Текст книги "Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс"

Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно определяет статус главы муниципального образования. Согласно его положениям глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Устав муниципального образования вправе определить порядок избрания главы муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (вариант для небольших сельских поселений – сходом граждан с обязательным замещением должности главы местной администрации). При этом пункт 3 части 2 ст. 36 Федерального закона содержит нормы, которые предписывают главе муниципального образования, в случае его избрания представительным органом муниципального образования, в обязательном порядке стать председателем представительного органа. Данное положение свидетельствует о том, что федеральный законодатель разграничивает функции органов муниципальной власти на уровне местного самоуправления: глава муниципального образования либо отделяется от представительного органа местного самоуправления особым порядком формирования, либо, наоборот, остается связанным с ним посредством введенного запрета. Равным образом следует трактовать и запрет, содержащийся в пункте 4 части 2 ст. 36 Федерального закона, согласно которому глава муниципального образования не может быть одновременно и председателем представительного органа муниципального образования, и главой местной администрации (ситуация, распространенная во многих муниципальных образованиях до принятия действующего Федерального закона).

Исключение Закон делает лишь для муниципальных образований, имеющих статус сельских поселений и для внутригородских муниципальных образований города федерального значения, при условии, что уставом муниципального образования указанных типов предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Кроме того, во всех муниципальных районах, в которых представительный орган местного самоуправления сформирован путем двухступенчатых выборов, глава муниципального образования может быть только председателем представительного органа муниципального района.

Согласно нормам Федерального закона главы муниципальных образований наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом каждого отдельного муниципального образования. Кроме того, федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации на главу муниципального образования могут быть возложены и отдельные государственные полномочия. Федеральный закон закрепляет в части 5 ст. 36 подотчетность и подконтрольность главы муниципального образования населению и представительному органу местного самоуправления.

Срок полномочий главы муниципального образования определяется уставом муниципального образования и согласно части 2 ст. 40 Федерального закона № 131 и не может быть менее двух и более пяти лет.

Как правило, устав муниципального образования предусматривает, что полномочия главы муниципального образования начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена процедура принесения присяги (клятвы) при вступлении в должность главы муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования определены в достаточно общем виде: глава представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом, сам издает в пределах своих полномочий правовые акты и имеет право требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Помимо названных в федеральном законе, устав муниципального образования может наделить главу муниципального образования и иными собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Так, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации, как правило, он наделяется:

– правом осуществления правотворческой инициативы в представительном органе местного самоуправления;

– правом разработки и внесения на утверждение представительного органа структуры местной администрации;

– правом образования, реорганизации и ликвидации территориальных и структурных подразделений местной администрации;

– правом назначения на должность и освобождения от должности заместителей главы местной администрации, руководителей территориальных и структурных подразделений администрации, руководителей муниципальных предприятий и учреждений;

– правом создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, правом распоряжения средствами местного бюджета.

В случае если глава муниципального образования является председателем представительного органа, к его основным полномочиям относятся:

– представление представительного органа в отношениях с населением, органами государственной власти, иными органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, иными субъектами;

– разработка и утверждение плана нормотворческой деятельности представительного органа местного самоуправления;

– разработка и внесение на рассмотрение представительного органа проект повестки дня очередной сессии;

– созыв внеочередных, чрезвычайных сессий;

– руководство подготовкой сессии и заседаний представительного органа;

– ведение заседаний представительного органа местного самоуправления;

– определение внутреннего распорядка представительного органа;

– руководство работой аппарата представительного органа (если он есть), назначение и освобождение от должности руководителей, специалистов и других работников аппарата;

– координация работы комитетов (комиссий) представительного органа;

– прием граждан, рассмотрение их обращений.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, председатель представительного органа издает постановления и распоряжения.

Закон достаточно детально урегулировал основания досрочного прекращения полномочий главы муниципалитета: они определены в части 6 ст. 36 Федерального закона. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

– смерти;

– отставки по собственному желанию;

– удаления в отставку;

– отрешения от должности;

– признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

– признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

– вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

– выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

– прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

– отзыва избирателями;

– установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

– преобразования, упразднения муниципального образования;

– утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

– увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Как видно из приведенного перечня, основаниями отставки могут быть как события (смерть, недееспособность), так и юридические факты – действия (отставка, выезд на ПМЖ в другую страну и т. п.). Ряд таких фактов со всей очевидностью носит характер муниципально-правовых санкций (удаление в отставку, отрешение от должности, отзыв) за действия (бездействие) главы муниципального образования, нарушающие действующее законодательство либо не согласующиеся с позицией органов государственной власти. Особенно примечательны в этом отношении изменения, внесенные Федеральным законом от 7 мая 2013 № 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами”»[63]63
  Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2329.


[Закрыть]. Нормами данного закона предусмотрено, что полномочия глав муниципальных образований территориального типа – муниципального района или городского округа – прекращаются досрочно в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях несоблюдения самим главой муниципального образования, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Второе основание досрочного прекращения полномочий – установление в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, главы городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа.

Следует учитывать, что приведенный перечень оснований досрочного прекращения полномочий может содержаться исключительно в федеральном законе. Решение о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или судом по обращениям заинтересованных лиц и органов. Исключение составляют: отрешение главы муниципального образования от должности главой субъекта Российской Федерации, отзыв его избирателями и прекращение полномочий в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно со дня вступления в силу соответствующего решения. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его обязанности исполняет должностное лицо, определенное в уставе муниципального образования, либо назначенное в соответствии с федеральным законодательством. При досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования, избираемого населением, новые выборы проводятся в сроки и в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. В случае временного отсутствия главы муниципального образования его обязанности исполняет должностное лицо, определенное в уставе муниципального образования.

Глава муниципального образования не вправе быть депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъекта Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом.

Порядок избрания главы муниципального образования населением определяется нормами федерального и регионального законодательства, прежде всего, Федерального закона 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в нем закрепляются общие принципы проведения выборов), законами субъектов Российской Федерации, в которых закрепляются основные этапы избирательного процесса, и уставами муниципальных образований (они закрепляют отдельные условия проведения выборов). При проведении выборов глав муниципальных образований применяется как мажоритарная система абсолютного большинства, так и мажоритарная система относительного большинства.

Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении в части регулирования статуса главы муниципального образования явно направлено на расширение возможностей субъектов Российской Федерации определять место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления. Так, Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» установил право субъектов Российской Федерации (в течение 6 месяцев с момента его принятия) изменить порядок избрания главы муниципального образования. Для этого на уровне субъекта Российской Федерации должен быть принят специальный закон. Устав соответствующего муниципального образования в таком случае подлежит приведению в соответствие с данным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления закона в силу. Данный порядок применяется после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации. В случае принятия данного закона субъекта Российской Федерации выборы главы такого муниципального образования не назначаются и не проводятся (если закон субъекта вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа был бы вправе принять решение о назначении выборов).

Несмотря на то, что на уровне местного самоуправления не применим формально принцип разделения властей (в полном объеме), глава муниципального образования не должен дублировать полномочия других органов или должностных лиц местного самоуправления: принципы эффективного управления требуют, чтобы каждый орган в системе местной власти был наделен собственной компетенцией и нес ответственность за выполнение возложенных на него полномочий.

В соответствии с частью 8 ст. 40 Федерального закона № 131 гарантии прав главы муниципального образования при привлечении его к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении его иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении главы муниципального образования, занимаемого им жилого и (или) служебного помещения, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов устанавливаются федеральными законами.

В соответствии с частью 9 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу главы муниципального образования, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда главой муниципального образования были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством.

Деятельность главы муниципального образования обеспечивается следующими гарантиями:

– денежным вознаграждением, включая компенсационные выплаты и пособия, предусмотренные законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;

– условиями службы, обеспечивающими выполнение должностных полномочий;

– ежегодными оплачиваемыми отпусками;

– медицинским обслуживанием;

– государственным социальным страхованием;

– пенсионным обеспечением в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации;

– государственной защитой в случаях, предусмотренных законодательством.

Данный перечень не является исчерпывающим. Уровень гарантий зависит от финансово-экономических возможностей муниципального образования, при наличии собственных средств в местном бюджете могут быть установлены дополнительные гарантии: например, обеспечивающие право пользования служебным транспортом или служебной жилой площадью и т. п. Все виды гарантий предусматриваются уставом муниципального образования.

Размеры и условия оплаты труда главы муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно. В муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых, определенный в соответствии со статьями 60 и 61 Федерального закона № 131, является основанием предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда главы муниципального образования определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта РФ.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена в качестве гарантии главе муниципального образования ежемесячная доплата за счет средств местного бюджета к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации». Условия выплат дополнительных пенсий регулируются также и законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования, как и представительный орган местного самоуправления, несет конституционно-правовую (иногда ее также называют муниципально-правовой) ответственность за свои действия. Формами ответственности является отзыв населением, отрешение от должности и (в отношении главы муниципального района, главы городского округа) досрочное прекращение полномочий в связи с утратой доверия. Право от имени государства прекратить досрочно полномочия главы муниципального образования принадлежит Президенту Российской Федерации. Право от имени государства отрешить главу муниципального образования от должности принадлежит главе субъекта Российской Федерации. Основания и процедуры отзыва населением и отрешения от должности определены нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За нарушение федеральных правовых актов и правовых актов субъекта Российской Федерации главы муниципальных образований несут также юридическую ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основания и процедуры досрочного прекращения полномочий в связи с утратой доверия определены Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»[64]64
  Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2306.


[Закрыть].