Текст книги "Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции"

Наиболее совершенной формой учреждений по разрешению публично-правовых споров считались уездные и губернские по воинской повинности присутствия, образованные в соответствии с Уставом о воинской повинности от 1 января 1874 г. В коллегиальном составе этих присутствий профессиональный элемент практически уравнивался с элементом выборным. Во главе учреждения стояло беспристрастное, независимое от администрации лицо – уездный или губернский предводитель дворянства. Порядок ведения дел был достаточно точно и целесообразно урегулирован. В связи с частой неграмотностью жалобщиков подача жалобы была значительно упрощена: ее можно было подать или в письменной, или в словесной форме[114]114
  Зайденман Л. О. Порядок и способы обжалования административных распоряжений и постановлений. СПб., 1904. С. 57–58. См. также: Брюнелли П. Права гражданина: Практический сборник русских законов. СПб., Вып. 1–5. 1913.


[Закрыть]. В компетенцию присутствий было включено рассмотрение дел: по жалобам на неправильности в призывных списках, на неточное определение возраста по внешнему виду человека, на неправильное определение годности к службе и неправильное назначение льгот. Решения по двум последним вопросам могли быть обжалованы в Сенат в течение 2 месяцев со дня объявления решения губернским присутствием.

Наряду с описанными присутственными местами, отдельные виды административных споров разрешались другими специальными государственными установлениями: присутствиями по фабричным и горнозаводским делам, по квартирному, промысловому налогам и др.

Центральным органом по разрешению административно-правовых споров в Российской империи являлся Правительствующий Сенат в лице его I Департамента. Учрежденный 22 февраля 1711 г. Петром Великим в качестве верховного органа управления и суда, Правительствующий Сенат в течение XIX в. претерпел ряд изменений в своем правовом положении. В результате учреждения министерств в 1802 г. и постепенного расширения их полномочий Сенат в первой половине XIX столетия фактически утратил свои функции центрального органа управления, сохранив за собой полномочия «хранителя законов» по «высшему надзору порядке управления и исполнения»[115]115
  См. ст. 2 Учреждения Правительствующего Сената // Свод законов Российской империи. 1915. Т. 1. Ч. 2.


[Закрыть].

Крестьянская реформа 1861 г., судебные реформы 1864 г., введение земского и городского самоуправления 1890–1892 гг., вступление в действие Акцизных уставов и Устава о всеобщей воинской повинности способствовали закреплению права на обжалование решений органов управления в Сенат. Это неизбежно привело к расширению компетенции Сената в сфере контроля за законностью действий администрации и росту количества жалоб, обращенных в его I и II Департаменты. Для упорядочения потока жалоб по административно-спорным делам в 1885 г. были приняты специальные Правила написания и подачи прошений и жалоб, приносимых I и II Департаментам Правительствующего Сената[116]116
  Примечание к ст. 49 Учреждения Правительствующего Сената // Там же. С. 178–180.


[Закрыть].

Последнюю четверть XIX в. можно назвать периодом становления и расцвета административно-судебных функций Сената, что связано с деятельностью В. А. Арциловича, возглавлявшего I Департамент Сената в 1881–1893 гг., А. А. Сабурова, А. Д. Шумахера.

В 1860 г. в Комитет министров были представлены всеподданнейшие доклады Главноуправляющего по II отделению М. А. Корфа и министра юстиции Д. Н. Замятнина о реформе Сената в целях полного восстановления его законоохранительных функций и создания твердого порядка защиты Сенатом прав отдельных лиц, учреждений и общественных организаций, нарушенных администрацией[117]117
  Гогель С. К. Правительствующий Сенат в XIX столетии. С. 106–116.


[Закрыть]. Однако за докладами не последовало действий, направленных на их практическую реализацию.

В научной литературе того времени имела место жесткая критика действующего в то время законодательства о Сенате[118]118
  Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего Сената (часть 2). С. 144–148; Корф С. А. Административная юстиция в России. Т. 2. С. 272–274, 338 и сл.; Тарасов И. Т. Организация административной юстиции. С. 61–63.


[Закрыть]. Отмечались сильная зависимость Сената от Генерального прокурора – министра юстиции и обер-прокуроров[119]119
  Функции обер-прокуроров были достаточно велики: они ведали порядком поступления дел в Сенат, очередностью назначения дел к слушанию, обладали широкими полномочиями при рассмотрении дел в Сенате.


[Закрыть]; обязательное участие министров и главноуправляющих по делам их ведомств с правом решающего голоса, равного голосу сенатора; отсутствие состязательности сторон, гласности и публичности процесса, усложненный письменный характер производства по делу; право сенаторов, не лишаясь своего звания, занимать иные государственные должности[120]120
  См. ст. 9 Учреждения Правительствующего Сената.


[Закрыть], отсутствие у сенаторов высшего образования; наличие правила о единогласном решении всех сенаторов департамента, даже если они отсутствовали, вышли из службы или умерли, что не только затягивало решение дела, но могло и вовсе исключить возможность собрать необходимое большинство голосов.

С 1904 по 1917 г. начинается период активного реформирования Правительствующего Сената как органа административной юстиции Российской империи[121]121
  См. подробно: Правилова Е. А. Законность и права личности: административная юстиция в России (вторая половина XIX в. – октябрь 1917 г.). СПб., 2000. С. 140–192.


[Закрыть]. По Именному Высочайшему Указу от 12 декабря 1904 г. Правительствующий Сенат должен был принять действительные меры к охранению полной силы закона и обеспечить потерпевшим от незакономерных действий администрации лицам способов достижения правосудия[122]122
  Правительственный вестник. 1905. № 16. См. подробно: Горбунов А. Законность управления и ее необходимые условия // Право. 1905. № 1. С. 9–26.


[Закрыть]. Для этой цели было создано Особое совещание под председательством А. А. Сабурова, которому было поручено выработать основные начала нового закона о Сенате[123]123
  См. подробно: Извлечения из Журнала Комитета министров от 21, 24 декабря 1904 г. и 4 января 1905 г. Из книг П. А. Кулаковского (б. м., б. г.); Лазаревский Н. М. Соображения комитета министров о преобразовании административной юстиции // Право. 1905. № 6. С. 385–391.


[Закрыть]. В 1906 г. труды совещания были переданы в Министерство юстиции. В 1914 г. в IV Государственную Думу был представлен законопроект об изменении порядка производства и решения дел в департаментах Сената, об образовании Административного департамента Сената наряду с Кассационными департаментами по гражданским и уголовным делам[124]124
  Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 320.


[Закрыть].

26 декабря 1916 г. был принят Закон «О некоторых изменениях в устройстве и в порядке производства дел Департаментов Правительствующего Сената»[125]125
  Собрание узаконений и распоряжений Правительства. 1917. № 11. Отдел первый. Ст. 68.


[Закрыть]. Реформа не затронула структуру административных департаментов Сената: по-прежнему сохранились I, II и III Департаменты. На I Департамент было возложено разрешение публично-правовых споров:

– по применению правил о выборах в Государственный Совет и Государственную Думу, органы местного самоуправления;

– по пререканиям о власти разных органов управления;

– по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений, учреждений городского общественного самоуправления;

– по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения всех органов управления, подчиненных Сенату[126]126
  Формально в соответствии со ст. 1 Учреждения Правительствующего Сената, Сенату в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления в империи, кроме высших государственных установлений и тех, кои особыми законами изъяты из сей зависимости.


[Закрыть], в том числе губернаторов, генерал-губернаторов, органов губернского и уездного управления, а также министров и главноуправляющих;

– о взимании налогов, пошлин и сборов; о казенном имуществе. В компетенцию I Департамента Сената входили функции, не имеющие прямого отношения к административной юстиции: обнародование законов и других нормативных актов высших органов управления, рассмотрение дел о должностных преступлениях, решение некоторых вопросов оперативного управления государством. Сохранение данных функций, за исключением последней, в принципе не противоречит сущности органа административной юстиции.

II Департамент разрешал жалобы на постановления губернских присутствий по крестьянским делам, земельные споры и споры о сельском состоянии. III Департамент (герольдии) сохранил за собой компетенцию по решению дел о дворянстве и родословных книгах.

Реформа декабря 1916 г. коснулась и процессуального порядка разрешения дел в административных департаментах Сената:

– введено требование о высшем образовании для сенаторов;

– предусмотрено обязательное участие в деле лиц, подавших жалобу и их поверенных;

– установлено устное ведение процесса, введены некоторые элементы состязательности сторон при даче объяснений по делу, представлении доказательств;

– введена должность первоприсутствующего в заседании, который для охраны порядка в заседании пользуется теми же правами, что и председатель судебных мест;

– обер-прокурор только представляет по делу свое заключение, он лишен опекунских функций и не имеет права голоса при постановлении решения, министры и главноуправляющие также утратили это право;

– если при постановке решения наблюдаются разногласия между самими сенаторами или со стороны обер-прокурора, решение спора переносится на рассмотрение Общего собрания Сената, которое является окончательным и не может, как раньше, быть пересмотрено по решению императора;

– исчерпывающий перечень случаев отмены определений департаментов и Общего собрания дан в ст. 216 Учреждения Правительствующего Сената.

В результате данной реформы I Департамент Сената превратился в Высший административный суд Российской империи. И. Т. Тарасов назвал его «куполом без здания и фундамента»[127]127
  Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. С. 380.


[Закрыть]. Опыт создания специального департамента по административно-правовым спорам в составе Сената наряду с Кассационными департаментами по гражданским и уголовным делам можно считать реализацией принципа единой юстиции. Это можно использовать в современной ситуации применительно к российским государственно-правовым традициям.

Перестройка высшего административно-судебного места Российской империи вызвала необходимость переустройства местных присутствий по публично-правовым спорам. В 1908 г. статс-секретарь П. А. Столыпин в проекте преобразования учреждений губернского управления предложил выделить в них особые судебно-административные коллегии под председательством губернатора, в которые включить представителей общественности и профессиональных чиновников. П. А. Столыпин разработал понятие административного иска и процессуальные правила его рассмотрения. В марте 1909 г. проект был отклонен Советом по делам местного хозяйства[128]128
  Корф С. А. Административная юстиция в России. Т. 2. С. 455–504; Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего Сената (часть 2). С. 124–128.


[Закрыть].

Реформа местных органов административной юстиции в России нашла свое завершение в Положении о судах по административным делам от 30 мая 1917 г.[129]129
  Вестник Временного правительства. 1917. № 75 (121).


[Закрыть] Оно утвердило трехзвенную систему административной юстиции в России: первым звеном стали административные судьи в уездах, второе звено образовали особые административные отделения окружных судов, высшая инстанция была представлена I Департаментом Правительствующего Сената. Административные судьи приравнивались по статусу к судьям по гражданским и уголовным делам, процессуальная форма слушания административно-спорных дел соответствовала демократическим основам осуществления правосудия.

Однако практического воплощения нового правового института так и не произошло. Вначале по экономическим причинам было отложено образование на местах административных отделений окружных судов, а выполнение их функций возложили на гражданские отделения[130]130
  К учреждению административных отделений окружных судов // Вестник Временного правительства. 1917. № 73 (119).


[Закрыть], затем в связи с событиями октября 1917 г. реформа остановилась. Вместе с тем, следует отметить, что модель административной юстиции, созданная Временным правительством, «превосходила многие системы административного правосудия того времени в зарубежных странах»[131]131
  Зеленцов А. Б., Радченко В. И. Административная юстиция в России: История и современность. М., 2002. С. 86.


[Закрыть]. В этот период в России впервые была законодательно создана полновесная система административной юстиции, опыт которой как в процессуальном, так и в организационном аспектах может быть использован и в наши дни.

Традиционно в истории развития данного института после 1917 г. выделяют четыре этапа[132]132
  Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 63.


[Закрыть]: первый этап (1918–1924) характеризуется формированием квазисудебных органов общей и специальной компетенции для разрешения жалоб граждан; на втором этапе (1924–1937) защита публичных прав граждан осуществлялась в административном порядке; на третьем этапе (1937–1961) происходит постепенное наделение судов общей юрисдикции полномочиями контроля за действиями администрации; с 1961 по 1993 г. отмечается период расширения компетенции судов общей юрисдикции по разрешению административно-правовых споров.

VI Всероссийский Съезд Советов в своем постановлении «О точном соблюдении законов»[133]133
  СУ РСФСР. 1918. № 90. Ст. 908.


[Закрыть] призвал всех граждан России, всех должностных лиц и органы Советской власти к строжайшему соблюдению законов РСФСР, изданных и издаваемых центральной властью постановлений, положений и распоряжений, а также обязал должностных лиц и учреждения при жалобах граждан на их действия, волокиту составлять протокол, а его копию направлять вышестоящему органу. Контроль за выполнением данного правила и за дальнейшим движением жалобы был возложен на Народный комиссариат государственного контроля (НКГК)[134]134
  СУ РСФСР. 1919. № 12. Ст. 122.


[Закрыть].

8 февраля 1920 г. НКГК был реорганизован в Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ)[135]135
  СУ РСФСР. 1920. № 16. Ст. 94.


[Закрыть], в которую вошли представители от рабочих и крестьян. РКИ осуществляла надзор за соблюдением законов и декретов в органах власти и управления, имела право проверять законность актов, издаваемых данными органами, приостанавливать их незаконные действия и распоряжения, а также ставить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к судебной ответственности. Право отмены незаконного распоряжения принадлежало только народному комиссару РКИ. В уездах и губерниях действовали соответственно уездные и губернские исполнительные комитеты РКИ, возглавляемые в центре народным комиссаром РКИ.

В 1919 г. при НКГК были образованы Центральное и местные бюро жалоб[136]136
  СУ РСФСР. 1919. № 23. Ст. 271, 272.


[Закрыть]. Основными функциями этих административных органов пока заключались в приеме заявлений, предложений и жалоб граждан, передаче их на решение в соответствующий орган государственной власти или управления и контроле за их решением. Таким образом, бюро жалоб были своеобразным передаточным звеном между гражданами и органами государства.

Основанием к подаче жалобы могло послужить принятие органами власти и управления (кроме ВЦИК, СНК и Съезда Советов) любого акта, противоречащего законам, декретам, а также общим направлениям политики центральной власти. Жалоба могла быть подана на канцелярскую волокиту, злоупотребления властью, грубое обращение представителя власти; даже нецелесообразность могла стать основанием для жалобы. В распоряжении бюро жалоб имелся собственный аппарат для расследования дела по жалобе. В 1921 г. в правовом статусе бюро жалоб наметилась тенденция к обособлению данного органа от действующей администрации. По совместному циркуляру народных комиссаров юстиции и РКИ[137]137
  СУ РСФСР. 1921. № 49. Ст. 254; 1922. № 32. Ст. 384, 385.


[Закрыть] бюро жалоб были переданы полномочия самостоятельного разрешения жалоб по существу, без передачи их в органы власти и управления. Жалобы рассматривались бюро жалоб без специальных процессуальных правил, однако действовал принцип коллегиальности, лицо, подавшее жалобу, допускалось к даче объяснений с разрешения председателя комиссии бюро.

Бюро жалоб, «причудливо сочетавшие в себе функции обычного органа управления с рядом специальных юрисдикционные функций»[138]138
  Скитович В. В. Очерки истории и теории советской административной юстиции. Гродно, 1992.


[Закрыть], справедливо рассматривались отечественными административистами того времени как предшественники будущих административных судов РСФСР[139]139
  Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы… С.77–79; Елистратов А. И. Об утверждении законности в советском строительстве // Советское право. 1922. № 1. С. 129.


[Закрыть].

Стремление преобразовать РКИ и бюро жалоб в настоящие органы административной юстиции нашло отражение в составлении проектов законов РСФСР об административных судах. Впервые такой проект был подготовлен самим НКГК в 1918 г. Он предусматривал создание в центре при НКГК Комитета для рассмотрения жалоб на действия должностных лиц и правительственных учреждений, а на местах – организацию областных комитетов для разбора жалоб. Предполагалось, что состав Комитета будет обновляться каждые три года. Члены Комитета должны были назначаться ВЦИК от различных органов управления, контроля и профсоюзов. При рассмотрении жалобы предлагалось соблюдать принципы состязательно-инструкционного процесса, принцип ответственности должностных лиц. Однако проект был отвергнут специальным совещанием как несвоевременный и сложный.

В 1922 г. Институт советского права подготовил еще один законопроект об административной юстиции под названием Положение о Верховном административном суде и об областных и губернских административных судах республики[140]140
  Советское право. 1922. № 1. С. 131–134.


[Закрыть]. Средством для возбуждения административно-правового спора должен был стать, по мнению авторов проекта, административный иск, а также «собственный почин следователя по административным делам». Подать административный иск могли не только граждане, но и учреждения, союзные объединения. Нововведением проекта стал институт предварительного расследования административного дела. Административному суду предполагалось передать широкие полномочия по определению судьбы акта органа государственного управления: право отменить незаконный акт, право вынести государственному органу обязательное к исполнению предписание о немедленном прекращении противозаконных действий, а также право исправлять упущения государственных органов.

Ни один из выше перечисленных проектов, к сожалению, не был реализован. Бюро жалоб, вопреки надеждам отечественных административистов, не превратились в административные суды. Данный факт объясняется, во-первых, снижением финансирования бюро жалоб, во-вторых, ростом протекционизма и злоупотреблений в их деятельности, в-третьих, неопределенностью их правового статуса[141]141
  Скитович В. В. Очерки истории и теории советской административной юстиции. С.15–17.


[Закрыть]. В 1922–1923 гг. произошло слияние РКИ с Центральной контрольной комиссией ЦК РКП(б). Утратив свою независимость, РКИ превратилась в часть партийного аппарата. Позднее, в 1924 г., были закрыты и бюро жалоб.

В 1921–1924 гг., наряду с бюро жалоб, органами общей компетенции по разрешению административных споров, действовали квазисудебные органы, специализировавшиеся на рассмотрении споров отдельных видов[142]142
  См. подробно: Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. С. 19–22.


[Закрыть]. Степень независимости данных органов от администрации и уровень законодательного регулирования их деятельности были различными. Например, страховые советы и жилищные комиссии являлись частью аппарата управления и не имели собственной процедуры рассмотрения споров в сфере социального обеспечения и жилищных споров. В отличие от них примирительные камеры и третейские суды, действовавшие для разрешения споров на транспорте и трудовых споров, были более самостоятельны и создавались независимо от администрации соответствующих предприятий. Судебно-земельные комиссии можно назвать прообразами специальных административных судов, их права были приравнены к правам народных судов, а рассмотрение споров о земле шло с соблюдением принципов состязательного гражданского процесса, за некоторыми изъятиями, установленными законом. Позднее часть учреждений, которые можно было рассматривать как «зародыши» будущего административного суда, была расформирована (страховые советы, жилищные комиссии), а оставшиеся (залоговые комиссии, примирительные камеры, третейские суды) не обнаружили тенденции к развитию в них административно-судебной функции[143]143
  Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 414; Он же. Административная юстиция в положительном Советском праве // Вестник советской юстиции. 1923. № 7. С. 174–175.


[Закрыть].

В 1921–1924 гг., подобно реформам 1916–1917 гг., Россия вплотную приблизилась к образованию органов административной юстиции и выработке процессуальных правил административного судопроизводства. Однако идея административной юстиции получила клеймо буржуазного, чуждого советскому государству института[144]144
  Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. № 4. С. 73–83.


[Закрыть], а практика разрешения жалоб на незаконные действия органов управления пошла по пути «установления обычного инстанционного порядка обжалования»[145]145
  Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. С. 22.


[Закрыть].

В 1937 г. законодатель вновь возвратился к вопросу о судебном надзоре за законностью управления. Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. «Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан»[146]146
  СЗ СССР. 1937. № 30. Ст. 120.


[Закрыть] установило необходимость судебной санкции для принудительного взыскания в государственную казну имущества граждан и организаций. Санкция выдавалась судом по правилам особого производства гражданского процесса. Постепенно к подведомственности судов были отнесены и другие категории публично-правовых дел: по жалобам на действия нотариусов[147]147
  СУ СССР. 1928. № 55. Ст. 414.


[Закрыть], на неправильности в списках избирателей[148]148
  СП СССР. 1938. № 22. Ст. 146.


[Закрыть], на постановления о наложении штрафов в административном порядке[149]149
  Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» // ВВС СССР. 1961. № 35. Ст. 368.


[Закрыть].

В отечественной научной литературе институт административной юстиции также был реабилитирован. С середины 1940-х гг. на страницах юридических изданий вновь разворачивается дискуссия об административной юстиции в нашем государстве. Предметом спора в данный период стал вопрос о существовании административного иска и административно-процессуального права. Д. И. Полумордвинов, А. Ф. Клейнман, М. Д. Шаргородский[150]150
  Полумордвинов Д. И. Закон 11 апреля 1937 г. (К проекту ГПК СССР) // Советское государство и право. 1947. № 5. С. 47–56; Клейнман А. Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 11–14; Он же. К разработке проекта Гражданского процессуального кодекса СССР // Социалистическая законность. 1946. № 11–12. С. 35; Шаргородский М. Д. Закон и суд. Вопросы уголовного права и процесса // Уч. зап. ЛГУ. 1956. № 202. С. 20–21.


[Закрыть] выступали за необходимость формирования института административного судопроизводства и развитие судебного контроля за органами управления. Этим ученым-юристам противостоял С. Н. Абрамов, утверждавший, что в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции[151]151
  Абрамов С. Н. В советском праве не может быть административного иска // Социалистическая законность. 1947. № 3. С. 8–10.


[Закрыть].

Из-за отсутствия самостоятельной процессуальной формы административного судопроизводства законодательство и практика шли по пути рассмотрения административно-правовых споров в порядке гражданского судопроизводства. Отражением этого и стало принятие в 1961 г. Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а в 1964 г. – Гражданского процессуального кодекса РСФСР, где впервые производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, было выделено в самостоятельную категорию дел.

Одновременно наметилась тенденция к расширению круга дел административно-правового характера, подведомственных суду.

К 1970 г. их количество достигло 30 видов. В связи с чем в научной литературе по административному праву в данный период, непосредственно предшествовавший составлению проекта Конституции СССР, началась дискуссия о характере права на обжалование незаконных действий и решений органов управления. Наметились два основных подхода: эволюционный и радикальный.

Сторонники первого подхода выступали за постепенное расширение перечня действий и решений органов управления, подлежащих обжалованию в суд, причем такое расширение подведомственности судов должно было основываться на ряде специально выработанных критериев[152]152
  Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 123–124; Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. С. 28–30; Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 89, 107–108; Пискотин М. И. Актуальные проблемы социалистического административного права: «Круглый стол» ученых-юристов СССР и ГДР // Советское государство и право. 1975. № 3. С. 83; Малеин Н. С. Судебный контроль за законностью правовых актов // Советское государство и право. 1975. № 5. С. 124; Ремнев В. И. Право жалобы и административная юстиция в СССР. С. 31–32.


[Закрыть]. Представители «радикальной» теории в своих работах делали вывод о необходимости введения принципа всеобщности судебного контроля за законностью любых правовых актов любых органов государственного управления[153]153
  Петухов Г. Е. Развитие компетенции суда по обеспечению законности в государственном управлении. С. 117; Боннер А. Т., Квиткин В. Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973. С. 104–105; Шишкин В. И. Судебная защита от неправомерных действий должностных лиц (реальность и перспективы). С. 29; Бару М. И., Пушкин А. А. Оспаривание решений органов управления в судебном порядке. С. 30.


[Закрыть].

Принцип всеобщего обжалования, или общая клаузула, полностью соответствует требованиям правового государства, и потому должен быть обязательно закреплен в законодательстве. Безусловно, он не носит абсолютный характер, однако исключения из данного принципа могут быть установлены только законом при условии, что они «необходимы в демократическом обществе для обеспечения национальной безопасности, территориальной целостности, охраны правопорядка и предупреждения преступлений, а также для охраны здоровья, нравственности и обеспечения прав других лиц»[154]154
  См. ст. 8, 9, 10 и др. Европейской конвенции о защите прав и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // Международные нормы о правах человека и применение их судами Российской Федерации: Практ. пособие. М., 1996. С. 329 и сл.


[Закрыть].

Нельзя не отметить, что Конституция СССР 1977 г. (ст. 58)[155]155
  Тургунбеков Р. Т. Конституционный статус личности. Фрунзе, 1991. С. 12, 43–44.


[Закрыть], а затем и Конституция РСФСР 1978 г. (ст. 62), впервые в российском законодательстве закрепившие право на обжалование в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий и ущемляющих права граждан, не устанавливали никаких прямых ограничений на обжалование в суд любых действий любых должностных лиц, что создавало предпосылки для действия принципа всеобщего обжалования. Однако данная норма Основного закона целое десятилетие оставалась мертвой: отсутствовал закон, который установил бы механизм ее реализации. Кроме того, из-за достаточно узкого содержания данной нормы за пределами судебного контроля остались действия коллегиальных государственных органов, а сам принцип судебного контроля не был включен даже в раздел Конституции СССР об организации суда в СССР, что ставит под сомнение его значение.

В развитие положений ч. 2 ст. 58 Конституции СССР закон был принят только 30 июня 1987 г.[156]156
  Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» // ВВС СССР. 1987. № 26. Ст. 388; № 42. Ст. 692. О законе см. подробно: Алехин А. П. Закон СССР о порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1988. № 4. С. 27–35.


[Закрыть] В своем содержании он отразил недостатки конституционной нормы, а также отказ от введения общей клаузы: обжалованию подлежали не любые действия должностных лиц, а только те, в отношении которых законодательством не было предусмотрено иного порядка обжалования (в том числе, ведомственного). Причем законодательство понималось в широком смысле и могло включать в себя как законы, так и подзаконные, и ведомственные акты, что противоречило принципу верховенства закона и способствовало изъятию из подведомственности суда целого ряда споров административно-правового, трудового, финансового, пенсионного характера.

Частично недостатки предыдущего закона были устранены Законом СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»[157]157
  ВСНД СССР и ВС СССР. 1989. № 22. Ст. 416.


[Закрыть]. Законом была предусмотрена возможность обжаловать действия коллегиальных органов государственного управления. Гражданин мог обратиться в суд не только в том случае, если орган власти или должностное действовали с превышением полномочий, которые чаще всего были гражданину неизвестны, а в любом случае, если он считал, что такие действия неправомерны и ущемляют его права. Вместе с тем из круга обжалуемых актов по-прежнему были изъяты акты, для которых был предусмотрен иной порядок обжалования, нормативные акты, а также незаконные бездействия органов государственного управления и их должностных лиц. Явным недостатком данного Закона, по сравнению с Законом 1987 г., можно считать обязанность гражданина перед обращением в суд исчерпать все пути административного обжалования в административном порядке подчиненности.

Дальнейшее развитие законодательства продолжалось в направлении укрепления конституционных основ права граждан на обращение в суд за защитой прав и свобод, нарушенных органами государственной власти и управления. Статья 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.[158]158
  ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.


[Закрыть] впервые установила общий принцип обращения граждан в суд в случае ущемления их прав любыми правовыми решениями и деяниями любых должностных лиц, государственных органов и общественных организаций. Данное положение было конкретизировано в новом (ныне действующем) Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который подтвердил принцип всеобщего обжалования любых незаконных не только действий, но и бездействия, и решений индивидуального и нормативного характера государственных органов и должностных лиц.

Важнейшей вехой в истории российской административной юстиции следует считать принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., именно она не только подтвердила общее право на обжалование в суд незаконных действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц публичного управления (ст. 46), но и закрепила конституционные основы административного судопроизводства (ст. 118). Третий раз в своей истории Российское государство приблизилось к организации административной юстиции, но уже на новом конституционном уровне.

Конституция Российской Федерации выделила административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида правосудия. Перед учеными-административистами и государствоведами в настоящее время стоит задача создания теоретических и концептуальных основ административного судопроизводства, совершенствования действующего и разработки нового законодательства о процессуальном порядке разрешения публично-правовых споров[159]159
  Юсупов В. А. Актуальные проблемы административного права // Советское государство и право. 1991. № 11. С. 37–41; Махина С. Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 1998.


[Закрыть]. Конституция Российской Федерации создала предпосылки для формирования самостоятельной ветви российского процессуального права – административного судопроизводства, – которая должна учесть особенности публично-правовых споров: их материально-правовую природу, субъектный состав, цель, последствия их разрешения.

Реализация конституционных положений возможна посредством разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, так как количество процессуальных особенностей рассмотрения управленческих споров не просто возросло, но требует подробной регламентации.

Конституция Российской Федерации поставила также вопрос о формировании в России системы органов административной юстиции[160]160
  Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9.


[Закрыть]. Образование в Российской Федерации отдельной системы административных судов – дело будущего, необходимы глубокие исследования и разработки теоретического и практического характера в этой сфере, для проведения данной реформы необходим и соответствующий уровень правосознания и правовой культуры населения для правильного восприятия столь существенных изменений в судебной системе.

В связи с этим в литературе говорится о совершенствовании существующего механизма рассмотрения управленческих споров и о его поэтапном реформировании. Еще в начале 1970-х гг. впервые прозвучало мнение о создании в судах общей юрисдикции специальных коллегий по рассмотрению управленческих споров[161]161
  Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. С. 30–32; Ее же. Судебный порядок обжалования действий должностных лиц // Вестник Ленинградского университета. Сер. 5. Экономика, философия, право. 1979. Вып. 1.


[Закрыть], к сожалению, в тот период оно не было поддержано. Через двадцать лет ученые-юристы вновь вернулись в этой проблеме[162]162
  Салищева Н. Г. «Круглый стол»: Конституция РФ и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека // Государство и право. 1994. № 10. С.18; Хаманева Н. Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. № 11. С. 9; Гравина А. А. Концепция развития законодательства о судоустройстве // Правовая реформа: концепции развития российского законодательства / Под ред. Л. А. Окунькова, Ю. А. Тихомирова. М., 1995. С. 178; Овсянко Д. М. Административное право. М., 1995. С. 123; Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: исторический опыт и перспективы // Государство и право. 1995. № 8. С. 28–29.


[Закрыть], предложив усилить уже существующую специализацию «гражданских» судей общей юрисдикции и выделить в федеральных районных судах судей по административным спорам, в Верховном Суде Российской Федерации и судах субъектов федерации создать коллегии по управленческим спорам (по административным делам) наряду с действующими коллегиями по уголовным и гражданским делам[163]163
  Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 791.


[Закрыть].

В зависимости от эффективности работы коллегий и судей по административным делам можно будет составлять проекты более существенных преобразований судебной системы, создавать специальные административные суды путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. (ст. 26)[164]164
  РГ. 1997. 6 янв.


[Закрыть] и принятия федерального закона об административных судах Российской Федерации.

19 сентября 2000 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Верховным Судом РФ был внесен проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в РФ»[165]165
  См. прил. 1. 22 ноября 2000 г. проект был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении.


[Закрыть]. Проект ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ» широко обсуждается на страницах научных и практических изданий и в основном получает поддержку со стороны ученых-юристов[166]166
  См., например: Власов А. Какой будет административная юрисдикция? // РЮ. 2002. № 11; Жаднов Ю. Система административных судов не должна совпадать с административно-территориальным делением // РЮ. 2002. № 9; Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // РЮ. 2001. № 1. С. 18–20; Радченко В. Компетенция административных судов нам понятна // РЮ. 2001. № 6. С. 9–11; Руднев В. Административные суды: быть или не быть? // РЮ. 2002. № 9; Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // РЮ. 2001. № 6. С. 7–8.


[Закрыть].

Идею такого закона не поддерживает М. С. Студеникина[167]167
  Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журнал российского права. С. 11.


[Закрыть], так как до сих пор нет ясности по вопросу о сущности административной юстиции, нет ни «материального, ни кадрового обеспечения» этой идеи, но главное, не решена проблема особой процессуальной формы административной юстиции[168]168
  Анализ аргументов «за» и «против» создания административных судов в России см. подробно: Масленников М. Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития // Государство и право. 2002. № 9; Старилов Ю. Н. Административные суды в России: новые аргументы «за» и «против». М., 2004; Его же. Новое соотношение современного административного и административно-процессуального права (к вопросу об учреждении в России административных судов и формирования административного судопроизводства) // Российский судья. 2003. № 6; Радченко В. И. К вопросу о стратегии развития административной юстиции в России // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2002. № 2; Яковлев В. Нам следует сохранить сложившуюся судебную систему // РЮ. 2001. № 1.


[Закрыть]. Небесспорной идея создания специализированных административных судов представляется и Д. Н. Бахраху. По его мнению, создание новых судов (межрайонных и окружных) потребует значительных материальных затрат (помещения, связь и т. д.), повлечет ломку существующей судебной системы, создание межрайонных судов повлечет их отдаление от большинства населения, проживающего в тех районах, городах, в которых административных судов не будет, значит для многих граждан и юридических лиц будет затруднена судебная защита их прав. В связи с этим профессор Д. Н. Бахрах предлагает углубить специализацию судей и судебных коллегий в уже существующих судах общей юрисдикции[169]169
  Бахрах Д. Н. Нужна специализация судей, а не судов // РЮ. 2003 № 2.


[Закрыть].

Проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах» безусловно еще не совершенен, он требует доработки. Однако его принятие будет способствовать как реализации положений Конституции РФ об административном судопроизводстве, так и прогрессивному развитию практики разрешения публично-правовых споров. В соответствии с названным проектом в рамках системы судов общей юрисдикции предлагается в два этапа создать четырехзвенную систему административных судов[170]170
  Существуют также предложения о формировании самостоятельной системы административных судов, независимой от судов общей юрисдикции и арбитражных, что потребует, безусловно, серьезных изменений Конституции РФ. См. подробно: Лупарев Е. Административные суды: эволюция или революция? // РЮ. 2003. № 5. С. 23; Кравченко В. Административная юстиция: взгляд со стороны // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2002. № 3. С. 106; Власов А. Какой будет административная юрисдикция? // РЮ. 2002. № 11. С. 18–19.


[Закрыть]. Первый этап образование Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ, федеральных окружных административных судов (в количестве 21), судебных коллегий по административным делам судов уровня субъектов РФ. Второй этап по созданию федеральных межрайонных административных судов (приблизительно 600–700) требует более значительных материально-финансовых и кадровых ресурсов и будет осуществлен позднее. Согласно проекту закон должен был вступить в силу с 1 января 2001 г., однако по организационным причинам, а также из-за отсутствия финансирования его принятие затянулось на неопределенное время.