Текст книги "Государственная и муниципальная служба. Курс лекций"

Руководитель государственного органа не позднее чем за неделю до начала второго этапа конкурса сообщает о дате, времени и месте его проведения государственным служащим и гражданам, допущенным к участию в конкурсе (далее именуются кандидаты).

При проведении конкурса кандидатам гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Если в результате проведения конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающие требованиям, предъявляемым по государственной должности, на замещение которой он был объявлен, руководитель государственного органа может принять решение о проведении повторного конкурса.

Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации совместно с руководителем государственного органа организует работу по формированию конкурсной (государственной конкурсной) комиссии.

Конкурсная (Государственная конкурсная) комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. Руководитель государственного органа привлекает к работе этой комиссии независимых экспертов. Их оценка качеств кандидата является одним из аргументов, характеризующих кандидата.

В случае необходимости допускается образование нескольких конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, в состав которых могут включаться члены Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации (по согласованию).

Количественный и персональный состав конкурсной (Государственной конкурсной) комиссии, сроки и порядок ее работы утверждаются руководителем государственного органа, принимающим решение о назначении на должность или освобождении от должности соответствующих федеральных государственных служащих.

Состав Государственной конкурсной комиссии при проведении конкурса на замещение главных и высших государственных должностей согласовывается с Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации.

При проведении конкурса документов конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, о прохождении государственной службы и другой трудовой деятельности.

Конкурс-испытание проводится Государственной конкурсной комиссией и может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности. Конкурс-испытание завершается государственным квалификационным экзаменом. Указанный экзамен проводится государственной конкурсной комиссией, решение которой является основанием для присвоения федеральному государственному служащему соответствующего квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга).

При проведении конкурса могут использоваться не противоречащие федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей и полномочий по государственной должности, на замещение которой претендует кандидат.

При оценке указанных качеств кандидата конкурсная (государственная конкурсная) комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований, предъявляемых по государственной должности, и требований должностной инструкции.

Заседание конкурсной (Государственной конкурсной) комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее ²/₃ ее состава. Решения комиссии по результатам проведения конкурса принимаются тайным или открытым голосованием простым большинством голосов от числа ее членов, присутствующих на заседании.

При равенстве голосов членов конкурсной (Государственной конкурсной) комиссии при тайном голосовании проводится повторное, открытое голосование. При равенстве голосов членов конкурсной (Государственной конкурсной) комиссии при открытом голосовании решающим является мнение ее председателя.

Решение конкурсной (Государственной конкурсной) комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на соответствующую государственную должность либо отказа в таком назначении. При этом в решении конкурсной (государственной конкурсной) комиссии указывается конкретный срок испытания в пределах от 3 до 6 месяцев для гражданина, впервые принятого на государственную должность, в том числе по итогам конкурса документов, или при переводе государственного служащего на государственную должность иной группы и специализации.

Результаты голосования конкурсной (государственной конкурсной) комиссии оформляются решением, которое подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами конкурсной (Государственной конкурсной) комиссии, принявшими участие в ее заседании.

Решение по результатам конкурса оформляется приказом (распоряжением или иным актом) государственного органа или его руководителя. Копия этого решения направляется Совету по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также вручается федеральному государственному служащему, назначенному на соответствующую государственную должность.

Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения.

Расходы по участию в конкурсе (проезд к месту проведения конкурса и обратно, наем жилого помещения, проживание, пользование услугами средств связи всех видов) граждане производят за счет собственных средств.

Вопросы, связанные с проведением конкурса, рассматриваются соответствующим государственным органом или в суде.

Избрание

По результатам выборов замещаются только государственные должности государственной службы, выборные муниципальные должности не признаются должностями муниципальной службы, а лица, их замещающие, – муниципальными служащими.

4. Испытание при замещении государственной (муниципальной) должности

Для гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации устанавливается испытание на срок от 3 до 6 месяцев. Аналогичное положение устанавливается и для муниципального служащего.

В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам.

На государственного (муниципального) служащего в период испытания распространяется действие федерального и регионального законодательства. Государственному или муниципальному служащему до окончания срока испытания очередной квалификационный разряд не присваивается.

При неудовлетворительном результате испытания государственный (муниципальный) служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную (муниципальную) должность государственной (муниципальной) службы, а при отказе от перевода – уволен.

Если срок испытания истек, а государственный (муниципальный) служащий продолжает службу, он считается выдержавшим испытание и последующее увольнение допускается только по основаниям, предусмотренным Федеральным законом.

5. Дактилоскопическая регистрация

В некоторых случаях и для должностей, указанных в постановлении Правительства РФ от 6 апреля 1999 г. № 386 «Об утверждении перечня должностей, на которых проходят службу граждане Российской Федерации, подлежащие обязательной государственной дактилоскопической регистрации», при поступлении на государственную или муниципальную службу обязательна государственная дактилоскопическая регистрация. Такая регистрация, в частности, обязательна для:

1) должностей в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, подлежащих замещению военнослужащими, за исключением должностей в оперативных органах ФПС России;

2) должностей рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе;

3) должностей в органах Федеральной службы безопасности;

4) должностей гражданского персонала в органах внешней разведки Российской Федерации, замещение которых предполагает доступ к сведениям, составляющим государственную тайну;

5) государственных должностей Федеральной государственной службы в МНС России и его территориальных органах, предусмотренных перечнями государственных должностей Федеральной государственной службы, являющимися соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы РФ;

6) должностей в органах по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (заместителя Министра, руководителя департамента, первого заместителя начальника центра, помощник начальника центра, врача, помощника министра на местном уровне и т. д.);

7) должностей в службе судебных приставов Минюста России: в центральном аппарате Минюста России, в территориальных органах Минюста России;

8) должностей в таможенных органах Российской Федерации, по которым предусмотрено присвоение специальных званий;

9) должностей в федеральных органах государственной охраны;

10) должностей в федеральных органах правительственной связи и информации;

11) должностей спасателей профессиональных аварийно-спасательных служб и профессиональных аварийно-спасательных формирований Российской Федерации;

12) должностей членов экипажей воздушных судов государственной, гражданской и экспериментальной авиации Российской Федерации.

Лекция 12. Ограничения, связанные с государственной и муниципальной службой

Как уже было сказано, права государственных и муниципальных служащих можно разделить на две категории: общегражданские и должностные. Некоторые общегражданские права государственных и муниципальных служащих в целях наиболее эффективного осуществления государственной и муниципальной службы могут быть законодательно ограничены. Такие ограничения следует отличать от ограничений права на поступление на государственную (муниципальную) службу.

Основные ограничения, связанные с государственной службой, закреплены в ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Так, государственный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено Федеральным законом или если в порядке, установленном Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

9) принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

10) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

11) принимать участие в забастовках;

12) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним.

Согласно Трудовому кодексу РФ гражданам не запрещается работать на условиях совместительства. У человека может быть несколько мест работы, либо он может занимать несколько должностей в одной и той же организации. Это его право, и это право ограничивается в отношении государственных и муниципальных служащих. Этой категории граждан запрещено заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме деятельности, предусмотренной замещаемой в государственном органе или органе местного самоуправления должности. Государственным и муниципальным служащим можно заниматься лишь педагогической, научной или иной творческой деятельностью. Считается, что такая деятельность не может повлиять на осуществление служащим его полномочий по должности и его независимость.

В данном случае следует четко определить понятия педагогической, научной и иной творческой деятельности. В законодательстве о государственной или муниципальной службе таких дефиниций не дано, поэтому, чтобы дать определение этим понятиям, необходимо обратиться к иным специальным нормативно-правовым актам.

Порядок осуществления образования в РФ определен Федеральным законом «Об образовании». Под образованием в этом законе понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Образование может осуществляться в двух формах:

1) самообразования;

2) обучения. В этой связи отметим, что если для самообучающегося процесс образования может быть обучением, то, с другой стороны, такой процесс можно назвать педагогической деятельностью. Образовательная деятельность может осуществляться как в образовательном учреждении, так и посредством индивидуальной педагогической деятельности. Следовательно, государственный или муниципальный служащий может заниматься педагогической деятельностью как на основании трудового договора с каким-либо образовательным учреждением, так и самостоятельно в порядке ст. 48 Федерального закона «Об образовании».

Более четкое законодательное понятие дано в отношении научной деятельности в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».

Итак, научная (научно-исследовательская) деятельность (далее – научная деятельность) – деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе:

1) фундаментальные научные исследования (экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды);

2) прикладные научные исследования (исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач).

Законодательное определение понятию «творчество» найти довольно-таки сложно. Однако эта дефиниция определяется через свои составные части: литературное, художественное, научное, техническое творчество.

Государственным и муниципальным служащим запрещено не только занимать иные оплачиваемые должности, но и самостоятельно осуществлять предпринимательскую деятельность.

Статья 2 Гражданского кодекса РФ закрепляет, что под предпринимательской деятельностью следует понимать самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое (более 3 раз в течение года) получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

За нарушение государственным или муниципальным служащим запрета на занятие предпринимательской деятельностью для государственного или муниципального служащего ст. 289 Уголовного кодекса предусмотрена уголовная ответственность. Так, учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме, наказываются лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 5 лет со штрафом в размере от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо арестом на срок от 3 до 6 месяцев, либо лишением свободы на срок до 2 лет.

Государственный и муниципальный служащий также не вправе быть членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено Федеральным законом или если в порядке, установленном законодательством, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией. Государственный или муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном Федеральным законом.

Юридическими лицами, как сказано в ст. 50 Гражданского кодекса, могут быть коммерческие или некоммерческие организации. Главным признаком коммерческой организации является цель ее создания – извлечение прибыли, которая распределяется между ее участниками.

Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Общий порядок образования органов юридического лица (в том числе и коммерческой организации) закреплен в ст. 53 Гражданского кодекса. Однако конкретный порядок назначения или избрания органов юридического лица определен в законодательстве об отдельных видах коммерческих организаций (например, в Федеральном законе «Об обществах с ограниченной ответственностью», Федеральном законе «Об акционерных обществах» и т. д.) и в учредительных документах организации, которым в большинстве случаев является Устав.

Например, в обществах с ограниченной ответственностью могут быть предусмотрены следующие органы управления:

1) высший орган – собрание учредителей;

2) совет директоров (наблюдательный совет);

3) исполнительный орган (генеральный директор, президент и т. д.);

4) ревизионная комиссия.

В целях обеспечения реальной независимости государственных и муниципальных служащих в процессе осуществления ими своих должностных полномочий им законодательно запрещено состоять в этих органах.

В этих же целях им запрещается быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе или органе местного самоуправления, в котором они состоят на государственной или муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему.

Поверенным является лицо, которое по договору поручения (в письменной или устной форме) обязуется совершить от имени другой стороны определенные юридические действия.

Естественно, использовать во внеслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное (муниципальное) имущество и служебную информацию государственному или муниципальному служащему тоже нельзя.

Еще одним ограничением, обеспечивающим независимость государственного и муниципального служащего при исполнении им своих служебных обязанностей, является запрет на получение от физических и юридических лиц вознаграждения (подарков, денежного вознаграждения, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и т. д.), связанного с исполнением должностных обязанностей. Данный запрет распространяется и на государственных и муниципальных служащих, находящихся на пенсии. Не разрешено также государственным и муниципальным служащим и выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением случаев, когда такая поездка осуществляется в соответствии с международным договором.

За получение взятки, т. е. за получение должностным лицом лично или через посредника денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе, предусмотрена уголовная ответственность. Получение такого вознаграждения за действия, которые не входят в компетенцию государственного и муниципального служащего, может быть квалифицировано как мошенничество, что тоже карается уголовным законом.

Государственному служащему, в отличие от муниципального (по общему правилу), запрещено также без разрешения Президента РФ принимать награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций. Данное ограничение установлено в целях обеспечения независимости государственных служащих при реализации ими полномочий по реализации в целом государственных задач от интересов другого государства. В отношении муниципальных служащих подобного ограничения не установлено. Скорее всего такое положение отражает позицию государства, в соответствии с которой муниципальный служащий, не имеющий непосредственного отношения к выполнению государством своих задач, а работающий на интересы отдельного муниципального образования, не должен лишний раз ограничиваться в правах, предоставленных иным гражданам РФ.

С другой стороны, Закон г. Москвы о муниципальной службе запрещает принимать награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций без соблюдения порядка, установленного Федеральным законом.

В соответствии с принципом разделения властей государственный или муниципальный служащий не может быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Нет у государственных и муниципальных служащих права на забастовку.

Забастовка определяется ст. 398 Трудового кодекса РФ как временный добровольный отказ работников от исполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора. Трудовое законодательство предусматривает порядок объявления и проведения забастовки, при соблюдении которых данное действие будет являться вполне легитимным и законным.

Решение об объявлении забастовки принимается собранием (конференцией) работников организации (филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения) по предложению представительного органа работников, ранее уполномоченного работниками на разрешение коллективного трудового спора. Решение об объявлении забастовки, принятое профессиональным союзом (объединением профессиональных союзов), утверждается для каждой организации собранием (конференцией) работников данной организации.

Собрание (конференция) работников считается правомочным, если на нем присутствует не менее ²/₃ от общего числа работников (делегатов конференции).

Работодатель обязан предоставить помещение и создать необходимые условия для проведения собрания (конференции) работников и не имеет права препятствовать его (ее) проведению. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее половины работников, присутствующих на собрании (конференции). При невозможности проведения собрания (созыва конференции) работников представительный орган работников имеет право утвердить свое решение, собрав подписи более половины работников в поддержку проведения забастовки.

После 5 календарных дней работы примирительной комиссии может быть однократно объявлена часовая предупредительная забастовка, о которой работодатель должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за три рабочих дня.

При проведении предупредительной забастовки орган, ее возглавляющий, обеспечивает минимум необходимых работ (услуг) в соответствии с Трудовым кодексом.

О начале предстоящей забастовки работодатель должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за 10 календарных дней. В решении об объявлении забастовки указываются:

1) перечень разногласий сторон коллективного трудового спора, являющихся основанием для объявления и проведения забастовки;

2) дата и время начала забастовки, ее предполагаемая продолжительность и предполагаемое количество участников;

3) наименование органа, возглавляющего забастовку, состав представителей работников, уполномоченных на участие в примирительных процедурах;

4) предложения по минимуму необходимых работ (услуг), выполняемому в организации, филиале, представительстве, ином обособленном структурном подразделении в период проведения забастовки.

Участие в забастовке является добровольным, никто не может быть принужден к участию в забастовке и никому не может быть это запрещено. Не допускается локаут, т. е. увольнение работников по причине их участия в забастовке. Однако ст. 413 Трудового кодекса дает определение незаконным забастовкам. Незаконными и недопустимыми забастовками признаются:

1) забастовки в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и иных формированиях и организациях, ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи;

2) забастовки в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей.

Кроме этого, право на забастовку может быть ограничено Федеральным законом, что и сделано в отношении государственных и муниципальных служащих Федеральными законами «Об основах государственной службы в РФ» и «Об основах муниципальной службы в РФ».

Одним из принципов государственной и муниципальной службы является их внепартийность. Именно поэтому государственным и муниципальным служащим запрещено использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.