Текст книги "Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции"
![](/books_files/covers/thumbs_240/administrativnaya-yusticiya-i-administrativnoe-sudoproizvodstvo-zarubezhnyy-opyt-i-rossiyskie-tradicii-97766.jpg)
Автор книги: Лидия Николаева
Жанр: Юриспруденция и право, Наука и Образование
Возрастные ограничения: +16
сообщить о неприемлемом содержимом
Текущая страница: 6 (всего у книги 19 страниц) [доступный отрывок для чтения: 6 страниц]
Обжаловать отказ в получении информации, а также информацию, послужившую основанием для совершения действий и принятия правовых актов, можно независимо от их формы, устной или письменной. Тем не менее, характер носителя информации особенно важен для судебной защиты права на информацию. Наличие зафиксированных на носителе сведений позволяет суду точно и правильно определить содержание информации и ее правовое значение. Если же должностное лицо устно выразило отказ в предоставлении каких-либо документов или материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, или устно сообщило гражданину недостоверную информацию, то гражданину будет практически невозможно доказать в суде факт нарушения его права на информацию, тем более при отсутствии иных свидетелей данного нарушения.
Исправить подобное положение поможет принятие Федерального закона «О праве на информацию», который запретил бы государственным органам, организациям и должностным лицам устно отказывать гражданам или организациям в ознакомлении с информацией или представлять информацию в устной форме. Ответ государственного органа или должностного лица должен быть обязательно оформлен в виде документа.
Арбитражные суды также уполномочены разрешать некоторые споры публично-правового характера и проверять законность правовых актов, действующих в сфере экономики и затрагивающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности[235]235
См. подробно: Петрова С. О рассмотрении арбитражным судом споров о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов // Хозяйство и право. 1997. № 10; Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 143–146; Артамонов А. Н. Рассмотрение арбитражными судами дел, возникающих из административно-правовых отношений // Журнал российского права. 1999. № 11.
По данным организационно-контрольного управления Высшего Арбитражного Суда РФ, число дел по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений, составляет сейчас более половины всех дел (51,2 %), рассмотренных арбитражными судами: в 2002 г. – 325 798, в 2003 г. – 444 804. Заметно увеличилось количество исков налогоплательщиков о признании решений налоговых органов недействительными: с 24 648 в 2002 г. до 33 756 в 2003 г. (на 37 %).
Согласно статистическим данным в 2003 г. арбитражными судами рассмотрено 971 дело об оспаривании нормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления. В 2002 г. было рассмотрено 620 таких дел. В 2003 г. увеличилось и количество дел о признании недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц: с 15 159 до 24 106 или на 59 %. В числе этих дел учтены и дела об оспаривании решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей. Таких дел судами рассмотрено 10 854. См. подробно: Итоги работы арбитражных судов Российской Федерации в 2003 году // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: www.arbitr.ru.
[Закрыть]. В соответствии со ст. 29, 33 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела, затрагивающие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании нормативных правовых актов, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц; об отказе в государственной регистрации либо уклонении от государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[236]236
Пункты 2, 3 Постановления Пленума ВАС РФ № 11 от 9 декабря 2002 г. «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: www.arbitr.ru. См. также: Постановление Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 18 августа 1992 г. № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» // Вестник ВАС РФ. 1992. № 1. С. 84; Постановление Президиума ВАС РФ от 24 февраля 1998 г. № 3279/97.
[Закрыть].
Например, Смоленский областной совет Российской оборонной спортивно-технической организации обратился в арбитражный суд с иском к Комитету по управлению имуществом Смоленской области и мэрии города Смоленска о признании недействительными распоряжения Комитета по управлению имуществом Смоленской области «Об учреждении государственного гостиничного предприятия “Патриот”, постановлений мэра города Смоленска «О регистрации государственного гостиничного предприятия “Патриот” и «Об изъятии земельного участка на территории Смоленского облсовета РОСТО и об отводе земельного участка ГГП “Патриот” под гостиницу по ул. Кирова»[237]237
Постановление Президиума ВАС РФ от 14 ноября 1995 г. № 1921; см. также: Постановление Президиума ВАС РФ от 25 июля 1995 г. № 3403/94 «О признании недействительным акта Межведомственной комиссии по вопросам создания новых предприятий, организаций, учреждений» // Вестник ВАС РФ. 1995. № 10; Постановление Президиума ВАС РФ от 2 апреля 1996 года № 794/95 «О признании недействительным решения Государственной налоговой инспекции по городу Дмитрову о взыскании налогов и санкций» // Вестник ВАС РФ. 1996. № 6.
[Закрыть]. Данные административные акты были признаны арбитражным судом недействительными как нарушающие имущественные права истца.
Итак, разрешение публично-правовых споров в Российской Федерации осуществляется в настоящее время органами различных ветвей судебной власти: конституционными судами, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Правовую основу разрешения публично-правовых споров составляет множество законодательных актов, часто не согласующихся между собой. В законодательстве отсутствуют четкие критерии определения подведомственности публично-правовых дел судам. Данные обстоятельства затрудняют выработку единых принципов и правил административного судопроизводства.
Вместе с тем, конституционное закрепление основ административного судопроизводства положило начало формированию самостоятельной судебно-процессуальной формы разрешения публично-правовых споров и ее принципов[238]238
В теории административного права вопрос о принципах осуществления судебного контроля за деятельностью субъектов публичного управления практически не разработан. Об общих принципах административного права см.: Коренев А. П. Принципы советского административного права // Правоведение. 1967. № 3; Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 26 и сл.; Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 35–44; Бельский К. С. О принципах административного права // Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы. По материалам «Лазаревских чтений» // Государство и право. 1998. № 8. С. 7–82. О принципах административного процесса см.: Салищева Н. Ю. Административный процесс в СССР. 47–48; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 40–48.
[Закрыть]. Принципы административного судопроизводства – это исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие содержание и задачи правосудия по публично-правовым спорам, методы осуществления этих задач, структуру и существенные черты данного вида судопроизводства.
Административное судопроизводство представляет собой часть судебно-процессуального права, «совокупности правовых норм, регламентирующих организацию и порядок осуществления правосудия»[239]239
Гурвич М. А. Лекции по советскому гражданскому процессу. М., 1950. С. 22.
[Закрыть]. Конституция РФ устанавливает общие для судебно-процессуального права принципы организации судебной власти в Российской Федерации и принципы рассмотрения дел в судах. Фундаментальными началами государственно-правового регулирования всех сфер жизни общества выступают принцип законности (ст. 15), пронизывающий все отрасли правовой системы, и гарантия судебной защиты прав и свобод граждан (ст. 18, 46, 133). К конституционным принципам организации судебной власти относятся: самостоятельность судебной власти, ее независимость от законодательной и исполнительной властей (ст. 10), единство судебной системы РФ (ч. 3 ст. 118), осуществление правосудия только судом (ч. 1 ст. 118), независимость судей и подчинение их только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120), несменяемость и неприкосновенность судей (ст. 121, 122).
Основной закон закрепляет и общие начала осуществления правосудия: равенство граждан перед законом и судом (ст. 2, 6, 19), государственный язык судопроизводства (ст. 69), гласное и открытое разбирательство дел в судах (ч. 1 ст. 123), состязательность и равноправие сторон (ч. 3 ст. 123).
Конституционные принципы правосудия действуют непосредственно и образуют составную часть административного судопроизводства.
Некоторые из основных положений судопроизводства по публично-правовым спорам могут быть отнесены к межотраслевым принципам, характерным для уголовного, гражданского процессуального права: непосредственность, устность и непрерывность судебного разбирательства, обязательность судебных решений.
Существование общих (конституционных) и межотраслевых принципов не исключает наличие специальных принципов административного судопроизводства, отличающих его от правосудия по иным делам.
§ 2. Процессуальный порядок разрешения судами публично-правовых споровВыделение специальных принципов административного судопроизводства обусловлено материально-правовой природой публично-правовых споров, юридическими последствиями их разрешения, а также особой целью этого вида судопроизводства. Материально-правовая природа спора отражает тесную связь административного судопроизводства с соответствующей отраслью материального права – публичным правом. Юридическим последствием судебного рассмотрения публично-правового спора является определение дальнейшей судьбы правового акта или действия (бездействия) субъекта публичной власти. Цель административного судопроизводства – это реализация общественно значимой задачи контроля за законностью в сфере публичного управления.
К специальным принципам административного судопроизводства, полагаем, следует отнести:
– судебное руководство процессом;
– обеспечение права на защиту;
– доступность судебной защиты;
– полноту и всесторонность исследования дела;
– экономичность процесса;
– ответственность субъектов публичной власти.
Принцип судебного руководства процессом рассмотрения публично-правового спора. Природа публично-правового спора определяет двойственную задачу суда. На суд возложена обязанность активно способствовать защите и восстановлению субъективных публичных прав граждан и организаций, а также проверить законность действия (бездействия) или правового акта субъекта публичной власти. Для выполнения указанных задач суду должна быть предоставлена активная роль в процессе, в то время как инициативу и усмотрение сторон необходимо ограничить, по сравнению с гражданским процессуальным правом.
Движущее начало гражданского судопроизводства – принцип диспозитивности. Он означает свободу сторон в распоряжении своими материальными и процессуальными гражданскими правами[240]240
Боннер А. Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процессуального права. М., 1987. С. 35; Советский гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. А. Гурвича. М., 1975. С. 27–28; Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. С. 44.
[Закрыть]. Однако данный принцип, являясь продолжением диспозитивного начала, характерного для гражданских (частных) материальных правоотношений[241]241
Щеглов В. Н. Принципы искового производства // Вопросы теории и практики гражданского процесса. Саратов, 1976. Вып. 2. С. 33.
[Закрыть], не может быть полностью применен в административном судопроизводстве.
В силу специфики предмета публично-правового спора и задач суда в административном судопроизводстве, стороны обладают ограниченной свободой распоряжения своими материальными и процессуальными правами. Инициатива сторон в процессе проявляется в трех случаях. Во-первых, лицо, чьи субъективные публичные права и свободы нарушены, возбуждает публично-правовой спор, от его волеизъявления зависит реализация им права на обращение в суд за защитой. Во-вторых, от воли заявителя зависит определение предмета и основания заявления, то есть гражданин или организация самостоятельно определяют спорное материальное публично-правовое отношение, подлежащее защите, и фактические обстоятельства, с которыми они связывают наличие у них спорного субъективного публичного права. В-третьих, стороны наделены правом обжаловать и требовать пересмотра судебного акта, разрешающего публично-правовой спор.
Однако стороны, являясь субъектами публично-правового властеотношения, ограничены в использовании своих процессуальных прав. Так, заявитель не может изменить предмет или основание заявления, не может увеличить или уменьшить размер своих требований, потребовать обеспечения заявления, субъект публичного управления не может подать встречное заявление.
Особо решается вопрос о мировом соглашении и об отказе от заявления. В этом случае имеет значение предмет спора. Если обжалуется индивидуальный правовой акт или действие (бездействие) государственного органа, то заявитель должен иметь право отказаться от заявления или заключить мировое соглашение, так как спор носит индивидуальный характер. При рассмотрении вопроса о законности нормативного акта суд не должен принимать отказ от заявления, если это противоречит закону или нарушает чьи-либо права и свободы (ст. 39 ГПК РФ). Мировое соглашение при оспаривании нормативного правового акта, по нашему мнению, противоречит публично-правовому характеру спора и не может быть заключено.
Если предметом спора является нормативный правовой акт или вопрос о компетенции органов публичного управления, то в данном случае вместо отказа от заявления было бы целесообразно ввести институт отзыва заявления до его рассмотрения в судебном заседании, что влекло бы за собой прекращение производства по делу.
Институт признания или непризнания государственным органом или должностным лицом незаконности правового акта теряет свое значение в административном судопроизводстве, так как независимо от воли государственного органа суд в любом случае обязан провести проверку правового акта или действия на предмет их соответствия закону.
Таким образом, развитие административно-судебного производства поставлено в зависимость от активности суда, который обязан руководить процессом и проверять законность каждого процессуального действия сторон. Ограничение усмотрения сторон в процессе разрешения публично-правовых дел является продолжением императивного начала публичного права, принципа связанности субъектов публичной власти правовыми нормами.
Принцип обеспечения права на защиту лица, чьи права и свободы были нарушены, также вытекает из особой природы спора, рассматриваемого судом, и неравенства сторон в спорном публичном правоотношении. Государство, ответственное за деятельность своих органов и должностных лиц, обязано предоставить гражданину или организации защиту их прав и свобод всеми правовыми средствами. В случаях, предусмотренных законом, квалифицированная юридическая помощь должна оказываться бесплатно. Право на защиту проявляется в возможности приостановления исполнения обжалуемого правового акта; в распределении бремени доказывания, так как гражданин (организация) должен доказать только факт нарушения его права, а также в сокращенном сроке рассмотрения споров данной категории. Право на защиту состоит и в праве обжаловать информацию, которая послужила основанием для совершения незаконных действий (принятия незаконных актов), праве граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права.
Принцип доступности судебной защиты проявляется в возможности обжаловать в суд любые правовые действия (бездействие) или правовые акты субъектов публичного управления в порядке административного судопроизводства, если для них не установлен иной судебный порядок обжалования; в низкой формализованности и простоте процесса; низких судебных пошлинах и иных расходах, связанных с ведением дела в суде; отсутствии правила об обязательном предварительном обращении за разрешением спора в административном порядке подчиненности.
Принцип полноты и всесторонности исследования дела обязывает суд не ограничиваться представленными материалами и объяснениями лиц, участвующих в деле, и принимать все меры, предусмотренные законом, для выяснения действительных обстоятельств дела. Суд не связан доводами сторон, изложенными в заявлении, и должен привлекать к делу весь процессуальный материал, имеющий, на его взгляд, значение для правильного разрешения спора. Обязанность суда – рассмотреть дело в полном объеме[242]242
Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 51.
[Закрыть], а также соблюдать беспристрастный, объективный подход к оценке содержания материалов дела[243]243
Научно-практический комментарий к Основам гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик / Под ред. П. И. Бардина. М., 1962. С. 62–64.
[Закрыть].
Принцип экономичности процесса означает эффективное, производительное, своевременное, полное и правильное рассмотрение и разрешение публично-правового спора с наименьшими затратами сил, средств и времени суда и лиц, участвующих в деле[244]244
Боннер А. Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процессуального права. С. 14.
[Закрыть]. Действие принципа процессуальной экономии проявляется в сокращенных сроках рассмотрения данной категории дел, а также исполнения решений.
Принцип ответственности субъекта публичной власти за совершенные им незаконные действия (бездействие) либо принятые правовые акты. В действующем законодательстве данный принцип нашел свое прямое закрепление только в отношении государственных и муниципальных служащих[245]245
Принцип ответственности государственных и муниципальных служащих как субъектов публичного управления закреплен в ч. 5 ст. 7 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»: п. 10 ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации», п. 5 ст. 5 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г.; главе 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
[Закрыть]. Его действие проявляется в том, что суд, установив несоответствие правового акта, действия (бездействия) или предоставленной информации закону, одновременно решает вопрос о том, какие меры ответственности должны быть применены к государственному или муниципальному служащему.
Представляется необходимым расширить действие принципа ответственности, сформулировать общую концепцию государственно-правовой ответственности должностных лиц и коллегиальных органов государственного управления за нарушение ими прав и свобод граждан и организаций. Государственно-правовая ответственность должна быть предусмотрена не только для служащих государственных и муниципальных органов, но и для Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, глав субъектов федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации[246]246
См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
[Закрыть]. Особого внимания требует вопрос об административной ответственности должностных лиц и государственных служащих за отказ в предоставлении информации или предоставление заведомо недостоверной информации гражданам и организациям (ст. 5.39 КоАП РФ).
Специфическая природа административного судопроизводства обусловливает существование самостоятельных, отличных от гражданского процесса, процессуальных правил рассмотрения публично-правовых споров.
Субъектами права обжалования в суд незаконных действий и актов публичной власти являются:
Граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Российские граждане могут стать участником публично-правового спора во всех случаях, когда нарушены их права и свободы. Иностранные граждане и апатриды не могут участвовать в публично-правовых спорах, связанных с избирательным правом, военной службой.
Организации всех форм собственности. Статья 27 АПК РФ прямо закрепляет право организаций на обращение в суд по экономическим спорам, возникающим из административно-правовых отношений.
Гражданское процессуальное законодательство, Закон «Об обжаловании в суд…» ранее не предусматривали право организаций обращаться в суд в случае нарушения их прав незаконными действиями или нормативными правовыми актами органов публичной власти. Данный пробел восполнялся судебной практикой. Основываясь на прямом действии Конституции РФ, а также ст. 3, 31, 33 ГПК РСФСР о гражданской процессуальной правоспособности, ст. 12, 13 ГК РФ, суды принимали к рассмотрению жалобы организаций на незаконные нормативные акты органов государственной власти[247]247
Например, 23 июля 1997 г. решением Санкт-Петербургского городского суда по делу № 3-432/97 были удовлетворены требования общества с ограниченной ответственностью «Петрович» о признании недействительными п. 1, 2 распоряжения Губернатора СПб «О мерах по предотвращению хищения оборудования, содержащего цветные металлы» от 20 июня 1997 г. № 582-р.
23 января 1998 г. определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ оставлено в силе решение Ленинградского областного суда о признании недействительным отдельных пунктов Постановления Правительства Ленинградской области «О признании границ заказника местного значения “Линдуловская роща” в соответствии со статусом 1952 г.» от 19 декабря 1995 г. № 526 по заявлению Межрегионального общественного объединения «Партия зеленых» // БВС РФ. 1998. № 8. С. 2–3.
[Закрыть]. Новый ГПК РФ учел эти недостатки, включив в круг субъектов обращения в суд с заявлением о проверке законности правовых актов, действий (бездействия) не только граждан, но и организации (ст. 245, 251, 254 ГПК РФ).
В качестве специальных субъектов обращения в суд следует выделить органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления и их должностных лиц. Публично-правовые споры между указанными субъектами чаще всего возникают в связи с нарушением их компетенции. Из особых публично-властных полномочий данных субъектов, их обязанности действовать исключительно в рамках закона вытекает обязанность органов и должностных лиц публичной власти обращаться в суд в любом случае нарушения их компетенции актом или действием другого субъекта публичного управления. Обязанность обращения в суд по спорам о компетенции является одним из проявлений ограничения свободы и усмотрения сторон в распоряжении их материальными и процессуальными публичными правами. Наиболее ярким примером таких споров являются споры между законодательным и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий[248]248
См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
[Закрыть].
Особую группу субъектов права обжалования образуют государственные служащие. Им предоставлено право обратиться в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой[249]249
Часть 2 ст. 9 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ».
[Закрыть]. Действующее законодательство относит некоторые из этих споров к исковому производству по трудовым делам (прием на государственную службу, увольнение с государственной службы, перевод на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарная ответственность государственного служащего), в то время как споры по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего рассматриваются как дела, возникающие из административно-правовых отношений. Различный порядок разрешения «служебных жалоб государственных служащих[250]250
Старилов Ю Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 316.
[Закрыть] нарушает единство института государственной службы[251]251
Попытка выделить служебные споры государственных служащих из сферы правового регулирования трудового законодательства предпринята в проекте Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Проект закона содержит понятие «индивидуальный служебный спор – неурегулированные разногласия между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров (одним из таких органов является суд)». Проект Закона внесен 23 сентября 2003 г. в Государственную Думу Президентом РФ и принят во втором чтении 2 апреля 2004 г. См. подробно: Официальный сайт Фонда развития парламентаризма в России: www.legislature.ru.
[Закрыть]. В связи с чем рассмотрение данных жалоб необходимо объединить в административном судопроизводстве, что будет соответствовать публично-правовому характеру государственной службы.
Выделение административного судопроизводства обусловливает существование специальных форм обращения в суд за защитой нарушенного субъективного публичного права и возбуждения публично-правового спора в суде. В законодательстве нет единства в определении формы возбуждения публично-правового спора. Такими формами являются: жалоба в соответствии со ст. 46 Конституции РФ и Законом «Об обжаловании в суд…», заявление в соответствии с ГПК РФ и АПК РФ. Не наблюдается точности подхода к употребляемым терминам и в научной литературе[252]252
Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. С. 329–330; Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. С. 316–317.
[Закрыть].
Понятие «заявление» близко к понятию «исковое заявление», «иск». Различие понятий «иск» и «жалоба» имеет теоретическое и практическое значение. Понятие «обжалование» введено п. 2 ст. 46 Конституции РФ и с точки зрения теории административного права оно позволяет подчеркнуть особый публично-правовой характер спора, подлежащего рассмотрению в суде. Жалоба отражает то обстоятельство, что принудительная незаконная реализация публичного права уже произошла. Незаконный правовой акт или действие, являясь односторонним волеизъявлением, вступают в юридическую силу и обретают характер обязательности независимо от воли тех лиц, на которых они распространяются. За неисполнение такого акта, может быть предусмотрена ответственность, налагаемая в административном порядке. Лицо, на которое распространяется действие незаконного акта, становится потерпевшим, поэтому ему должно быть предоставлено право именно обжаловать уже действующий и обязательный для исполнения акт, в целях прекращения его действия и восстановления нарушенного права.
Иск как средство возбуждения частноправового спора, напротив, свидетельствует об активной позиции истца. Принудительная реализация гражданского права невозможна иначе, как по решению суда. Действие стороны-нарушителя не являются для истца обязательными, именно по этой причине у него имеется равная юридическая возможность оспорить эти действия посредством иска.
Сходство жалобы и иска проявляется в том, что оба служат средствами возбуждения в суде спора о праве, но каждый в отдельности отражают природу спорного правоотношения и положение сторон в правоотношении.
С практической точки зрения, отказ от понятия «жалоба», привычного для граждан, принятого практикой средства возбуждения в суде дела о проверке законности действий и актов государственных органов, и введение понятий «заявление» или «иск» может нарушить сложившуюся традицию и привести к смешению средств защиты прав, свойственных публичному и частному праву. Кроме того, иск тесно связан с принципом диспозитивности и предоставляет истцу полную свободу распоряжения материальным и процессуальным правом, что не соответствует принципу судебного руководства процессом и ограничению усмотрения сторон в административном судопроизводстве.
Специфика судебной защиты субъективных публичных прав требует сохранить понятие обжалования и жалобу в качестве обращения в суд граждан и организаций в случае нарушения их прав незаконными действиями или правовыми актами субъектов публичного управления, как в действующем законодательстве, так и в будущем законе об административном судопроизводстве РФ. Наряду с жалобой, для органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления по спорам о компетенции и о законности правовых актов, принимаемых другими субъектами публичной власти, а также для прокуроров необходимо сохранить в законодательстве такую форму обращения в суд, как заявление. Заявление позволит отличить субъектов публичного управления от других лиц, обращающихся в суд, а также выделить их правовое положение в процессе.
В законе об административном судопроизводстве следует точно установить требования, предъявляемые к форме и содержанию жалобы или заявления. В частности, жалоба или заявление должны содержать, помимо наименования суда, в который подается заявление, и сведений о заявителе, точное наименование органа государственной власти, местного самоуправления или их должностного лица, издавшего акт или совершившего действия (бездействие); точное указание формы акта, дату его принятия или совершения действия, дату государственной регистрации и официального опубликования акта (если эти процедуры имели место); четкое указание на те нормы или положения акта, которые заявитель просит признать незаконными; точное указание тех прав и свобод, которые были нарушены, и обстоятельств, доказывающих факт нарушения прав; указание на те статьи Конституции РФ, федеральных законов и иных законов, которым противоречит спорный акт (для заявлений прокуроров и субъектов публичной власти).
На возбуждение публично-правового спора в суде влияет срок обращения заявлением в суд. В действующем законодательстве нет единого правового акта, который определял бы общий порядок исчисления сроков для обращения в суд по административным делам. Продолжительность срока для подачи заявлений в суд устанавливается ГПК РФ, АПК РФ и зависит от вида публично-правового спора.
Ранее сроки для обращения в суд с жалобой или заявлением на незаконные правовые акты или действия (бездействие) субъектов публичного управления были установлены ст. 239-5 ГПК РСФСР и ст. 5 Закона «Об обжаловании в суд…». Данные нормы определяли сроки, не учитывая характер правового акта, действия или бездействия, по поводу которых возник спор. Отсутствие какого-либо законодательного разграничения сроков обжалования нормативных и индивидуальных правовых актов или действий (бездействия) приводило к явным недостаткам защиты прав и свобод граждан и организаций. Общий срок в три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, был применим только для индивидуальных правовых актов, действий (бездействия), так как в данном случае нарушение права или свободы имеет индивидуальный, конкретный характер, направлено против прав определенных субъектов, является однократным и завершенным.
Нарушение прав граждан или организаций нормативными правовыми актами носит совершенно иной характер. Во-первых, нормативный акт, регулируя определенные правоотношения и устанавливая правовые нормы, затрагивает права и свободы значительного круга лиц. Во-вторых, нормативные акты рассчитаны на неоднократное и длительное применение, вследствие чего гражданин или организация могут «столкнуться» с нормативным актом в процессе всего периода его действия. Как же должен в этом случае определяться срок для обжалования данного акта? Суды часто допускали ошибку, отказывая в удовлетворении жалоб на незаконные нормативные акты по мотиву пропуска срока для обращения в суд, отсчитывая этот срок с даты вступления нормативного акта в силу[253]253
См. например, определение Судебной коллегии ВС РФ по гражданским делам № 15Г-98-3. Обзор судебной практики ВС РФ за первый квартал 1998 года // БВС РФ. 1998 № 9. С. 9–10.
[Закрыть]. Верховный Суд РФ исправил ошибку нижестоящих судов и разъяснил, что «незаконным нормативным актом права и интересы гражданина или юридического лица нарушаются в течение всего периода действия акта, и срок для обращения в суд не может в данном случае исчисляться со дня вступления акта в силу. Такой акт может быть оспорен в любое время его действия[254]254
Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам // БВС РФ. 1998. № 8. С. 15.
[Закрыть].
Данные обстоятельства были учтены при составлении новых ГПК РФ (глава 24) и АПК РФ (глава 23), которые не установили какого-либо срока для оспаривания нормативного правового акта. Кроме того, и в ГПК РФ, и в АПК РФ предусмотрен единый срок для оспаривания решений, действий (бездействий) субъектов публичного управления – три месяца со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их прав. Специальные сроки обращения с заявлением в суд предусмотрены по спорам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260 ГПК РФ).
Специфику административного судопроизводства отражают и установленные законом сокращенные сроки рассмотрения публично-правовых споров.
По спорам о нарушении избирательных прав граждан и организаций сроки рассмотрения заявлений установлены ГПК РФ и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав…». Для оперативного разрешения избирательных споров закон предписывает рассматривать заявления немедленно, если они поступили в день голосования, заявления же, поступившие в ходе избирательной кампании или подготовки референдума, рассматриваются в срок до пяти дней[255]255
Например, указание в п. 5 ст. 78 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на то, что решение суда об отмене регистрации кандидата в депутаты должно быть принято не позже чем за пять дней до дня голосования, исключает возможность вынесения такого решения в случае пропуска этого срока. Пункт 4 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2003 года по гражданским делам // БВС РФ. 2004. № 1.
[Закрыть], но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а при необходимости дополнительной проверки – в срок до десяти дней. По жалобе на решение избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума суд обязан принять решение не позднее двух месяцев со дня подачи жалобы (ст. 260 ГПК РФ).
Жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях рассматриваются судом в соответствии с КоАП РФ (ч. 1 ст. 30.5) в десятидневный срок со дня их поступления. В такой же срок должны рассматриваться судом общей юрисдикции заявления об оспаривании действий (бездействий) и решений субъектов публичного управления, особо следует отметить, что данный процессуальный срок начинает течь с момента подачи заявления (ч. 1 ст. 257 ГПК РФ). Проверка судом законности нормативного правового акта должна быть осуществлена в течение одного месяца (ч. 2 ст. 252 ГПК РФ).
Однако, как показывают данные Управления юстиции Санкт-Петербурга, суды не всегда соблюдают процессуальные сроки рассмотрения дел.
В 1997 г. общее количество дел, возникших из административно-правовых отношений, рассмотрение которых было завершено городским и районными судами Санкт-Петербурга, составило 22 605, из них по 4095 (18,1 %) были нарушены сроки рассмотрения. Наиболее часто затягивалось рассмотрение дел по жалобам на неправомерное наложение административных взысканий: из 150 таких дел, рассмотренных в 1997 г., половина – с превышением установленных законом сроков. Наблюдается волокита по делам об обжаловании незаконных действий коллегиальных органов власти и управления: из 2485 жалоб только 1146 (46 %) были рассмотрены в срок. Строго в соответствии с установленными законом сроками суды Санкт-Петербурга рассматривают избирательные споры.
В среднем Санкт-Петербургский городской суд разрешает дела, связанные с нарушением публичных прав граждан и организаций, в течение 2–3 месяцев. Разбирательство некоторых дел в связи с неявкой сторон или необходимостью представления дополнительных документов многократно откладывается, что приводит к затягиванию процесса на год и более.
Иные сроки рассмотрения дел о признании незаконными правовых актов, действий (бездействий) и решений государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающие права участников коммерческих отношений, предусмотрены в АПК РФ. Данный кодифицированный акт установил двухмесячный срок разбирательства экономических споров, возникших из административно-правовых отношений (ч. 1 ст. 194, ч. 1 ст. 200 АПК РФ). Этот срок формально превышает срок рассмотрения публично-правовых споров в судах общей юрисдикции. Тем не менее, на практике споры предпринимателей и государственных органов разрешаются арбитражным судом гораздо быстрее, так как он почти всегда укладывается в отведенные два месяца[256]256
По данным организационно-контрольного управления Высшего Арбитражного Суда РФ, в 2003 г. по первой инстанции всего 3,7 % дел рассмотрено с нарушением установленных АПК РФ сроков (в 2002 г – 4,3 %). 57,0 % дел, рассмотренных с нарушением срока в первой инстанции, составляют дела, разрешенные по правилам административного судопроизводства (в 2002 г – 48 %), в основном это дела, по которым АПК РФ установлены сокращенные сроки рассмотрения (ч. 1 ст. 205, ч. 1 ст. 210). См. подробно: Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: www.arbitr.ru.
[Закрыть].
При формировании законодательства об административном судопроизводстве необходимо решить вопрос об установлении единых процессуальных сроков разбирательства публично-правовых споров. Данные сроки должны обязательно иметь сокращенный характер, по сравнению с общими сроками, предусмотренными нормами гражданского процесса, так как от своевременного и оперативного устранения нарушения субъективного публичного права будет зависеть и состояние правопорядка государства в целом.
Существенным отличием административного судопроизводства от гражданского процесса является возможность приостановления исполнения обжалуемого правового акта или действия.
Совершение данного процессуального действия предусмотрено по спорам о незаконности правовых актов или действий, нарушающих права и свободы граждан и организаций, в соответствии с ч. 6 ст. 4 Закона «Об обжаловании в суд…», ст. 254 ГПК РФ и ст. 199 АПК РФ. Приостановление исполнения акта или действия не происходит автоматически, а совершается судом по ходатайству заявителя или по своей инициативе. Суды почти не используют это полномочие. В то время как «реализация на практике этой нормы даст возможность предотвратить наступление вредных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемых действий (решений)»[257]257
Хаманева Н. Ю. Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». М., 1996. Комментарий к ст. 4.
[Закрыть]. Исключением из правила является обязательное приостановление исполнения постановления об административном наказании в случае принесения прокурором протеста на данное постановление (ст. 31.6 КоАП РФ).
Внимание! Это не конец книги.
Если начало книги вам понравилось, то полную версию можно приобрести у нашего партнёра - распространителя легального контента. Поддержите автора!Правообладателям!
Данное произведение размещено по согласованию с ООО "ЛитРес" (20% исходного текста). Если размещение книги нарушает чьи-либо права, то сообщите об этом.Читателям!
Оплатили, но не знаете что делать дальше?