Текст книги "Государственная и муниципальная служба. Курс лекций"

Лекция 16. Система управления персоналом на государственной и муниципальной службе

1. Эволюция концепций управления персоналом

Управление персоналом на государственной и муниципальной службе является одной из составных частей системы управления персоналом в целом. Поэтому, говоря о развитии управления персоналом в органах государственной власти и местного самоуправления необходимо рассмотреть эволюцию концепций управления персоналом как единую систему. Управление персоналом зародилось еще при первобытнообщинном строе. Так, первые представители сообщества людей, объединенные в родовые общины, ежедневно решали проблемы использования собственных ресурсов, сталкивались с вопросами разделения труда, трудовой мотивации и дисциплины. Организации в древности имели формальные структуры управления, но с течением времени они становились все более сложными.

В эпоху Средневековья с появлением объединений ремесленников одним из направлений деятельности владельца становится забота об улучшении условий труда своих работников. Именно в это время зарождается система планирования оплаты труда, стимулирования труда работников (первые планы участия наемных рабочих в прибыли), профессионального обучения (цеховые школы, система ученичества).

В IX в. на смену мануфактурам и цехам приходят фабрики с большим количеством работников. В результате происходит изменение характера труда. Ручной труд ремесленника сменяется механическим трудом. Такие изменения приводят к усилению интенсивности труда, отчуждению работников и собственников, нарастанию социальных конфликтов. Рост масштабов экономических организаций и усиление недовольства условиями труда большинства работников постепенно привели к необходимости найма специалистов, занимающихся исключительно отношениями с рабочими.

В 20 – 30-е гг. XX в. происходят существенные изменения в управлении персоналом. Эти изменения предопределили три важных фактора – появление и распространение «научной организации труда», развитие профсоюзного движения и активное вмешательство государства в отношения между работниками и работодателями. Теория «научного управления» (основатель Ф. Тейлор) совершила революцию в управлении организацией в целом и человеческими ресурсами в частности. «Теория научного управления» исходила из того, что существуют оптимальные и универсальные для всех предприятий методы управления и организации труда, позволяющие повысить эффективность производства и производительность. В основе этих методов лежит разделение труда и глубокая специализация сотрудников. В это же время появляются на предприятиях представители новых профессий – инженеры, занимающиеся изучением и оптимизацией рабочих методов. В эти же годы возникают первые специализированные отделы по управлению человеческими ресурсами. Но долгое время они играют лишь подчиненную роль, выполняя в основном рутинную работу, связанную с ведением документов, разбором конфликтов, присутствием в судах, выплатой заработной платы.

В те же годы американский ученый Э. Мейо выдвигает концепцию «человеческих отношений». В ней он утверждает, что производительность труда зависит не только и не столько от методов организации производства, сколько от того, как управляющие относятся к исполнителям. То есть упор здесь делается не на механический фактор, а на человеческий.

В 1960-х гг. появляется теория Д. Мак-Грегора. Мак-Грегор, не отвергая, подвергает критике основные положения теории «научного управления». Он утверждает, что всепроникающее разделение труда, концентрация полномочий по принятию решений в одних руках (на верхних этажах) убивают творчество, ограничивают самостоятельность работников и тормозят их развитие, а также создают противостояние между рабочими и их руководителями, что отрицательно сказывается на производительности.

В 1970-е гг. управление персоналом, как и вся система управления организациями, претерпевает глубокие качественные изменения, связанные со вступлением промышленно развитых стран в постиндустриальную стадию развития, а также с действием экономических, политических и социально-культурных, производственных факторов.

Выделяют четыре основные группы факторов, влияющих на повышение роли персонала:

1) применение новых техники, технологий и методов производственной деятельности, а также автоматизация и компьютеризация производства;

2) изменение возможности осуществлять контроль за сотрудниками и повышение значимости самоконтроля и самодисциплины;

3) макроэкономические факторы, прежде всего изменение соотношения спроса и предложения, обострение конкуренции на мировом рынке, повышение значимости качества продукции. Непрерывное изменение спроса приводит к усилению потребности в персонале более высокого общего и профессионального образования, в непрерывном обучении работников и развитии у них способности к творчеству. В условиях жесткой конкуренции качество персонала становится решающим фактором победы в конкурентной борьбе;

4) рост цены рабочей силы.

Ответом на резкое возрастание роли персонала в современном производстве стали теории человеческого и социального капитала, которые обосновывают особое место работника среди различных видов капиталов, используемых на производстве (финансовый капитал – деньги; физический капитал – оборудование, сырье, производство в целом; личностный капитал – человеческий и социальный капиталы). Человеческий капитал – это знания, навыки и профессиональные способности работника. Социальный капитал – это характер отношений между работниками, отражающий способы и культуру их общения, развитость межличностных коммуникаций.

Теория человеческого капитала основывается на том, что увеличение и оптимальное использование социального и человеческого капиталов в современных условиях зависят от управления персоналом.

Деятельность по управлению персоналом – это целенаправленное воздействие на человека в организации и приведение в соответствие возможностей персонала и целей, стратегий, условий развития организации.

Являясь составной частью управленческой деятельности, управление персоналом основывается на концепции управления – обобщенном представлении о месте человека в организации. В теории и практике управления человеческой стороной организации можно выделить четыре концепции: «концепция использования трудовых ресурсов», «концепция управления персоналом», «управление человеческими ресурсами», «управление человеком».

Все четыре концепции развивались в рамках экономического, органического и гуманистического подходов к управлению.

Экономический подход дал начало концепции «использования трудовых ресурсов», согласно которому ведущее место занимает техническая (т. е. направленная на овладение трудовыми приемами), а не управленческая подготовка людей на предприятии. В сущности организация – это набор механических отношений, и действовать она должна подобно механизму: упорядоченно, эффективно, надежно и предсказуемо. Среди основных принципов этой концепции можно выделить следующие:

1) обеспечение единства руководства – подчиненные получают приказы только от одного начальника;

2) соблюдение строгой управленческой вертикали – цепь управления от начальника к подчиненному сверху вниз по всей организации используется как канал для коммуникаций и принятия решения;

3) фиксирование необходимого и достаточного объема контроля;

4) число людей, подчиненных одному начальнику, должно быть таким, чтобы это не создавало проблем для коммуникаций и координации;

5) соблюдение четкого разделения штабной и линейной структур организации;

6) достижение баланса между властью и ответственностью;

7) обеспечение дисциплины;

8) обеспечение подчинения индивидуальных интересов общему делу с помощью твердости, постоянного контроля.

В рамках органического подхода последовательно сложились концепция управления персоналом и концепция управления человеческими ресурсами. Организационный подход обозначил новую перспективу управления персоналом, выведя данный тип управленческой деятельности за рамки традиционных функций организации труда и заработной платы. Кадровая функция стала распространяться на поиск и подбор работников, планирование карьеры, оценку работников, повышение их квалификации. Организация стала восприниматься как живая система, существующая в окружающей среде. Основные принципы этой концепции:

1) подчинение целей организации взаимодействию с окружающей средой;

2) улучшение управления за счет внимания к определенным потребностям людей;

3) взгляд на организацию с точки зрения взаимодействия целей, стратегий, структуры и других измерений;

4) выделение различных подсистем организации;

5) учет естественных возможностей в процессе инноваций;

6) повышение внимания к экологии внутри и межорганизационным взаимодействиям.

Гуманистический подход исходит из концепции «управления человеком» и из представления об организации как культурном феномене. Культура в данном случае рассматривается сквозь призму соответствующих эталонов развития, которые отражены в системе знаний, идеологии, ценностях, законах и повседневных ритуалах социальных общностей.

Исходя из гуманистического подхода культура – это процесс создания реальности, позволяющий людям видеть и понимать события, действия, ситуации определенным образом и придавать смысл своему собственному поведению. С позиции данной точки зрения важно, насколько работники предприятия интегрированы в существующую систему ценностей и насколько они восприимчивы и готовы к изменениям в ценностной сфере, влекомым переменами в условиях жизни и деятельности. Важным моментом здесь является также и то, живет ли предприятие в целом по одним и тем же правилам и принципам принятия решения или же на предприятии существует разобщенность и разные группы живут по разным правилам и принципам.

Управление людьми имеет почти такую же древнюю историю, как человечество, поскольку оно появилось одновременно с возникновением форм человеческих организаций – племен, общин, кланов. По мере экономического развития, вызвавшего появления крупных организаций, управление персоналом превратилось в особую функцию управления, требующую специальных знаний и навыков. В организациях были созданы специальные подразделения, состоящие из людей, обладающих такими знаниями и навыками, – отделы человеческих ресурсов. Развитие научно-технического прогресса и усложнение организаций во второй половине XX в. привело к расширению функции этих отделов: администрирование льгот и поддержание отношений с профсоюзами дополнилось подбором, обучением и развитием персонала, созданием систем компенсации, развития карьеры, коммуникации, значительно возросло значение отделов человеческих ресурсов для организации. Эффективность функционирования отделов человеческих ресурсов в современных организациях зависит прежде всего от двух факторов: профессиональной компетентности их сотрудников и успешного взаимодействия с линейными руководителями всех уровней.

2. Понятие и элементы системы управления персоналом в органах государственной и муниципальной службы

Деятельность органов государственной и муниципальной службы как объекта управления предполагает реализацию всех управленческих функций. На создание, функционирование и развитие органов государственной и муниципальной власти оказывают воздействие как внутренние, так и внешние факторы. Внешними факторами являются экономические, правовые, социальные и другие факторы. Влияние внешней среды может быть прямым или косвенным.

Управление персоналом, осуществляемое на государственной и муниципальной службе, представляет собой сложный процесс создания сплоченного высокопрофессионального коллектива, способного достичь поставленных целей. Этот процесс состоит из взаимосвязанных этапов, которые в совокупности составляют технологию управления персоналом, и включает в себя три основных этапа:

1) разработку кадровой политики. Прежде чем осуществить разработку кадровой политики, необходимо сделать стратегический анализ внешней среды, а также сделать стратегический анализ и прогноз развития организации;

2) формирование кадров государственной и муниципальной службы;

3) сохранение и повышение потенциала кадров.

Можно дать несколько определений управлению персоналом.

Во-первых, управление персоналом представляет собой совокупность принципов, методов, средств и форм воздействия на интересы, поведение и деятельность работников в целях максимального использования их интеллектуальных и физических способностей при выполнении трудовых функций (задач).

Во-вторых, управление персоналом – это система механизмов и технологий кадровой деятельности, направленная на достижение определенных результатов.

В-третьих, управление персоналом – явление многогранное и сложное по своему содержанию и организационным формам. Но в то же время оно выступает в качестве целостного явления с определенной внутренней структурой, каждый элемент которой имеет определенное назначение и функции.

Поэтому управление персоналом является самостоятельно функционирующей системой со своими принципами и полномочиями.

Можно выделить следующие основные задачи управления персоналом на государственной и муниципальной службе:

1) разработка кадровой политики органов государственной власти и местного самоуправления;

2) обеспечение квалифицированными, государственными и муниципальными служащими и эффективное использование их знаний и умений;

3) совершенствование системы мотивации служащих;

4) развитие системы повышения квалификации и профобразования;

5) благоприятный моральный климат;

6) управление перемещением служащих внутри органов власти и управление их карьерой;

7) обеспечение высокого уровня жизни служащих;

8) совершенствование методов оценки служащих.

Принципами построения современной системы управления персоналом на государственной и муниципальной службе считаются:

1) эффективность подбора и расстановки служащих;

2) справедливость оплаты труда и вознаграждения;

3) продвижение по службе в зависимости от результатов деятельности, квалификации, способностей, личных интересов;

4) быстрое и эффективное решение личных проблем служащих.

Механизм управления персоналом в целом и на государственной и муниципальной службе в частности включает следующие стадии:

1) формирование. Формирование механизма управления персоналом содержит в себе мероприятия по прогнозированию структуры органа власти; определению потребностей и планированию персонала; привлечению, подбору, расстановке персонала; заключению трудовых договоров;

2) использование. Использование персонала включает создание постоянных кадров; улучшение морально-психологического климата; обеспечение рабочих мест; управление карьерой государственных и муниципальных служащих;

3) стабилизацию. Стабилизация персонала в свою очередь состоит из совершенствования процесса планирования подбора, расстановки и перемещений персонала; развития персонала и оценки результативности труда служащих;

4) собственно управление. Система управления персоналом на государственной и муниципальной службе включает в себя следующие взаимосвязанные направления деятельности:

• набор персонала, отбор претендентов, определение размеров зарплаты и системы услуг;

• профессиональная ориентация и адаптация служащих, обучение служащих;

• оценка их трудовой деятельности, карьерное перемещение, подготовка руководящих должностей государственной и муниципальной службы;

• оценка работы служащих;

• организация отдельных подсистем кадрового обеспечения, таких как обучение, профессиональное развитие кадров, профессионально-квалификационное продвижение работников, подсистема нормативно-правового, информационного и финансового обеспечения.

Формирование кадров государственной и муниципальной службы включает в себя следующие виды работ: кадровое планирование; разработку профессионально-квалификационных моделей, требований к персоналу по должностям; набор персонала; отбор персонала; наем персонала; определение заработной платы и льгот.

Сохранение и повышение потенциала кадров включает в себя профессиональную ориентацию и адаптацию; обучение; оценку трудовой деятельности; перемещение работников; подготовку руководящих кадров; управление продвижением по службе.

В целом все перечисленные виды работ составляют систему управления персоналом.

О системе позволяет говорить то, что все работы взаимосвязаны, оказывают влияние друг на друга, могут осуществляться не в строгой последовательности, а параллельно, т. е. одновременно друг с другом.

Любая система управления имеет такие неотъемлемые части и составные элементы, как субъект управления, объект управления, управляющие воздействия, обратная связь, образующие единый и всеобщий контур управления.

В качестве субъектов управления обычно выступают законодательные, исполнительные, правовые органы государства, отраслевые, ведомственные органы управления.

Объекты управления – это экономика (экономика страны, регионов, территорий; экономика отраслей, предприятий). Также к объектам управления относится труд, трудовые коллективы, работники (служащие), финансы.

Управляющие воздействия представлены законами, указами, нормативными актами; программами, постановлениями, а также положениями, инструкциями, правилами и нормами, действующими в органах государственной власти и местного самоуправления; приказами руководителей; материальными и моральными стимулами.

Обратные связи – это результаты непосредственных наблюдений и контроля со стороны субъекта управления и уполномоченных им лиц за объектом управления (например, доклады, сообщения, отчеты работников об их деятельности, бухгалтерская отчетность, материалы учета и контроля).

Библиография

Список нормативных правовых актов

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.).

2. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.).

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1, 2 и 3) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября 2003 г.).

4. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (действующая редакция).

5. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (с изм. и доп. от 24, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г.).

6. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ.

7. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 1 от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и ч. 2 от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (с изм. и доп. от 30 марта, 9 июля 1999 г., 2 января, 5 августа, 29 декабря 2000 г., 24 марта, 30 мая, 6, 7, 8 августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 30, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля, 24, 27, 31 декабря 2002 г., 6, 22, 28 мая, 6, 23, 30 июня, 7 июля, 11 ноября, 8 декабря 2003 г.).

8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (действующая редакция).

9. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 19 июня, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 26 июля, 30 декабря 2001 г., 7, 21 мая, 28 июня, 27 ноября, 24 декабря 2002 г., 11 ноября 2003 г.).

10. Федеральный закон от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих».

11. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г.).

12. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. и доп. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12, 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г.).

13. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.).

14. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г., 27 мая 2003 г.).

15. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г.).

16. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.).

17. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.).

18. Федеральный Конституционный закон от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации».

19. Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.).

20. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (с изм. и доп. от 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г., 20 марта 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г.).

21. Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне» (с изм. и доп. от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г.).

22. Указ Президента РФ от 22 апреля 1996 г. № 578 «О присвоении и сохранении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим» (с изм. и доп. от 27 октября 1997 г., 2 декабря 1998 г., 17 апреля, 25 ноября 2003 г.).

23. Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности Федеральной государственной службы».

24. Постановление Минтруда РФ от 12 октября 1992 г. № 23 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти».

25. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 1999 г. № 386 «Об утверждении перечня должностей, на которых проходят службу граждане Российской Федерации, подлежащие обязательной государственной дактилоскопической регистрации» (с изм. и доп. от 9 февраля 2001 г., 8 августа 2003 г.).

26. Постановление Минтруда РФ от 8 апреля 1996 г. № 17 «Об утверждении разъяснения о порядке высвобождения работников федеральных органов исполнительной власти и предоставления им в связи с этим социальных гарантий и компенсаций».

27. Указ Президента РФ от 3 сентября 1997 г. № 983 «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» (с изм. и доп. от 16 апреля, 8 августа 2001 г.).

28. Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».

29. Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» (с изм. и доп. от 4 марта 1998 г., 31 мая 1999 г., 25 июля 2000 г.).

30. Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» (с изм. и доп. от 27 июня 2000 г.).

31. Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. № 641 «О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности Федеральной государственной службы» (с изм. и доп. от 31 мая 1999 г.).

32. Указ Президента РФ от 1 декабря 1995 г. № 1208 «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации» (с изм. и доп. от 6 февраля 1996 г.).

33. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» (с изм. и доп. от 13 июня, 9 августа 1995 г., 12 апреля 1996 г., 19 января 2000 г., 26 ноября 2001 г.).

34. Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп. от 22 августа, 6 сентября 1996 г.).

35. Указ Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности Федеральной государственной службы» (с изм. и доп. от 13 января 1996 г., 15 июня 1999 г., 13 декабря 2000 г.).

36. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп. от 20 сентября, 1 декабря 2000 г., 16 октября, 1 ноября 2001 г., 29 апреля 2002 г., 11 марта, 16 июня, 19, 25 ноября 2003 г.).

37. Указ Президента РФ от 24 ноября 1995 г. № 1177 «О нормах расходов для федеральных государственных служащих на служебные командировки в пределах Российской Федерации».

38. Указ Президента РФ от 9 апреля 1997 г. № 310 «О денежном содержании федеральных государственных служащих» (с изм. и доп. от 28 августа, 11 сентября, 30 октября, 5 ноября 1997 г., 3, 28 марта, 2, 10 декабря 1998 г., 30 января, 2 марта, 25 сентября, 14, 22 декабря 1999 г., 25 января, 3 апреля, 25 мая, 21 июня, 25 июля, 1 сентября 2000 г., 4, 19 апреля, 29 ноября 2001 г., 14 января, 25 июня, 9 сентября, 4, 27 ноября 2002 г., 1 марта, 21 июля, 13 октября 2003 г.).