Текст книги "Государственная и муниципальная служба. Курс лекций"

3. Уровни кадровой политики в РФ

Целью государственной службы и службы в органах местного самоуправления, как уже неоднократно говорилось, является осуществление государством или муниципальным образованием, поставленных перед ним задач. Именно поэтому, заботясь об эффективности службы, государство и местное самоуправление контролируют работу служащих: устанавливают общеобязательные правила в этой области, контролируют их исполнение, в общем осуществляют управление государственной и муниципальной службой.

Особенностью такого управления является один интересный парадокс: управление службой – одна из задач государства и муниципального образования; реализуют эти задачи на практике служащие, таким образом, управление государственной и муниципальной службой осуществляется самими служащими. В этой связи конечно же следует отметить, что создаются специальные органы по управлению государственной и муниципальной службой и задача по такому управлению стоит исключительно перед работающими в них лицами, т. е. управлением государственной и муниципальной службой занимаются не все служащие, а только определенная, специально подготовленная их категория.

Управление государственной службой может осуществляться на разных уровнях – федеральном, региональном, а муниципальной службой – еще и на местном.

Формированием основных направлений кадровой политики государственных и муниципальных органов занимается Президент РФ, а при Президенте действует Совет по вопросам государственной службы. Его правовой статус регламентирован Указом Президента РФ от 1 декабря 1995 г. № 1208 «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте РФ». В состав Совета входят представители Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, высших органов судебной власти РФ. Установлены следующие нормы представительства этих органов в Совете:

1) от Президента РФ – 6 человек;

2) Совета Федерации Федерального Собрания РФ – 3 человека;

3) Государственной Думы Федерального Собрания РФ – 3 человека;

4) Правительства РФ – 6 человек;

5) Конституционного Суда РФ – 2 человека;

6) Верховного Суда РФ – 2 человека;

7) Высшего Арбитражного Суда РФ – 2 человека.

Целью деятельности Совета является координация управления государственной службой при Президенте РФ. Совет занимается анализом состояния и эффективности организации государственной службы, участвует в разработке проектов федеральных законов по вопросам государственной службы в РФ.

В его компетенцию входит также организация работы по формированию комиссий для проведения конкурса на замещение должностей, по проведению квалификационных экзаменов и аттестации, ведение Федерального Реестра государственных служащих, методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой служащих и т. д.

В рамках исполнительной власти управление государственной службой осуществляет Правительство РФ, при котором создан специальный департамент государственной службы и кадров.

4. Работа кадровых служб государственных и муниципальных органов

Более конкретное регулирование вопросов кадровой политики в сфере государственной и муниципальной службы осуществляется кадровыми службами непосредственно государственных и муниципальных органов.

Задачи кадровой службы заключаются в следующем:

1) определение потребностей в специалистах;

2) определение требований к образованию и квалификации необходимых специалистов;

3) подбор, оценка кадров, постановка конкретных людей на конкретные должности;

4) повышение квалификации служащих;

5) оценка результатов деятельности;

6) поощрение;

7) передвижения по службе.

Определение потребности в специалистах

Потребность в специалистах зависит не только от структуры проблем, которые приходится решать определенному органу, но и от финансовых возможностей оплаты труда служащих. Зачастую при недостаточном финансировании государственный или муниципальный орган должен выполнять достаточно широкий круг задач.

В этих условиях государственные и муниципальные служащие привлекаются для выполнения обязанностей, требующих различной квалификации. Естественно, для качественного выполнения ими своих задач перед кадровыми службами государственных и муниципальных органов стоит необходимость обучения и переобучения специалистов. На эти цели в бюджете организации необходимо предусматривать определенную статью расходов. Но следует отметить, что такие затраты в основном не превышают экономии фонда оплаты труда при сокращении численности служащих.

Определение требований к образованию и квалификации необходимых специалистов

Эти требования определяются на основе не только нормативно-правовых актов в этой области, но и на основе должностных инструкций, при разработке которых необходимо учитывать особенности государственного или муниципального органа.

Однако сам по себе определенный профессиональный уровень не гарантирует, что работа государственного или муниципального служащего будет эффективна. Поэтому при подборе кадров также учитываются иные морально-этические и деловые качества, такие как способность работы в коллективе, способность принимать решения и брать на себя ответственность, исполнительность, аккуратность, умение работать с людьми и т. д.

Подбор, оценка кадров, постановка конкретных людей на конкретные должности

После того как была определена необходимость в определенных штатных единицах, определены требования к кандидату на такие государственные (муниципальные) должности, необходимо найти конкретного человека, который бы отвечал всем этим требованиям и мог работать на данном месте.

Повышение квалификации служащих

Так как в Российской Федерации постоянно меняется экономическая и политическая системы, развивается право, а также в целом изменяется ситуация в стране, единожды полученное образование для государственного или муниципального служащего не может стать гарантией эффективности работы. Поэтому одной из задач кадровой политики в сфере службы является профессиональная подготовка и переподготовка кадров.

Подготовка кадров может быть направлена как на повышение квалификации лиц, уже состоящих на службе, так и на профессиональное обучение кандидатов на государственные или муниципальные должности. Так, в государственном (муниципальном) органе с лицами, ищущими работу на основании ст. 198 Трудового кодекса, могут заключаться ученические договоры. Ученический договор может также заключаться с лицом, уже работающим в данном государственном или муниципальном органе, на обучение его другой специальности, в таком порядке осуществляется переподготовка кадров.

Ученический договор с лицом, ищущим работу, является гражданско-правовым и регулируется гражданским законодательством и иными актами, содержащими нормы гражданского права. Ученический договор с работником государственного или муниципального органа является дополнительным к трудовому договору и регулируется трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового договора.

Ученический договор должен содержать: наименование сторон; указание на конкретную профессию, специальность, квалификацию, приобретаемую учеником; обязанность работодателя обеспечить работнику возможность обучения в соответствии с ученическим договором; обязанность работника пройти обучение и в соответствии с полученными профессией, специальностью, квалификацией проработать по трудовому договору с работодателем в течение срока, установленного в ученическом договоре; срок ученичества; размер оплаты в период ученичества. Ученический договор может содержать иные условия, определенные соглашением сторон.

Лицам, успешно завершившим ученичество, при заключении трудового договора с работодателем, по договору с которым они проходили обучение, испытательный срок не устанавливается. В случае, если ученик по окончании ученичества без уважительных причин не выполняет свои обязательства по договору, в том числе не приступает к работе, он по требованию работодателя возвращает ему полученную за время ученичества стипендию, а также возмещает другие понесенные работодателем расходы в связи с ученичеством.

В процессе работы государственным и муниципальным служащим, даже при наличии достаточного профессионального образования, в том числе дополнительных знаний и профессионального опыта, необходима информационная и консультационная поддержка, которую должен обеспечить государственный или муниципальный орган. Такое положение вещей объясняется все тем же быстрым изменением ситуации, а также ограничением знаний человека определенными рамками (никто не может знать всего). Поэтому в работе государственных и муниципальных органов различные отделы должны тесно взаимодействовать между собой, при необходимости консультируя других работников по тем или иным вопросам.

Оценка результатов деятельности. Поощрение

В процессе кадровой работы с персоналом государственного и муниципального органа важное место занимает стадия оценки результатов деятельности каждого отдельного государственного или муниципального служащего. Для того чтобы работа государственного и муниципального органа была эффективной, государственного и муниципального служащего необходимо поощрять, но то же время за невыполнение обязанностей государственный и муниципальный служащий должен нести ответственность.

Оценку результатов деятельности государственных и муниципальных служащих можно производить посредством проведения периодических аттестаций на соответствие занимаемой должности, квалификационных экзаменов.

Передвижения по службе

Результатом оценки деятельности каждого отдельного государственного или муниципального служащего зачастую является ротация кадров, т. е. передвижение по службе. Целью ротации является такое положение, при котором каждый человек занимает именно ту должностную единицу, на которой он максимально полно выполняет свои права и эффективно осуществляет свою работу.

В случае, когда работа государственного (муниципального) служащего неэффективна, а перевести его на другую должность не представляется возможным, и при наличии указанных в законе оснований, трудовой договор с ним может быть расторгнут. Расторжение трудового договора с государственным или муниципальным служащим является крайней мерой его ответственности за неисполнение им должностных обязанностей.

В.И. Кошкин в своей работе «Управление государственной собственностью» выделяет несколько направлений и форм осуществления кадровой политики системы управления государственной собственностью.

На наш взгляд, данная система применима также и ко всей совокупности государственных и муниципальных служащих.

Итак, выделяется три основных направления кадровой политики:

1) идеологическая сторона;

2) организационная сторона;

3) финансовая сторона.

В рамках идеологической стороны осуществления кадровой политики в области государственной и муниципальной службы можно выделить:

1) разработку концепции формирования и развития кадрового потенциала системы государственной и муниципальной службы;

2) определение профессионально-квалификационных требований по основным функционально-должностным категориям работников;

3) определение основных направлений подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов;

4) разработку, согласование и утверждение типовых учебных планов, программ, подготовку учебников, учебных пособий, типовых инструктивно-методических материалов и т. д.

В рамках организационной стороны выделяются:

1) издание нормативных актов, регламентирующих отдельные вопросы кадрового обеспечения системы государственной или муниципальной службы;

2) разработка общей нормативной базы;

3) установление единого порядка аттестации специалистов;

4) создание соответствующих аттестационных комиссий;

5) централизованная организация обучения кадров, включая подготовку кадрового резерва.

В рамках финансовой стороны выделяют:

1) финансирование централизованных форм обучения кадров;

2) финансирование научно-методического и нормативного обеспечения всей работы по подготовке и повышению квалификации кадров;

3) возможное создание консолидированного фонда для этих целей;

4) финансирование информационной и консультационной поддержки кадров;

5) определение источников средств и порядка стимулирования персонала.

Одной из задач деятельности кадровых служб муниципальных и государственных органов является правильное определение эффективной системы поощрения хорошей работы государственного и муниципального служащего. Естественно, одними мерами материального стимулирования здесь невозможно обойтись. Большое значение для служащих, тем более управленческого звена, имеет нематериальное поощрение: возможность проявления инициативы, самостоятельности, уважение и в целом моральное удовлетворение от своей работы.

Следующим направлением деятельности кадровых служб является организация повышения квалификации кадров. Здесь работа идет в двух плоскостях:

1) набор профессиональных кадров;

2) повышение квалификации уже имеющихся работников (организация и проведение разнообразных семинаров, отправка по определенным нормам служащих на курсы повышения квалификации, обеспечение служащих организационным и правовым материалом).

Как уже не раз отмечалось, учебных заведений, готовящих специалистов в области службы, много. Однако даже при наличии хороших знаний и опыта работы любой служащий при переходе на новое место и смене должностных обязанностей определенное время уделяет своеобразной «переквалификации», идет процесс «профессиональной адаптации». Именно поэтому кадровые службы государственных и муниципальных органов должны больше внимания уделять подготовке собственных кадров, хотя конечно же нельзя упускать из виду и набор новых людей на должности, ведь со временем происходит «старение» кадрового состава и приток молодых специалистов со свежими знаниями просто необходим.

В соответствии с вышесказанным в теоретической литературе выделяют три основные цели кадровой работы в государственном или муниципальном органе:

1) повышение квалификации;

2) профессиональная адаптация молодых и вновь принятых специалистов;

3) формирование и подготовка кадрового резерва.

Так как долгое отсутствие необходимого специалиста в государственном или муниципальном органе может привести к негативным последствиям, то необходима тщательно подготовленная и весьма эффективная схема формирования кадрового состава и работы с ним.

Практикой выработано, что на реализацию указанных задач благотворно влияет формирование кадрового резерва государственной (муниципальной) службы.

Основными принципами работы с кадровым резервом являются:

1) доверие и уважение к зачисленным в резерв лицам;

2) объективность оценки их профессионально-деловых и личностных качеств, результатов трудовой (служебной) деятельности;

3) персональная ответственность руководителя органа исполнительной власти области за формирование кадрового резерва;

4) создание условий для профессионального роста кандидатов на выдвижение, творческого исполнения ими должностных обязанностей;

5) соблюдение единоначалия в работе с кадровым резервом в сочетании с использованием возможностей коллегиальных органов;

6) согласие кандидата на включение его в кадровый резерв;

7) гласность в работе с кадровым резервом.

Кадровый резерв включает в себя:

1) функциональный кадровый резерв, формируемый из государственных служащих, высвобождающихся в результате проведения организационно-штатных мероприятий, и лиц, не являющихся государственными служащими области, но желающих ими стать (выпускники профильных вузов, участники конкурсов на замещение вакантных государственных должностей и др.), с целью накопления информации о претендентах на замещение государственных должностей государственной службы области и сохранения на государственной службе высококвалифицированных специалистов;

2) кадровый резерв развития, формируемый из государственных служащих и иных лиц, чьи квалификация и личностный потенциал превышают требования, предъявляемые к занимаемым ими должностям, в целях подготовки высококвалифицированной замены на ведущие и главные группы должностей органов исполнительной власти области.

На каждую должность ведущей и главной групп должностей подбирается, как правило, 2–3 кандидатуры кадрового резерва развития.

Основанием для включения в кадровый резерв (функциональный и резерв развития) является рекомендация руководителя соответствующего органа исполнительной власти области, аттестационной комиссии или кадрового органа, а для лиц, уволенных с государственной службы области в связи с сокращением численности или штата либо ликвидации органа исполнительной власти области, – приказ (распоряжение) об увольнении.

Решение о зачислении государственного служащего или иного лица в кадровый резерв принимает:

1) руководитель, осуществляющий назначение на соответствующие государственные должности государственной службы области;

2) руководитель органа исполнительной власти, в штатной численности которого находится государственная должность государственной службы области, либо лицо, возглавляющее комиссию по ликвидации органа исполнительной власти области.

Зачисление гражданина в кадровый резерв оформляется правовым актом.

Формирование кадрового резерва на текущий год осуществляется не позднее 15 января соответствующего года. Выписка из приказа (распоряжения) с утвержденным списком кадрового резерва органа исполнительной власти области направляется в Управление государственной службы и кадров аппарата губернатора области не позднее 20 января текущего года.

Не могут быть включены в состав кадрового резерва (за исключением лиц, уволенных с государственной службы области в связи с сокращением численности или штата либо ликвидации органа исполнительной власти области):

1) государственные и муниципальные служащие области, имеющие неснятые дисциплинарные взыскания;

2) неаттестованные государственные и муниципальные служащие;

3) государственные служащие, не прошедшие профессиональную переподготовку или повышение квалификации в установленные сроки.

Лицо, зачисленное в функциональный кадровый резерв, находится в нем до назначения на соответствующую государственную должность государственной службы области, но не более 1 года с момента зачисления в резерв (за исключением лиц, уволенных с государственной службы области в связи с сокращением численности штата либо ликвидации органа исполнительной власти области).

Лицо, зачисленное в кадровый резерв развития, осуществляет деятельность по занимаемой должности (месту работы) по накоплению профессионального опыта, повышению квалификации, подготовке к замещению конкретной государственной должности, и пребывание в нем сроком не ограничено.

При объявлении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы области аналогичной должности, в резерв на которую зачислено соответствующее лицо (кадровый резерв развития), кадровая служба соответствующего органа исполнительной власти области с согласия указанного лица вправе самостоятельно представить материалы на него для рассмотрения соответствующей конкурсной комиссии.

Не допускается назначение в порядке перевода на вышестоящую государственную должность государственной службы области категории «В» старшей, ведущей и главной групп должностей лиц, не состоящих в кадровом резерве развития, на соответствующий уровень государственных должностей без объявления конкурса на замещение данной государственной должности.

Приоритетными формами обучения лиц, находящихся в кадровом резерве, являются получение дополнительного профессионального образования по специализации должностей и самообразование.

Лицо, зачисленное в состав кадрового резерва, может быть исключено из него руководителем, зачислившим его в резерв (за исключением лиц, уволенных с государственной службы области в связи с сокращением численности или штата либо ликвидации органа исполнительной власти области), в случае:

1) совершения должностного проступка, повлекшего применение в отношении него мер дисциплинарного взыскания;

2) несоответствия профессионально важных деловых и личностных качеств кандидата предполагаемой должности.

О принятом решении соответствующая кадровая служба информирует лицо, исключенное из кадрового резерва органа исполнительной власти области.

Руководитель органа исполнительной власти области несет персональную ответственность за своевременный и обоснованный отбор кандидата в кадровый резерв развития, организует и контролирует их профессиональную подготовку и подготовку соответствующих документов.

Соответствующая кадровая служба органа исполнительной власти области:

1) обеспечивает проверку наличия у лиц, рекомендуемых в кадровый резерв, необходимых знаний, умений, навыков, личностных качеств и прочих признаков соответствия государственной должности, на которую они рекомендуются;

2) ведет работу по учету и накоплению данных о кадровом резерве, готовит соответствующие документы (приложения № 1, 2), участвует в профессиональной подготовке лиц, зачисленных в кадровый резерв;

3) один раз в год, по состоянию на 1 января, информирует управление государственной службы и кадров аппарата губернатора области о составе и движении кадров резерва.

Управление государственной службы и кадров аппарата губернатора области:

1) осуществляет методическое обеспечение работы с кадровым резервом органов исполнительной власти области и контролирует соблюдение установленного порядка работы с кадровым резервом;

2) совместно с соответствующими органами исполнительной власти области проверяет наличие у лиц, зачисленных в кадровый резерв, необходимых для назначения на предполагаемые должности профессионально важных качеств;

3) ведет учет лиц, состоящих в кадровом резерве, утверждаемом губернатором области.

Сведения, возникающие в связи с пребыванием государственного служащего в кадровом резерве, носят конфиденциальный характер и включаются в его личное дело в установленном порядке.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» формирование кадрового состава государственной службы обеспечивается:

1) созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государственном органе субъекта Российской Федерации для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов;

2) развитием профессиональных качеств государственных служащих;

3) оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена;

4) созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;

5) использованием современных кадровых технологий;

6) применением образовательных программ и государственных образовательных стандартов.