеральными законами и уставом муниципального образования (эти случаи обычно устанавливают требование о необходимости наличия квалифицированного большинства голосов: например, для принятия устава необходимо две трети голосов депутатов). В случае нарушения материальных или процедурных норм при проведении голосования, а также по предложению депутатов (поддержанных решением представительного органа) по одному и тому же вопросу может быть проведено повторное голосование.

По итогам рассмотрения проект правового акта может быть взят за основу (в первом чтении): это означает, что принятый текст будет дорабатываться путем внесения в него поправок. При отсутствии поправок или предложений о поправках проект может быть принят в целом (во втором чтении или в двух чтениях сразу): это означает одобрение представительным органом местного самоуправления правового акта и направление его на подписание и обнародование. Наконец, по итогам рассмотрения представительный орган местного самоуправления может принять решение об отклонении проекта правового акта или переносе его рассмотрения на более поздний срок. В случае отклонения проекта представительный орган должен направить его либо на дополнительную доработку, либо признать дальнейшую работу над документом нецелесообразной. При внесении альтернативных проектов решений по одному и тому же вопросу представительный орган обсуждает их одновременно и принимает один из них за основу (или в целом), а другой (другие) отклоняет.

Принятые представительным органом местного самоуправления нормативные правовые акты направляются на подписание главе муниципального образования. Текст решения визируется ответственным депутатом, председателем комитета (комиссии), внесшим проект решения, и (если данное должностное лицо предусмотрено уставом) руководителем аппарата представительного органа, которые несут ответственность за соответствие направляемого текста тексту решения, принятому представительным органом.

Согласно части 13 ст. 35 Федерального закона № 131 нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Таким образом, глава муниципального образования становится обязательным участником правотворческого процесса. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Отклоненный нормативный правовой акт вновь рассматривается представительным органом. Если при повторном рассмотрении данный правовой акт одобряется в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит обязательному подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. Правовые акты, принятые представительным органом, вступают в силу в день их опубликования в официальном издании муниципального образования, если иное не указано в самом акте.