Текст книги "Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции"

Несмотря на столь радикальные предложения по реформированию судебной системы Российской Федерации, разработка и принятие правил административного судопроизводства должны стать на данном этапе первостепенной задачей и предшествовать глубоким преобразованиям судебной системы, связанным с созданием самостоятельных административных судов[171]171
  См. подробно: Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административное судопроизводство и проект нового Гражданско-процессуального кодекса РФ // Журнал российского права. 1998. № 12; Николаева Л. А., Соловьева А. К. Юрисдикция судов межгосударственных объединений по разрешению публично-правовых споров // Журнал российского права. 2000. № 11; Хаманева Н. Ю. Перспективы развития науки административного права / Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития) / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Н. Ю. Хаманевой, докт. юрид. наук И. Л. Бачило. М.: Академический правовой университет, 2003 С. 7–8; Кононов П. И. О некоторых актуальных проблемах совершенствования административного законодательства России. С. 32.


[Закрыть].

Процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере публичного управления должен быть установлен не только для административных коллегий вышестоящих судов и административных судов, но и для квазисудебных органов, которые могут быть созданы в будущем «в сферах здравоохранения, социальной защиты населения, налогообложения… занятости, управления имуществом, охраны окружающей среды…»[172]172
  Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании. С. 19.


[Закрыть]. Будет ли это единый акт об административной процедуре, как в США, или различные нормативные акты, пока еще неясно. Однозначно можно утверждать только то, что создание и процедура деятельности квазисудебных органов также должны регламентироваться законом, а не ведомственными нормативными актами.

Глава 2
Административное судопроизводство в Российской Федерации

Административное судопроизводство – судебно-процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров. Конституцией Российской Федерации (ст. 118) оно выделено в качестве самостоятельного вида наряду с гражданским, уголовным и конституционным судопроизводством. Вместе с тем, действующее российское законодательство не раскрывает понятие «административное судопроизводство». Рассмотрение публично-правовых споров в Российской Федерации осуществляется по общим правилам гражданского и арбитражного процесса, за некоторыми изъятиями, установленными законом.

Общие правила были сформулированы еще в ГПК РСФСР. В момент его принятия в 1964 г. особенности рассмотрения данных споров были сосредоточены исключительно в главах 22–25 самого ГПК. С расширением перечня публично-правовых споров, подведомственных суду, увеличилось и количество изъятий из общих правил гражданского судопроизводства, например в ГПК РСФСР была введена дополнительная глава 24-1[173]173
  Глава 24-1 введена Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1988 г., в редакции Закона РФ от 28 апреля 1993 г. // ВВС РСФСР. 1988. № 5. Ст. 137; ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 22. Ст. 787.


[Закрыть].

С 1 февраля 2003 г. введен в действие новый ГПК РФ, а также продолжает действовать целый ряд специальных федеральных законов: «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[174]174
  Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 154– ФЗ от 28 августа 1995 г. (в редакции по состоянию на 8 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49, Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378); Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. // РГ. 2003. 8 окт.


[Закрыть], «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[175]175
  Федеральный закон № 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.


[Закрыть], «Об информации, информатизации и защите информации»[176]176
  Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. (с изменениями, внесенными федеральными законами № 31-ФЗ от 10 февраля 1999 г., № 35-ФЗ от 18 февраля 1999 г., № 135-ФЗ от 7 ноября 2000 г. // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 7, 8; 2000. № 46.


[Закрыть], «О системе государственной службы Российской Федерации»[177]177
  Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. (с изменениями, внесенными Федеральным законом № 141-ФЗ от 11 ноября 2003 г.) // РГ. 2003. 31 мая; 18 нояб.


[Закрыть], «Об основах государственной службы Российской Федерации»[178]178
  Федеральный закон № 24-ФЗ от 20 февраля 1995 г. «с изменениями, внесенными Федеральным законом № 15-ФЗ от 10 января 2003 г.» // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609; РГ. 2003. 15 янв.


[Закрыть] и др. Некоторые публично-правовые споры отнесены к компетенции арбитражного суда, что урегулировано Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации»[179]179
  Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 28 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.


[Закрыть], Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, введенным в действие с 1 сентября 2002 г.

Постепенно особенности и специфика судебного разбирательства публично-правовых споров переросли границы гражданского судопроизводства. Сегодня можно признать необоснованным ни с научной, ни с практической точек зрения то обстоятельство, что в гражданском процессуальном законодательстве публично-правовые споры подпадают под общее понятие «гражданское дело» (ч. 2 ст. 1, ст. 22 ГПК РФ)[180]180
  В АПК РФ для обозначения публично-правовых споров используется термин «экономические споры и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений», данное определение является неточным, а также отводит на второй план публично-правовой характер спора.


[Закрыть], так как это противоречит их материально-правовой природе.

Ранее не соответствовало правоприменительной практике и название второй части второго раздела ГПК РСФСР «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». Неудачность и условность названия этого подраздела ГПК РСФСР отмечалась учеными-юристами[181]181
  Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. С. 31; Гражданский процесс / Отв. ред. М. С. Шакарян. М., 1993. С. 318–319.


[Закрыть]. В порядке, предусмотренном статьями данного подраздела Кодекса, разрешались не только дела административно-правового характера, но и дела, возникшие из государственных, избирательных, финансовых правоотношений, правоотношений в области местного самоуправления, дела, связанные с исполнением государственных и административных договоров и соглашений. Предметом административно-судебного производства являлись и являются не только правовые акты или действия органов исполнительной власти, но и законы, и иные акты представительных (законодательных) органов.

В новом ГПК РФ учтены данные предложения, и подраздел третий второго раздела Кодекса получил новое, соответствующее современному состоянию общественных отношений название «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».

Однако множественность и своеобразие правовых актов, посвященных особенностям рассмотрения публично-правовых споров, их несогласованность с гражданско-процессуальными нормами вызывают трудности при их применении в судебной практике.

Несовершенство действующей законодательной базы является следствием недостаточной научно-теоретической разработки специфики судопроизводства по публично-правовым спорам. Данная проблема являлась предметом исследования двух отраслей правовой науки: науки гражданского процесса и науки административного права[182]182
  Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административное судопроизводство и проект нового Гражданско-процессуального кодекса РФ // Журнал российского права. 1998. № 12.


[Закрыть].

Представителями науки гражданского процесса судопроизводство по управленческим спорам исследовалось традиционно с одной точки зрения: данный вид судопроизводства – неотъемлемая часть гражданского процессуального права, что неоднократно подчеркивалось в литературе[183]183
  Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 78–79; Добровольский А. А., Иванова С. А. Основные проблемы исковой формы защиты права. М., 1979. С. 135, 138–139; Чечина Н. А. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений. С. 117–118; Лесницкая Л. Ф., Клейн Н. И. Концепция развития гражданского процессуального и арбитражного законодательства // Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. С. 166.


[Закрыть]. При подготовке нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации эта точка зрения нашла свое наиболее сильное выражение: его авторы максимально приблизили рассмотрение публично-правовых споров к исковому производству[184]184
  Вопрос о видах судопроизводства и о том, надо ли выделять производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, стал спорным при его обсуждении 24–25 апреля 1997 г. на научной конференции «Проект нового ГПК РФ», проведенной Российским фондом правовых реформ, Фондом «Международный институт развития правовой экономики», Верховным Судом Российской Федерации и юридическим факультетом МГУ им. М. В. Ломоносова. См. также: Обсуждение проекта нового Гражданского процессуального кодекса РФ // Законодательство. 1997. № 3. С. 63; Концепция и основные положения проекта ГПК РФ // РЮ. 1995. № 11. С. 19–23; Треушников М. Работа над проектом ГПК продолжается // РЮ. 1997. № 1.


[Закрыть], выдвинув в качестве критерия деления судопроизводства на виды – наличие либо отсутствие спора о праве. Подобные предложения звучали в науке гражданского процессуального права и ранее. А. А. Добровольский считал, что «если исходить из того, что исковым требованием можно называть любое спорное правовое требование, подлежащее разрешению в определенном процессуальном порядке, то можно говорить и об административном иске и административном процессе»[185]185
  Добровольский А. А. Исковая форма защиты права: Основные вопросы учения об иске. М., 1965. С. 11; См. также: Боннер А. Т. Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Советское государство и право. 1992. № 2. С. 145.


[Закрыть].

Действительно, и гражданско-правовой, и публично-правовой спор являются прежде всего спором о праве[186]186
  Авдеенко Н. И., Кабакова М. А., Муравьева А. С., Чечина Н. А., Чечот Д. М. Основы гражданского судопроизводства и вопросы процессуального законодательства союзных республик // Правоведение. 1962. № 2. С. 70.


[Закрыть]. Однако процессуалисты не учитывают, что разделение судопроизводства на виды произведено Конституцией Российской Федерации (ст. 118) по иному критерию: материально-правовой природе спора о праве, подлежащего разрешению судом, которая «влияет на средства, способы защиты и особенности судебной процедуры в каждом из видов судопроизводства»[187]187
  Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 78.


[Закрыть]. Выделение самостоятельного вида судопроизводства основано на качественном своеобразии, порождаемом предметом дела, особенностями правоотношения, разрешаемого судом[188]188
  Гражданский процесс: М., 1993. С. 319.


[Закрыть].

Объединение в исковом производстве дел публично-правового и частно-правового характера не только не соответствует Конституции Российской Федерации, но может привести к тому, что к разрешению и рассмотрению публично-правовых споров, затрагивающих интересы государства и общества в целом, будут применяться принципы и правила частно-правового характера, ориентированные на охрану гражданских прав и законных интересов отдельных лиц.

Иск и исковое производство – цивилистические институты, их исторические корни восходят к римскому праву[189]189
  Гурвич М. А. Право на иск. М.—Л., 1949. С.7.


[Закрыть]. В порядке искового производства рассматриваются споры именно частно-правового (гражданско-правового) характера[190]190
  Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. М., 1996. С. 11, 152.


[Закрыть]. Равенство сторон в частном правоотношении, отсутствие отношений властного характера, возможность принудительного осуществления гражданских прав только по решению суда, свобода действовать по своему усмотрению и в своем интересе составляют основу принципа диспозитивности, который действует как в гражданском праве, так и в гражданском процессе. Характер частного права определяет направленность гражданско-процессуальных средств его защиты: на первом месте всегда стоит защита субъективного гражданского права конкретного лица.

Публично-правовые отношения являются выражением публичного, общественного интереса. Властные полномочия органа государственной власти, местного самоуправления, их должностного лица свидетельствуют о неравенстве сторон в правоотношении и о возможности принудительного осуществления публичных прав в досудебном порядке[191]191
  Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 30–48.


[Закрыть]. Обязанность субъекта публичного управления использовать свои властные полномочия только для достижения целей, поставленных законом, и только в рамках закона отражает принцип императивности – основной принцип отраслей публичного права. В связи с чем правовые средства защиты публичного правоотношения являются в первую очередь средствами надзора и контроля за законностью деятельности органов государственной власти.

Таким образом, в науке гражданского процессуального права и в новом ГПК РФ нормы Конституции Российской Федерации не получили своего теоретического развития, хотя сам характер и материально-правовая природа публично-правовых отношений требуют отдельного вида судопроизводства[192]192
  См. подробно: Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административное судопроизводство и проект нового Гражданско-процессуального кодекса РФ // Журнал российского права. 1998. № 12. Г. Л. Осокина предложила разграничить производство исковое частное и исковое публичное. См.: Обсуждение проекта нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. С. 63.


[Закрыть].

В науке государственного и административного права также пока нет должной теоретической базы административного судопроизводства. После принятия Конституции Российской Федерации в работах некоторых государствоведов и административистов стали появляться предложения по реализации ее положений об административном судопроизводстве[193]193
  См., например: Судебная реформа в России. Сб. статей. М., 2001.


[Закрыть], однако среди ученых нет четкого, единого подхода к характеристике данного правового института.

Существуют мнения, отождествляющие административное судопроизводство с производством по делам об административных правонарушениях. Так, М. В. Баглай считает, что в ст. 118 Конституции Российской Федерации закреплено четыре вида судопроизводства, «каждому из которых соответствует свой комплекс установленных процессуальных правил». Для административного судопроизводства эти правила содержатся, с его точки зрения, в Кодексе РФ об административных правонарушениях[194]194
  Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 619.


[Закрыть]. А. Ю. Якимов также считает, что административное судопроизводство – это рассмотрение судами дел об административных правонарушениях[195]195
  Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 4–5.


[Закрыть]. По мнению Н. Г. Салищевой и Н. Ю. Хаманевой, «административное судопроизводство должно касаться не только дел об административных правонарушениях, но и дел, относящихся к осуществлению контрольных функций суда в отношении органов исполнительной власти»[196]196
  Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. докт. юрид. наук И. Л. Бачило. М., 1998. С. 353, 369–370, 376–377; Судебная реформа в России. М., 2001.


[Закрыть].

Включение в административное судопроизводство производства по делам об административных правонарушениях является необоснованным. Содержанием административного судопроизводства является судебно-процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров о законности правовых актов или действий органов публичного управления, а не привлечение граждан и организаций к административной ответственности[197]197
  В. А. Туманов отметил, что при вступлении России в Совет Европы «было обращено внимание на то, что такое понимание административного судопроизводства не соответствует пониманию, сложившемуся в других странах, что надо различать защиту прав граждан в сфере административных правоотношений от осуждения мелких правонарушителей и взыскания штрафов в судебном порядке». См.: Совершенствование правосудия в России: Интервью главного редактора журнала с В. А. Тумановым // Государство и право. 1998. № 12. С. 16.


[Закрыть].

Сложность в соотношении административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях объясняется особым положением судьи в процессе привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. На судью возложено выполнение двойной задачи.

Судья является субъектом административно-юрисдикционной деятельности, урегулированной нормами административно-процессуального права. И в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях[198]198
  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях № 195-ФЗ от 30 декабря 2001 г. в редакции по состоянию на 8 декабря 2003 г. // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1; № 44. Ст. 4295; 2003. № 27. Ст. 2700, 2708, 2717; № 50; Парламентская газета. 2003. 15 нояб.


[Закрыть] перечень составов, подведомственных судьям, значительно расширен (ст. 23.1 КоАП РФ).

Однако суд также осуществляет контроль деятельности субъектов административной юрисдикции. Задача суда при этом заключается в рассмотрении и разрешении публично-правовых споров о законности и обоснованности правовых актов и действий органов и должностных лиц, уполномоченных налагать административные наказания (глава 30 КоАП РФ). В данном случае суд является субъектом административного судопроизводства[199]199
  Количество жалоб на постановления административно-юрисдикционных органов, поступающих в суды общей юрисдикции Российской Федерации, пока невелико: всего 23 300 за 1998 г. Тем не менее их количество растет и в 1998 г., по сравнению с 1997 г., увеличилось на 20,7 % (см.: Гагарский А. Работа судов Российской Федерации в 1998 году // РЮ. 1999. № 9. С. 51). В 2002 г. федеральными районными судами РФ было рассмотрено уже 46,1 тыс. жалоб на неправомерное наложение административных взысканий и наказаний (см.: Работа судов РФ в 2002 году // РЮ. 2003. № 8).


[Закрыть].

Необходимость разграничения понятий административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях подчеркивается и в научной литературе. Ю. Н. Старилов считает, что не следует идентифицировать административную юстицию с производством по делам об административных правонарушениях[200]200
  Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы теории. С. 119.


[Закрыть].

Среди ученых-административистов нет единства мнений в вопросе о соотношении административного судопроизводства и административного процесса. Н. Г. Салищева, Н. Ю. Хаманева и М. С. Студеникина указывают на необходимость развития административного судопроизводства, рассматривают его как часть административно-процессуального права, в связи с чем предлагают сформулировать правила судебного рассмотрения публично-правовых споров в специальной главе будущего Административно-процессуального кодекса РФ[201]201
  Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании. С. 19; Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в РФ // Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1994. С. 78; Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С.130–134; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. С. 376–377.


[Закрыть].

К. С. Бельский также ставит знак равенства между административным процессом и административным судопроизводством. По его мнению, «нормы права административной юстиции» и количественно, с точки зрения их объема, и качественно, с точки зрения важности и политической значимости регулируемых отношений, «образуют, особенно в перспективе с принятием в соответствии с п. 1 ст. 118 Конституции Российской Федерации Административно-процессуального кодекса РФ или, по-другому, Кодекса административного судопроизводства РФ, такую подсистему административного права, которая может быть названа подотраслью»[202]202
  Бельский К. С. О системе административного права // Государство и право. 1998. № 3. С. 8, 10–11.


[Закрыть].

Ю. А. Тихомиров считает, что в Основах административно-процессуального законодательства «можно урегулировать… общие принципы административного процесса, вопросы процедуры, требующие единообразного применения (именно в этой части возможно издание Кодекса административного судопроизводства взамен действия… КоАП)»[203]203
  Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 736–737, 792.


[Закрыть].

Ю. М. Козлов рассматривает административное судопроизводство как «административно-процессуальную деятельность юрисдикционного характера, осуществляемую в судебном порядке»[204]204
  Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. С. 311.


[Закрыть].

Однако административное судопроизводство – это самостоятельный институт публичного права, независимый от административного процесса[205]205
  Об административном процессе см.: Сорокин В. Д. Советское административно-процессуальное право Л., 1976; Он же. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002; Управленческие процедуры / Под ред. Б. М. Лазарева. М.,1988; Масленников М. Я. Российский административный процесс. Тверь, 2001.
  Ю. Н. Старилов выделяет и управленческий, и административный процесс. Управленческий процесс регулирует «порядок совершения конкретных управленческих действий», а административный процесс (административная юстиция) «обеспечивает процедуру рассмотрения административного спора в административном суде» (Старилов Ю. Н. Административная юстиция: Проблемы теории. С. 44–45; Он же. Административное право. М., 2001. Ч. 2. Кн. 2. Глава 4).


[Закрыть]. Между ними можно провести ряд существенных отличий.

Во-первых, по их характеру. Через административно-процессуальные отношения, как правило, происходит правомерная реализация норм административного права, поэтому административно-процессуальные правоотношения не всегда связаны с наличием спора о праве. В административном судопроизводстве возникает правоотношение иного характера. Его можно назвать судебно-надзорным, оно может возникнуть только при наличии спора о праве.

Во-вторых, по субъектному составу. Субъектами административно-процессуальных отношений могут быть либо органы исполнительной власти и их должностные лица, либо органы исполнительной власти и граждане, организации и органы местного самоуправления. В административном судопроизводстве участники публичного правоотношения обращаются к независимому от них органу – суду – за разрешением спора о праве.

В-третьих, административное судопроизводство – это прежде всего осуществление правосудия, проявление особого вида государственной власти, поэтому на него в полном объеме распространяются общие начала осуществления правосудия в Российской Федерации. Административно-процессуальные отношения, в свою очередь, служат для реализации полномочий исполнительной власти.

В теории административного права в связи с содержанием и сущностью публично-правовых споров и административного судопроизводства не решен еще ряд вопросов. В частности, не раскрыты концептуальные понятия данного вида судопроизводства. На практике как равнозначные употребляются термины «административное дело», «дело об административном правонарушении», «административный материал», хотя это различные правовые категории. Термин «дело об административном правонарушении» относится к административно-юрисдикционной деятельности по привлечению граждан и юридических лиц к административной ответственности. Термин «административное дело» введен Конституцией Российской Федерации (ст. 126) для обозначения спора о законности правовых актов и действий (бездействия) органов государственного управления, подлежащего судебному рассмотрению.

Попытка разграничить рассматриваемые понятия сделана в Федеральном конституционном законе «О военных судах Российской Федерации» (ст. 7)[206]206
  Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 23 июня 1999 г. // РГ. 1999. 29 июня.


[Закрыть], где впервые на уровне конституционного законодательства выделены: дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, и административные дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Аналогичный подход нашел свое отражение и в проекте Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

Между тем, следует отметить условность понятия «административное дело», так как оно не отражает всего многообразия спорных публично-правовых отношений. При конструировании законодательной базы административного судопроизводства было бы целесообразно ввести более точный термин «публично-правовой спор», в связи с чем потребуется внести соответствующие изменения и в Конституцию Российской Федерации.

Термин «административное судопроизводство» также является условным. Его использование в некоторой степени оправдывается тем, что данное понятие выработано и традиционно применяется зарубежным законодательством и правоприменительной практикой. Представляется возможным дальнейшее его использование и в России.

В точном теоретическом обосновании и конституционном урегулировании нуждается вопрос о том, кто уполномочен принимать законы об административном судопроизводстве. Контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; судоустройство, гражданско-, уголовно– и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. «а», «в», «о» ст. 71 Конституции РФ). Административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако административное судопроизводство не является частью административного процесса, в противном случае это привело бы к самостоятельному регулированию в каждом субъекте Федерации судебного порядка рассмотрения публично-правовых споров. По своему смыслу и значению административное судопроизводство должно быть единым для всей Российской Федерации и должно являться предметом ее исключительного ведения.

Развитие теоретических основ административного судопроизводства поможет преодолеть еще одну проблему современного российского законодательства – двойственность административной юстиции[207]207
  О «дуализме административной юстиции в Российской Федерации» см.: Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании. С. 19.


[Закрыть]. Рассматривать публично-правовые споры в России уполномочены суды общей юрисдикции и арбитражные суды (ст. 29 АПК РФ).

Столь же важным и неразработанным в законодательстве является вопрос о подведомственности споров публично-правового характера. Декларация прав и свобод человека и гражданина (ст. 32) и Конституция Российской Федерации (ст. 46) закрепляют гарантию судебной защиты прав и свобод человека и гражданина и общий принцип судебного обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Однако предпосылкой реализации права на судебное разрешение и рассмотрение публично-правового спора является соблюдение общих правил о подведомственности (предметной компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов)[208]208
  Комментарий к ГПК РСФСР. М., 1996. С. 41.


[Закрыть], которые закреплены в ст. 22, 245 ГПК РФ и ст. 27, 29 АПК РФ. При этом из данных законодательных актов невозможно установить, какой критерий является основополагающим при отнесении того или иного публично-правового спора к подведомственности суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Компетенция указанных судов определяется по перечневому принципу, путем указания отдельных категорий дел.

Суды общей юрисдикции обладают широкой компетенцией по разрешению публично-правовых споров. Они рассматривают все споры, связанные с защитой избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (гл. 26 ГПК РФ). В данном случае действует общий принцип судебного обжалования любых решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме.

В соответствии с ГПК РФ в круг субъектов, чьи действия (бездействия) и решения могут быть обжалованы, включены: государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие[209]209
  С 1 февраля 2003 г. норма Закона «Об обжаловании в суд…» о праве граждан обжаловать в суд действия (бездействие) и решения предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений в порядке рассмотрения публично-правовых споров утратила свою юридическую силу. Действия (бездействие) и решения указанных организаций могут быть оспорены в порядке искового производства. См. подробно: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» // РГ. 2003. 25 янв.


[Закрыть]. Некоторые из данных понятий требуют конкретизации.

Под государственными органами понимаются органы законодательной и исполнительной власти. Изъяты из сферы действия ГПК РФ (ч. 3 ст. 251) и Закона «Об обжаловании в суд…» те решения государственных органов, проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 125 Конституции Российской Федерации)[210]210
  Проблема разграничения компетенции по разрешению публично-правовых споров имеет сегодня сложный характер: с одной стороны, требуется четкое разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции (Верховным Судом РФ) и Конституционным Судом РФ, с другой стороны, между судами общей юрисдикции (областными, краевыми, республиканскими и т. п. судами) и Конституционными (Уставными) судами субъектов РФ, кроме того, необходимо разграничить компетенцию Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Попытки разрешить противоречия, существующие в данной сфере, предпринимаются и Конституционным Судом РФ, и законодателем, и представителями науки. См. подробно: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21, пункта 3 статьи 22 Федерального закона “О прокуратуре РФ” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774; Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г. № 15-О «По ходатайству Председателя Правительства Республики Карелия о разъяснении Постановлений Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ и от 11 апреля 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21, пункта 3 статьи 22 Федерального закона “О прокуратуре РФ”» // СЗ РФ. 2001. № 11. ст. 1070; Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РФ, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре РФ” в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101; пункт 6 Обзора судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2003 года // БВС РФ. 2004. № 3; пункт 3 Обзора судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2003 года // БВС РФ. 2004. № 1.
  Для разрешения существующих противоречий по вопросам абстрактного нормоконтроля Верховным Судом РФ были предложены два законопроекта: проект Федерального конституционного закона «О Верховном Суде РФ» и проект Федерального конституционного закона “О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам” (последний законопроект был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ, но не получил поддержки в Совете Федерации). Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // РЮ. 2000. № 9. См. также: Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика // РЮ. 2003. № 5; Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: законотворческие идеи // РЮ. 2003. № 6.


[Закрыть].

Однако в административно-правовой литературе неоднократно отмечалось, что ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»[211]211
  Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 21 июля 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.


[Закрыть] не упоминают об исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, и данная норма должна быть приведена в соответствие с конституционным законодательством[212]212
  Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в РФ. С. 77; Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 105.


[Закрыть].

Конституционный Суд Российской Федерации исключительно по запросам перечисленных в ст.125 Конституции РФ субъектов разрешает в порядке конституционного судопроизводства дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ[213]213
  О полномочиях Верховного Суда РФ по проверке законности нормативных правовых актов Правительства РФ см.: Постановление Конституционного Суда РФ № 1-П от 27 января 2004 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» // Официальный сервер Конституционного Суда РФ. http://ks.rfnet.ru.


[Закрыть]; конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ.

Тогда как споры о законности нормативных и индивидуальных правовых актов указанных субъектов, а также споры о соответствии федеральным законам государственно– и административно-правовых договоров относятся к подведомственности судов общей юрисдикции и частично арбитражных судов.

Не могут быть оспорены в порядке глав 24 и 25 ГПК РФ решения и действия (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в отношении которых специально предусмотрен соответствующим законодательством иной порядок судебного обжалования[214]214
  См. подробно: Пункт 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».


[Закрыть]. Особый судебный порядок обжалования установлен: в УПК РФ – для действий (бездействия) и решений органов дознания и предварительного следствия; в КоАП РФ – для постановлений судей, должностных лиц и органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Специальный судебный порядок обжалования установлен для судебных актов.

По-прежнему в четком законодательном определении нуждается понятие должностного лица[215]215
  См.: Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин // Правоведение. 1994. № 4. С. 84–90; Воронков А. В. Понятие должностного лица в административном праве // Правоведение. 1999. № 1. С. 55–65.


[Закрыть]. Должностное лицо – специальный субъект публично-правового спора, однако, в конституционном и административном законодательстве до сих пор отсутствуют четко сформулированные и теоретически обоснованные признаки должностного лица. При рассмотрении публично-правовых споров с участием должностных лиц суды используют понятие «должностное лицо», данное в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ и в уголовном праве[216]216
  См. примечание к ст. 285 и ст. 318 УК РФ; Постановление Пленума ВС РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2000 г. (РГ. 2000. 23 февр.).


[Закрыть]. Некоторые разъяснения о понятии должностного лица содержались в п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»[217]217
  Постановление Пленума ВС РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» от 21 декабря 1993 г. № 10 (в редакции постановлений Пленума от 25 октября 1996 г. № 10, от 14 февраля 2000 г. № 9, от 25 мая 2000 г. № 19 и от 24 апреля 2002 г. № 8) // БВС РФ. 1994. № 3. С. 7. Данное Постановление отменено в связи принятием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».


[Закрыть].

Указанные определения раскрывают понятие должностного лица как субъекта административной или уголовной ответственности, что не вполне отвечает требованиям административного судопроизводства. Они составлены по формальному, а не материальному признаку и не отражают юридического характера выполняемых обязанностей и полномочий должностного лица[218]218
  Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. С. 50.


[Закрыть], во многом они даже напоминают определение государственного служащего. Кроме того, понятия «организационно-распорядительные» и «административно-хозяйственные» полномочия сами нуждаются в легальном определении. Отличительной чертой должностного лица выступает именно наличие у него законных полномочий принимать в одностороннем порядке акты властного, юридически обязательного характера, «которые порождают права и обязанности управляемых без их согласия»[219]219
  Vedel G., Delvolvé P. Le système français de protection des administrés contre l’administration. P. 61.


[Закрыть]. Понятие должностного лица, полагаем, должно быть сформулировано в федеральном законодательстве о государственной службе Российской Федерации.

В суд могут обжалованы не только действия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, нарушающие права и свободы граждан, но и бездействие данных субъектов (ст. 245 гл. 25 ГПК РФ, ч. 2 ст. 2 Закона «Об обжаловании в суд…»)[220]220
  См., напр.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 августа 1995 г. // БВС РФ. 1996. № 5.


[Закрыть], то есть невыполнение субъектами публичной власти, возложенных на них обязанностей, что привело к нарушению прав граждан и организаций.

В соответствии с Конституцией РФ и данными законами обжалованию подлежат также решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. При этом решения могут носить индивидуальный или нормативный характер[221]221
  См. п. 6 Постановления Пленума ВС РФ № 10; п. 5 обобщения «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» // БВС РФ. 1998. № 8. С. 15; а также Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ № 15Г-98-3 // БВС РФ. 1998. № 9. С. 10.


[Закрыть], могут исходить как от коллегиальных, так и единоначальных органов государственной власти и управления.

В действующем законодательстве нет определения понятия «решение». Вместе с тем, традиционным в теории административного права, правотворческой и правоприменительной практике считается термин «правовой акт». Он используется в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23)[222]222
  Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным конституционным законом № 3-ФКЗ от 31 декабря 1997 г.) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.


[Закрыть], Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» и иных законах, актах Президента РФ, Правительства РФ и других органов государственной власти на территории Российской Федерации[223]223
  См. также: Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763 (с изменениями и дополнениями, внесенными Указами Президента РФ № 490 от 16 мая 1997 г., № 963 от 19 августа 1998 г.) // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33; Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Правительства РФ № 1538 от 11 декабря 1997 г., № 1304 от 6 ноября 1998 г., № 154 от 11 февраля 1999 г., № 715 от 30 сентября 2002 г.) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; № 50; 1998. № 47. Ст. 5771; 1999. № 8; 2002. № 40.


[Закрыть].

Правовой акт – это универсальная форма реализации государственной власти. Он является выражением государственно-властного волеизъявления и направлен на регулирование общественных отношений либо посредством установления правовых норм, либо посредством возникновения, изменения или прекращения правоотношений[224]224
  См. подробно: Васильев Р. Ф. Акты управления: Значение, проблема исследований, понятие. М., 1987. С. 139–140; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право российской Федерации. С.227; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 143; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практ. и справ. пособие. М., 1999. С. 15–25.


[Закрыть].

Для административного судопроизводства термин «правовой акт» является более приемлемым, по сравнению с термином «решение». Понятие «правовой акт» точно отражает предмет судебного обжалования, так как решения неправового характера не могут стать предметом судебного рассмотрения. В целях обеспечения судебной защиты прав граждан и организаций в сфере публичной власти в законодательстве необходимо раскрыть общее понятие правового акта, провести классификацию основных видов правовых актов (нормативных[225]225
  В пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 20 января 2003 г. «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом». В Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 9 марта 2004 г. (в редакции Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г.) дано определение функций по принятию нормативных правовых актов, под которыми понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц (См.: РГ. 2004. 11 марта. Официальное Интернет-представительство Президента РФ. http://kremlin.ru.).


[Закрыть], индивидуальных), дать определение административных договоров и соглашений[226]226
  См. главу IV-1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами № 106-ФЗ от 29 июля 2000 г., № 3-ФЗ от 8 февраля 2001 г., № 47-ФЗ от 7 мая 2002 г., № 107-ФЗ от 24 июля 2002 г., № 169-ФЗ от 11 декабря 2002 г., № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г., Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации № 10-П от 7 июня 2000 г., № 9-П от 12 апреля 2002 г. // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 25; № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 16; № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930; 2003. № 27.


[Закрыть].

Правоприменительная практика Верховного Суда РФ поставила перед теорией административного права еще одну проблему: могут ли стать предметом судебного обжалования акты рекомендательного характера. В административно-научной литературе пока нет точного ответа на этот вопрос, так как юридические свойства рекомендательных актов и правовые последствия их реализации в теории административного права практически не исследованы. Л. А. Сергиенко справедливо отмечает, что в современной управленческой практике «возрастает число норм рекомендательного характера, повышается роль и значимость этих норм в деятельности органов исполнительной власти, а также объектов, находящихся в сфере их влияния»[227]227
  Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. С. 241–243.


[Закрыть]. Это порождает в свою очередь вопрос об ответственности за неисполнение рекомендуемых действий, а также о возможности обжалования рекомендаций в случае несоответствия их закону.

В практике Верховного Суда РФ уже имеются случаи обжалования актов, содержащих рекомендательные нормы. Основаниями для признания рекомендательных актов незаконными могут стать несоответствие рекомендаций по своему содержанию федеральному закону[228]228
  Так, 25 августа 1997 г. решением Верховного Суда РФ была признана незаконной ч. 1 п. 1 Методики исчисления среднего совокупного дохода семьи, утвержденной Постановлением Министерства труда РФ от 28 января 1994 г. № 11, в части, устанавливающей, что в составе членов семьи нанимателя учитываются бывшие супруги, если они продолжают проживать в ранее занимаемом помещении. Это положение противоречит ч. 2 ст. 53 Жилищного кодекса РСФСР, так как иные лица могут быть включены в состав семьи нанимателя, если они не только проживают совместно с нанимателем, но и ведут совместно с ним общее хозяйство. Данная методика в соответствии с п. 2 указанного Постановления Минтруда РФ рекомендовалась органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для использования при определении порядка выплаты компенсаций (субсидий) гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг (см.: БВС РФ. 1998. № 4. С. 21–22).


[Закрыть], отсутствие государственной регистрации рекомендательного акта в Министерстве юстиции Российской Федерации[229]229
  18 июня 1998 г. Верховным Судом РФ были признаны незаконными утвержденные 1–4 декабря 1998 г. первым заместителем министра труда и социального развития РФ и председателем правления Пенсионного фонда РФ Рекомендации по реализации Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий». Судом установлено, что в Рекомендациях содержатся положения, которые предписывают определенные правила, влекущие правовые последствия, значит, такие положения носят нормативный характер, действуют в отношении неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение. Следовательно, Рекомендации независимо от их формального названия по существу являются нормативным актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, в связи с чем в силу п. 8 и 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию (с соответствующими изменениями формы акта) (см.: БВС РФ. 1998. № 12. С. 7–9.).


[Закрыть] и др.

Подобные решения Верховного Суда РФ должны быть изучены и учтены в теории административного права. В целях совершенствования практики рассмотрения судами публично-правовых споров о законности рекомендательных актов требуется дать их легальное определение, уточнить признаки, решить вопросы об их официальном опубликовании и государственной регистрации.

До 8 августа 2000 г. объектом разбирательства в суде общей юрисдикции могла быть деятельность органа или выборного должностного лица местного самоуправления[230]230
  См. п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 28 августа 1995 г.


[Закрыть]. Публично-правовые споры данного вида были подведомственны суду субъекта РФ и возбуждались по обращению к нему законодательного органа государственной власти субъекта РФ. По такого рода делам суд выступал в качестве «беспристрастного арбитра в решении возникшего конфликта между представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления»[231]231
  Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.


[Закрыть] и давал заключение о признании несоответствия деятельности органа или выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, Конституции (уставу) субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Заключение суда являлось основанием для рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа (выборного должностного лица) местного самоуправления.

В судебной практике подобные публично-правовые споры имели место. Например, Верховный Суд Республики Бурятия признал не соответствующей Конституции РФ, Конституции Республики Бурятия, федеральным законам и законам Республики Бурятия деятельность главы местного самоуправления и мэра города Улан-Удэ В. А. Шаповалова[232]232
  БВС РФ. 1998. № 5. С. 3–5.


[Закрыть]. Однако рассмотрение таких дел вызывало трудности на практике и в соответствии с Федеральным законом от 4 августа 2000 г. подобные споры были исключены[233]233
  См.: Федеральный закон от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”».


[Закрыть].

Объектом судебного обжалования могут стать: информация, послужившая основанием для совершения незаконных действий, принятия незаконных решений (ст. 2 Закона «Об обжаловании в суд…»); незаконный отказ в доступе к документам и материалам, непосредственно затрагивающим права и свободы граждан и организаций, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах; предоставление заведомо недостоверной информации; непредставление информации в установленный срок (бездействие); неправомерная деятельность органов государственной власти по сбору персональных данных и др.[234]234
  См. ст. 11–14 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации».


[Закрыть]