Текст книги "Государственная кадровая политика и государственная служба"

4.2. Правовые акты, обеспечивающие реализацию государственной кадровой политики

Правовую основу государственной кадровой политики составляют Конституция Республики Беларусь, трудовое и социальное законодательство, а также соответствующие ратифицированные международные правовые акты.

Качество процесса формирования кадров государственного управления зависит от реализации требований, предъявляемых к государственной кадровой политике и механизму ее реализации.

Внутренняя организационная структура системы формирования кадров государственного управления определяется целями и приоритетными направлениями кадровой политики и ее принципами.

Рассмотрим нормативно-правовое обеспечение – одну из важнейших подсистем государственной кадровой политики.

Правовая база в виде нормативных актов определяет порядок работы с кадрами, продолжительность и формы их подготовки, модели подготовки, а также критерии требований, предъявляемые к кадрам государственного управления. Особое место в нормативно-правовом обеспечении формирования кадров для органов государственного управления принадлежит разработке и реализации государственных стандартов подготовки и дополнительного профессионального последипломного образования (для переподготовки и повышения квалификации государственных служащих).

Может сложиться впечатление, что в странах с развитыми рыночными отношениями государство не занимаются кадровой политикой в широком смысле, однако этот процесс существует, воплощаясь в законотворчестве, правовых нормах, установлении определенных требований к выстраиванию трудовых и кадровых отношений. Совокупность этих требований составляет содержание кадровой политики.

Говоря о нормативно-правовой базе государственной кадровой политики в Республике Беларусь, следует отметить, что это достаточно новый институт для нашего государства и массив правовых актов в этой области сравнительно невелик. Базой для формирования основных подходов является Конституция Республики Беларусь, которая закрепляет основные приоритеты развития страны, цели и задачи, которые ей предстоит выполнить.

Республика Беларусь является унитарным демократическим социальным правовым государством (ст. 1 Конституции Республики Беларусь).

Граждане Республики Беларусь имеют право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей. Непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается проведением референдумов, обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, другими определенными законом способами (ст. 37 Конституции Республики Беларусь).

Это позволяет любому гражданину Республики Беларусь избирать и быть избранным.

Граждане Республики Беларусь в соответствии со своими способностями, профессиональной подготовкой имеют право равного доступа к любым должностям в государственных органах (ст. 39 Конституции Республики Беларусь).

Согласно данной статье, гражданам Республики Беларусь гарантируется равный без какой-либо дискриминации доступ к любым должностям в государственных органах. При этом не должны иметь значение раса, цвет кожи, язык, религия, политические или иные убеждения, национальность или социальное происхождение, имущественное положение или иные обстоятельства. Такое же право отражено в ст. 2, 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, что наглядно демонстрирует соответствие международным стандартам подходов Республики Беларусь в данной области. Единственный критерий при поступлении на государственную службу – это способности и профессиональная подготовка претендента.

В некоторых случаях могут быть возрастные ограничения, например для занятия должности судьи необходимо достичь возраста 25 лет, а судьи по административным делам и исполнительным производствам – 23, Президента – 35 лет.

Порядок прохождения государственной службы регламентируется законом «О государственной службе в Республике Беларусь», о котором речь пойдет несколько позже.

Согласно ст. 11 Конституции Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами. Согласно ст. 17 Закона «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», иностранные граждане и лица без гражданства не могут занимать должности, назначение на которые в соответствии с законодательством связано с принадлежностью к гражданству Республики Беларусь.

Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, т. е. право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей, а также на здоровые и безопасные условия труда (ст. 41 Конституции Республики Беларусь), что в том числе включает право и на трудоустройство путем поступления на государственную службу.

Следуя логике развития нормотворческого процесса по конкретизации конституционных основ государственной кадровой политики, Концепция государственной кадровой политики Республики Беларусь была утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 18 июля 2001 г. № 399. Ее принятие было обусловлено необходимостью реализации стратегического курса на формирование социально ориентированной рыночной экономики, более глубокой интеграции страны в мировую экономическую систему, совершенствования механизма управления обществом на основе сочетания методов государственного и рыночного регулирования, использования современных организационных, информационных, социальных и политических технологий.

С методологической точки зрения следует привести используемые в Концепции термины:

• «трудовые ресурсы» – население в трудоспособном возрасте, а также лица в нетрудоспособном возрасте, занятые в экономике;

• «кадры» – постоянный состав работников, состоящих в трудовых отношениях с органами государственного управления, предприятиями и организациями;

• «кадровый потенциал» – способность кадров решать стоящие перед ними текущие и перспективные задачи. Он определяется численностью кадров, их образовательным уровнем, личностными качествами, профессионально-квалификационной, половозрастной структурой, характеристиками трудовой и творческой активности;

• «государственная кадровая политика» – деятельность рес публиканских и местных органов управления по созданию целостной системы формирования и эффективного использования трудовых ресурсов, развития кадрового потенциала органов государственного управления и самоуправления, различных отраслей экономики и сфер деятельности, ориентированного на эффективное решение актуальных экономических, социальных и политических задач;

• «субъекты государственной кадровой политики» – государственные органы, являющиеся носителями определенной законодательством компетенции в системе государственного управления;

• «объекты государственной кадровой политики» – процессы формирования, использования и развития кадрового потенциала государственных органов и организаций, учреждений, отраслей экономики, других сфер деятельности, а также общественных организаций;

• «механизм реализации государственной кадровой политики» – комплекс правовых норм, принципов, форм, методов и средств, обеспечивающих эффективность подбора и расстановки кадров, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации;

• «инфраструктура государственной кадровой политики» – совокупность различных субъектов социально-экономических отношений, ресурсов и средств обеспечения кадровой работы, в том числе информационных.

Системность и всеобъемлемость Концепции проявляется в отражении основных направлений государственной кадровой политики, ее основных приоритетов по сферам жизнедеятельности общества, а также определении механизма реализации государственной кадровой политики. Вся система кадровой политики в Республике Беларусь должна строиться на этих принципиальных положениях.

Основными направлениями государственной кадровой политики являются:

• формирование современных требований к кадрам различных сфер деятельности и уровней управления;

• подбор кадров с учетом их профессиональных и нравственно-психологических качеств;

• формирование действенного резерва руководящих кадров и организация планомерной работы с ним;

• совершенствование форм и методов оценки деятельности кадров;

• мотивация эффективного труда, рациональное использование кадров, создание благоприятных условий для их работы и профессиональной карьеры;

• совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.

Реализация кадровой политики предполагает сосредоточение усилий государства на основных «узловых моментах». Это вызвано ограниченностью ресурсов, а также временным фактором, т. е. объективной необходимостью решения вопросов реформирования в области кадровой политики в максимально сжатые сроки.

Приоритеты государственной кадровой политики направлены на достижение стратегической цели государства – повышение уровня жизни народа, что предполагает:

• обеспечение достойного уровня оплаты труда всех граждан, участвующих в создании национального богатства страны, укрепление нравственного, культурного, научного и образовательного потенциала общества;

• соответствие уровня благосостояния членов общества с реальным вкладом каждого в решение проблем социально-экономического развития, достижение на этой основе социальной справедливости;

• достижение минимума напряженности на рынке труда, значительное уменьшение неофициальной и скрытой безработицы;

• повышение престижа работы в сфере здравоохранения, науки, образования, культуры, государственного управления, способствующего экономическому росту страны, укреплению нравственных основ жизни народа, физического здоровья нации;

• формирование управленческого кадрового потенциала в различных сферах деятельности, соответствующего современным требованиям и задачам социально-экономического развития страны;

• сохранение социально-политической стабильности в обществе.

Концепцией предусмотрено достижение целей, задач и приоритетов государственной кадровой политики путем совершенствования механизма ее реализации, в частности нормативно-правового, организационно-методического, информационного, материально-технического, финансового обеспечения.

На начальном этапе государственная кадровая политика ориентирована прежде всего на сохранение, эффективное использование созданного кадрового потенциала страны и его развитие в соответствии с требованиями обеспечения национальной безопасности в условиях интеграции экономики Республики Беларусь в мировую хозяйственную среду.

Концепция государственной кадровой политики – основополагающий документ, содержащий в себе наиболее общие правовые нормы. Ее развивают, дополняют, совершенствуют в министерствах и иных органах государственного управления. Общее руководство процессом реализации Концепции государственной кадровой политики осуществляется Администрацией Президента Республики Беларусь и главным управлением кадровой политики. Конкретные меры по руководству этим процессом предусмотрены соответствующим распоряжением Главы Администрации Президента.

На законодательном уровне принят целый ряд законов, в той или иной степени регулирующих вопросы реализации кадровой политики.

Законодательные акты в этой области можно условно подразделить на три группы, упорядочивающие общие правила регулирования трудовых отношений; определяющие статус высших должностных лиц государства; определяющие специфику прохождения государственной службы.

К первой группе следует отнести:

• Конституцию Республики Беларусь;

• Трудовой кодекс Республики Беларусь;

• Закон «О государственной службе в Республике Беларусь». В Конституции Республики Беларусь закреплены основы правового положения ключевых должностных лиц, их место в общей системе государственного устройства и механизм реализации принципа разделения властей.

Трудовой кодекс Республики Беларусь играет огромную роль в реализации концептуальных положений кадровой политики государства, ибо он применяется в отношении всех работников и нанимателей, регулирует коллективные трудовые отношения, определяет вопросы гарантий социальной защищенности работников. Заложенные в кодексе принципы являются инструментом в руках государства при реализации макроэкономических аспектов обеспечения страны трудовыми ресурсами.

В отличие от Трудового кодекса Республики Беларусь, который регулирует правоотношения в связи с трудовой деятельностью всех работников (в том числе негосударственных служащих), Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» и изданные в его развитие иные правовые акты служат правовой основой функционирования государственных служащих, а закрепленные их полномочия и гарантии защищенности позволяют эффективно проводить работу по руководству и регулированию различных сторон жизни белорусского общества.

Ко второй группе законодательных актов относятся:

• Закон «О Президенте Республики Беларусь»;

• Закон «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»;

• Закон «О статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь»;

• Закон «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь»;

• Закон «О хозяйственных судах в Республике Беларусь»;

• Закон «О Конституционном Суде Республики Беларусь»;

• Закон «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь» и др.

Указанные законы изданы в соответствии с положениями Конституции Республики Беларусь, определившей место тех или иных высших должностных лиц в системе государственного устройства.

Третья группа включает следующие нормативные акты:

• Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»;

• Закон «О милиции»;

• Закон «О статусе военнослужащих»;

• Закон «Об органах Комитета государственной безопасности»;

• Закон «О пограничных войсках Республики Беларусь»;

• Закон «Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь»;

• Закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Республики Беларусь» и др.

Отличительной чертой белорусского законодательства является то, что на законодательном уровне достаточно детально закреплены основы кадровой службы военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и сотрудников «военизированных» и иных силовых структур. Поэтому деятельность этих государственных органов и подчиненных им подразделений регламентируется отдельными законами.

Деятельность государственной службы регулируется в основном законами, имеющими более широкое применение (Трудовой кодекс Республики Беларусь, законы о государственной службе, о местном управлении и самоуправлении и др.).

Закон о местном управлении и самоуправлении играет значительную роль в реализации государственной кадровой политики, ибо определяет полномочия основных должностных лиц местных органов власти, их ответственность и гарантии защищенности. В то же время надо признать, что реализация указанных полномочий не всегда осуществляется в полном соответствии с закрепленными правовыми нормами в силу недостаточной развитости и эффективности самой системы местного управления и самоуправления в республике.

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь и иными законодательными актами Президент Республики Беларусь осуществляет целый ряд полномочий, затрагивающих вопросы осуществления государственной кадровой политики. Он назначает или дает согласие на назначение ряда высших должностных лиц государства, утверждает структуру и штатную численность республиканских государственных органов, назначает руководителей республиканских органов государственного управления.

Осуществляет кадровую политику Администрация Президента Республики Беларусь.

В целях осуществления государственной кадровой политики Главой государства был издан ряд правовых актов:

• Указ Президента Республики Беларусь «Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь» от 8 ноября 2001 г. № 644;

• Указ Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по совершенствованию работы с кадрами в системе государственных органов» от 2 ноября 2000 г. № 577;

• Указ Президента Республики Беларусь «О работе с руководящими кадрами в системе государственных органов и иных государственных организаций» от 26 июля 2004 г. № 354;

• Указ Президента Республики Беларусь «Об утверждении положения о квалификационном экзамене для лиц, впервые поступающих на государственную службу» от 17 марта 2005 г. № 139;

• Указ Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по совершенствованию подготовки, переподготовки и повышении квалификации кадров в сфере управления» от 2 июня 2009 г. № 275 и др.

Помимо перечисленных документов, носящих достаточно широкий характер и распространяющихся на многие государственные органы и организации, Глава государства в пределах своей компетенции издает указы, регулирующие деятельность каждого конкретного государственного органа. Как правило, им утверждается структура, штатная численность и положение о деятельности государственного органа. В положении содержатся нормы, определяющие права и обязанности тех или иных должностных лиц, в том числе руководителя государственного органа.

Президент Республики Беларусь издает указы, дополняющие и развивающие законодательные положения, изложенные в законах. Так, например, им утверждены положения о прохождении военной службы различными категориями военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и иных формирований. Действие этих документов также направлено на регулирование основ реализации кадровой политики в конкретных, наиболее общественно значимых сферах.

Правительство Республики Беларусь в пределах своей компетенции также издает правовые акты в области кадровой политики. В отличие от актов Главы государства постановления Совета Министров Республики Беларусь носят применительный характер, направлены на принятие конкретных мер по решению вопросов подготовки кадров, решению финансовых и иных вопросов.

В целом же следует признать, что президентский уровень правового регулирования кадровой политики наиболее значимый с точки зрения определения основных направлений деятельности государства. Именно здесь формируются основные положения, на основании которых строят свою деятельность государственные органы в области реализации кадровой политики.

Реализация кадровой политики государства на уровне министерств и комитетов – это наиболее широкая группа нормативных актов, регулирующих реализацию государственной кадровой политики. Она включает сотни правовых документов, изданных в развитие и в соответствии с законами, декретами и указами Главы государства, постановлениями Правительства Республики Беларусь.

Основные направления деятельности государства в кадровой сфере, ее главные ориентиры и принципы формируются на политическом уровне. В Республике Беларусь существует достаточно развитая система правового регулирования процесса реализации государственной кадровой политики. Она включает в себя нормативные правовые акты различных уровней, начиная с конституционного и законодательного, заканчивая локальным.

Рассматриваемая система может быть классифицирована и по другим основаниям. По сферам применения можно выделить следующие вопросы:

• совершенствование организационной структуры государственных органов и ее влияние на эффективность деятельности кадров;

• подбор, расстановка, обучение и воспитание кадров;

• распределение и перераспределение полномочий должностных лиц в тех или иных условиях деятельности государственных органов и организаций на различных уровнях;

• квалификационные требования, предъявляемые к кадрам;

• финансирование;

• гарантии социально-правовой защищенности должностных лиц и иные меры стимулирования их деятельности и др.

Рассмотрение вопроса реализации государственной кадровой политики под каждым отдельным углом зрения дает возможность более полно представить практические вопросы в кадровой области, выделить направления совершенствования работы.

Правовое регулирование в любой области общественной жизни – процесс постоянный. Поэтому ныне существующую систему нормативных правовых актов нельзя считать устоявшейся. Ее совершенствование должно осуществляться централизовано с учетом концептуальных положений кадровой политики.

Постоянное совершенствование правовой базы реализации кадровой политики государства должно стать одним из приоритетов государственной деятельности, так как высококвалифицированные кадры в Республике Беларусь, с учетом переходного периода в жизни общества и крайне ограниченных материальных резервов на проведение реформ, – один из основных ресурсов общества и государства.