Текст книги "Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс"

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, устав наделяет ее собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Кроме того, в случае, если речь идет о местных администрациях муниципальных районов и городских округов, они могут наделяться законом (федеральным или субъекта федерации) полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий. Местной администрацией руководит на основе принципа единоначалия глава местной администрации. Главой местной администрации является глава муниципального образования (в случае, если он избирается населением и не входит в состав представительного органа местного самоуправления) или лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса.

Особенности статуса главы муниципального образования, являющегося главой местной администрации, рассмотрены выше. Особенности деятельности главы местной администрации, принимаемого на эту должность по контракту, в поселениях определяются представительным органом местного самоуправления, в муниципальных районах и городских округах (в том числе с внутригородским делением) – представительными органами местного самоуправления и законами субъекта Российской Федерации. Представительный орган в своем правовом акте определяет особенности деятельности главы местной администрации по решению вопросов местного значения, а закон субъекта Российской Федерации – особенности осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Кроме того, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться специальные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (закон их называет дополнительными, поскольку они формулируются в дополнение к условиям, определяющим основную часть контракта).

Порядок проведения конкурса устанавливается представительным органом муниципального образования. Он должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до даты проведения конкурса. Представительный орган местного самоуправления формирует конкурсную комиссию. Комиссия отбирает кандидатов, удовлетворяющих и общим и специальным условиям. А затем из числа отобранных конкурсной комиссией кандидатов представительный орган назначает главу местной администрации. Из этих общих правил есть ряд исключений, в частности, подтверждающих тенденцию более широкого участия региональной государственной власти в вопросах организации власти муниципальной. Так, в муниципальных районах и городских округах, а также внутригородских муниципальных образованиях города федерального значения половина состава конкурсной комиссии – представители субъекта Российской Федерации. Условия контракта для главы местной администрации такого муниципального образования утверждаются не только представительным органом, но и – в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, – федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В состав местной администрации помимо ее главы могут входить заместители главы местной администрации, коллегиальные органы местной администрации, структурные и территориальные подразделения (которые часто имеют статус органов местной администрации). Хотя введение данных принципов организации местной администрации иногда приводит к трудноразрешимым вопросам, например, о том, следует ли в подобных ситуациях считать местную администрацию единым органом или совокупностью органов. Нормы действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» рассматривают местную администрацию в качестве единого органа местного самоуправления (в таком виде она обозначена, например, в ст. 34 Федерального закона). Вместе с тем, представляется, что отдельные структурные, и, в особенности, территориальные, подразделения данного органа (например, в системе «городская администрация – районные в городе администрации») обладают определенными функциями, свойственными органам местного самоуправления (они могут быть наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения), и в том случае, если в их формировании участвует представительный орган, они отвечают всем названным в Федеральном законе признакам органов местного самоуправления и вполне могут рассматриваться как отдельные органы в системе местного самоуправления того или иного муниципального образования. В таком варианте местная администрация будет представлять собой уже совокупность нескольких органов местного самоуправления.

Структуру местной администрации определяет представительный орган местного самоуправления по представлению главы местной администрации. Местная администрация обладает правами юридического лица. Коллегиальный орган местной администрации (чаще всего именуемый коллегией, иногда – президиумом или иначе), как правило, образуется в целях рассмотрения актуальных задач деятельности местной администрации, обеспечения согласованной работы всех ее подразделений в качестве постоянного совещательного органа. Формирует коллегиальный орган глава местной администрации.

Структурные подразделения местной администрации (они могут называться департаментами, управлениями, отделами и т. п.) формируются и осуществляют свою деятельность на основании положений о них. В ряде случаев уставы муниципальных образований предусматривают возможность наделения их правами юридического лица. Структурные подразделения местной администрации, как правило, решают отраслевые вопросы, т. е. ведут деятельность по какому-либо одному или нескольким смежным направлениям, например, департамент финансов занимается бюджетными, налоговыми и им подобными финансовыми вопросами, юридическое управление решает все вопросы правового характера и т. д.

Территориальные подразделения местной администрации (чаще всего они создаются в крупных поселениях и, обычно, называются районными администрациями) осуществляют функции управления на части территории муниципального образования. До принятия действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно типичной для нашего местного самоуправления была ситуация, при которой статус муниципального образования имели одновременно как отдельные районы города, так и сам город в целом. Согласно абзацу 8 части 3 ст. 84 Федерального закона с 1 января 2006 г. все внутригородские муниципальные образования были упразднены, однако для сохранения нормального управления ими районные администрации часто оставлялись и преобразовывались в территориальные подразделения местной (городской) администрации. Сейчас мы видим «возрождение» «муниципального» статуса внутригородских районов. В случае если внутригородское самоуправление возникает (например, оно уже введено в г. Челябинске), то данные районные администрации становятся полноценными исполнительными органами местного самоуправления.

Территориальное подразделение местной администрации может быть наделено правами юридического лица. Оно может иметь собственную внутреннюю структуру (например, включать управления и отделы). Как правило, формирует эту структуру, осуществляет назначения на должности и освобождает от должностей сотрудников руководитель территориального подразделения. Руководители структурных и территориальных подразделений, как правило, назначаются на должности и освобождаются от должности непосредственно главой местной администрации (хотя иногда в этой процедуре участвует и представительный орган – например, дает согласие на назначение ключевых руководителей подразделений).

Помимо структурных и территориальных подразделений в состав местной администрации могут включаться и разного рода совещательные и консультативные органы. В качестве таковых обычно создаются экспертные, научные, научно-методические и иные советы, комиссии и т. п.

Основные полномочия местной администрации сосредоточены в сфере управленческой деятельности. Так, местная администрация разрабатывает и исполняет местный бюджет, распоряжается и управляет имуществом, находящимся в муниципальной собственности; разрабатывает и реализует планы и программы развития муниципального образования; от имени муниципального образования она осуществляет муниципальные внутренние заимствования (в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг) и выдает муниципальные гарантии другим заемщикам для привлечения кредитов (займов). Местная администрация осуществляет полномочия в области регулирования тарифов на услуги организаций жилищно-коммунального комплекса, которые в соответствии с федеральным законом отнесены к компетенции муниципального образования, осуществляет функции уполномоченного органа по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд муниципального образования и т. д.

Реализуя свои полномочия, местная администрация осуществляет нормотворческую, распорядительную и исполнительную деятельность. Местная администрация должна действовать исключительно в рамках своей компетенции и, например, не вправе в одностороннем порядке принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению органов государственной власти или других органов местного самоуправления. Местная администрация, как правило, обязана систематически информировать население через средства массовой информации или иными способами о своей деятельности.

Основными формами деятельности местной администрации являются следующие.

1) Планирование.

Планирование деятельности местной администрации проводится в целях определения основных ориентиров социально-экономического развития муниципального образования, а также в целях координации деятельности должностных лиц и структурных подразделений местной администрации. Планирование деятельности, как правило, включает основные (регламентные) мероприятия, план внесения проектов правовых актов в представительный орган, ежеквартальные, еженедельные и иные планы деятельности.

2) Совещания.

Совещания проводятся в целях определения форм и методов решения тех или иных задач, согласования действий структурных и территориальных подразделений местной администрации по вопросам, возникающим при выполнении этих задач, а также в целях информирования заинтересованных лиц о ходе деятельности тех или иных подразделений администрации или их должностных лиц. Совещания подразделятся на аппаратные (в них участвуют только сотрудники местной администрации) и специализированные (рабочие) – с привлечением экспертов и других лиц. Кроме того, совещания могут быть постоянно действующие, плановые и внеплановые. На совещаниях рассматриваются важнейшие вопросы жизнедеятельности муниципального образования, требующие коллективного обсуждения и принятия решения. Вопросы, рассмотренные на совещании, и принятые по ним решения фиксируются в протоколе.

3) Взаимодействие с представительным органом местного самоуправления.

Основными формами взаимодействия местной администрации с представительным органом являются:

• внесение проектов нормативных правовых актов от имени главы местной администрации в представительный орган;

• рассмотрение и подготовка заключений на рассматриваемые представительным органом проекты правовых актов (прежде всего касающихся бюджетных обязательств муниципального образования);

• рассмотрение и подготовка ответов на депутатские запросы;

• работа с наказами избирателей, переданными представительным органом местного самоуправления в местную администрацию (в случае если муниципальным правовым актом установлено право жителей данного муниципального образования обращаться с наказом к депутатам своего представительного органа местного самоуправления).

Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, подписывает и опубликовывает (обнародует) нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления. Кроме того, он имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом (см. об этом раздел 5.2.3 настоящей работы).

4) Информирование населения.

Информирование населения о деятельности местной администрации и работа со средствами массовой информации (СМИ) осуществляется путем взаимодействия с электронными и печатными СМИ, издательствами, информационными и информационно-рекламными агентствами, пресс-службами и подразделениями по связям с общественностью юридических лиц. Организацию своевременного информирования жителей о наиболее актуальных и общественно значимых социально-политических и экономических проблемах жизни муниципального образования, а также о деятельности местной администрации обычно осуществляет пресс-служба. Как правило, данное подразделение местной администрации также ведет мониторинг СМИ с целью выявления критических материалов о работе местной администрации. Соответствующие структурные подразделения местной администрации рассматривают данные материалы и предлагают перечень мер, реализация которых позволит разрешить обозначенную в материалах СМИ проблему, либо представляют комментарии (объяснения) по создавшейся ситуации, либо готовят и направляют в СМИ опровержение недостоверной публикации.

5) Договорно-правовая деятельность.

При осуществлении деятельности данного рода местная администрация выступает как субъект частного (гражданского) права. Ряд должностных лиц местной администрации уполномочиваются заключать гражданско-правовые договоры. Порядок заключения регулируется Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[65]65
  Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.


[Закрыть] (в настоящее время действует с изменениями на 21 июля 2014 года).

6) Работа с обращениями.

В местной администрации ведется работа как с письменными обращениями граждан: порядок их рассмотрения установлен Федеральным законом от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[66]66
  Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.


[Закрыть], так и с устными. С устным обращением гражданин вправе обратиться к любому должностному лицу местной администрации, придя на личный прием.

7) Контроль исполнения документов, решений, поручений.

Принятие решений по особо значимым вопросам, исполнение отдельных правовых актов, а также исполнение имеющих общественное значение поручений главы и других должностных лиц местной администрации, как правило, ставится на контроль. Организация контроля обычно возлагается на специальное должностное лицо или структурное подразделение. Осуществление контроля исполнения включает следующие этапы: постановку на контроль, текущий контроль за исполнением, (возможный, т. е. необязательный этап) продление срока исполнения, снятие с контроля исполнения и анализ результатов исполнения документа.

8) Организация дежурств.

Дежурство организуется с целью координации работы структурных и территориальных подразделений местной администрации, а также муниципальных организаций по участию в предупреждении и ликвидации аварий и чрезвычайных ситуаций в муниципальном образовании в рабочие, выходные и нерабочие праздничные дни. Перечень подразделений, в которых осуществляется дежурство, утверждается решением главы местной администрации.

В числе «иных» органов местного самоуправления Федеральный закон № 131 упоминает контрольный орган муниципального образования. Формальное толкование ст. 34 Федерального закона приводит к выводу о том, что муниципальное образование может этот орган не создавать. Ст. 38 Федерального закона содержит нормы о том, что в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие).

Перечень иных органов местного самоуправления в Федеральном законе не является закрытым. Как уже отмечалось, любые, не названные в законах органы местного самоуправления, могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и включены в структуру органов местного самоуправления. Однако практика показывает, что органы местного самоуправления практически не используют эти возможности, предоставленные им федеральным законом, ограничиваясь включением в свою структуру лишь тех органов местного самоуправления, которые были рассмотрены выше.

Статус избирательной комиссии муниципального образования требует уточнения. С одной стороны, это орган местной власти, формируемый представительным органом муниципального образования, финансируемый, в том числе, из местного бюджета. С другой стороны, ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называют его не органом местного самоуправления, а «муниципальным органом». Что именно означает данный термин и чем «муниципальный орган» отличается от «органа местного самоуправления», ни данные нормативные акты, ни какие-либо иные не объясняют. Более того, оба названных законодательных акта закрепляют положения о том, что избирательная комиссия муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления. Наличие такого указания представляется не вполне корректным. Цель создания избирательной комиссии муниципального образования согласно части 1 ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» организация подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума. Формируется она представительным органом местного самоуправления, действует только на уровне муниципального образования. Сама логика построения системы избирательных комиссий, вытекающая из норм Федерального закона: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации – федеральный государственный орган (часть 1 ст. 21 Федерального закона), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации – государственные органы субъектов Российской Федерации (часть 1 ст. 23 Федерального закона), приводит к выводу: если избирательная комиссия муниципального образования входит в единую систему с государственными органами, в таком случае федеральному законодателю надо включать в систему государственных органов также и органы местного самоуправления, участвующие в создании такой избирательной комиссии, что прямо противоречило бы ст. 12 Конституции Российской Федерации. Решение, предложенное федеральным законодателем, на практике привело к тому, что избирательные комиссии муниципальных образований оказались «вырванными» из структуры органов местного самоуправления и не стали полностью частью системы государственных органов. А введение понятия «муниципальный орган» (как якобы отличающегося от понятий и государственного органа, и органа местного самоуправления) только создало «размытость» и некорректность применения терминологии в действующем законодательстве, поскольку понятия «орган местного самоуправления» и «муниципальный орган» тождественны.

Решение об отделении избирательных комиссий муниципальных образований от системы органов местного самоуправления не выглядит оправданным и с практической точки зрения: на уровне муниципальных образований могут создаваться и часто существуют территориальные избирательные комиссии, являющиеся согласно части 1 ст. 26 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» государственными органами. То есть данное законодательное решение создает два вида одинаковых, по сути, комиссий, которые должны будут дублировать друг друга в своей деятельности. Таким образом, и статус избирательной комиссии муниципального образования, и ее место в системе публичной власти, как представляется, требуют уточнения в нормах законодательства. И сделать это без признания единства системы органов публичной власти, охватывающих и государственную власть и местное самоуправление, вряд ли будет возможно.

Нельзя не отметить, что в ряде случаев действующий Федеральный закон № 131, регулируя систему органов местного самоуправления, воспроизвел отдельные неточности Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, согласно ст. 41 действующего Федерального закона (и норме ст. 20 Федерального закона 1995 г.) органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Это положение не корреспондирует нормам Гражданского кодекса РФ, согласно которым органы местного самоуправления являются не юридическими лицами, а особыми субъектами гражданского права, представляющими муниципальные образования в гражданско-правовых отношениях. Это противоречие нормы нового Федерального закона пытаются сгладить (прямого указания «органы местного самоуправления – юридические лица» в новом Законе нет). Но в тексте ст. 41 содержатся положения (например, о том, что органы местного самоуправления подлежат регистрации в качестве юридических лиц), позволяющие утверждать, что и новый Федеральный закон, в отличие от статей 124–127 Гражданского кодекса РФ, считает органы местного самоуправления именно юридическими лицами.