Текст книги "Государственная и муниципальная служба. Курс лекций"

Лекция 13. Прекращение государственной и муниципальной службы

Прекращение государственной и муниципальной службы осуществляется в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации, а особенности, характерные именно для государственной или муниципальной службы, устанавливаются Федеральными законами «Об основах государственной службы в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и иными законами субъектов Федерации о муниципальной службе.

Основания прекращения службы в государственных либо муниципальных органах зависят от субъекта волеизъявления и могут быть трех видов:

1) основания прекращения службы по инициативе самого служащего (например, увольнение служащего на основании его личного заявления);

2) основания прекращения службы по инициативе руководителей государственного или муниципального органа (например, увольнение при несоблюдении обязанностей и ограничений, связанных с государственной либо муниципальной службой);

3) основания прекращения службы, не зависящие от воли сторон (например, увольнение служащего при достижении им пенсионного возраста).

Прекращение государственной и муниципальной службы возможно в двух случаях:

1) при наличии оснований, предусмотренных для расторжения трудового договора трудовым законодательством Российской Федерации;

2) при наличии специальных оснований для прекращения службы, предусмотренных Федеральным Законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

1. Основания прекращения службы, предусмотренные Трудовым кодексом РФ

Общими основаниями прекращения трудового договора согласно ст. 77 Трудового кодекса РФ являются:

1) соглашение сторон;

2) истечение срока трудового договора (трудовой договор с государственным служащим, например, может быть заключен не только на неопределенный срок, но и на срок до 5 лет, по истечении которых государственная служба прекращается), за исключением случаев, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения;

3) расторжение трудового договора по инициативе работника;

4) расторжение трудового договора по инициативе работодателя (например, при сокращении численности или штата);

5) перевод работника по его просьбе или с его согласия на работу к другому работодателю или переход на выборную работу (должность);

6) отказ работника от продолжения работы в связи со сменой собственника имущества организации, изменением подведомственности (подчиненности) организации либо ее реорганизацией. Изменение собственника государственного или муниципального органа, на наш взгляд, невозможно, так как если собственником государственного, например, органа является не государство, то и государственного органа как такового не существует. Однако подчиненность органа может измениться, и на этом основании трудовой договор со служащими, отказавшимися от продолжения работы в изменившихся условиях, может быть расторгнут;

7) отказ работника от продолжения работы в связи с изменением существенных условий трудового договора;

8) отказ работника от перевода на другую работу вследствие состояния здоровья в соответствии с медицинским заключением;

9) отказ работника от перевода в связи с перемещением работодателя в другую местность;

10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон (например, призыв государственного либо муниципального служащего на военную службу);

11) нарушение установленных Трудовым кодексом или иным Федеральным законом правил заключения трудового договора, если это нарушение исключает возможность продолжения работы (например, представление подложных документов при поступлении на государственную или муниципальную должность государственной или муниципальной службы).

Особенности высвобождения государственных служащих в связи с сокращением численности или штата государственного органа, в котором они работали, установлены в постановлении Минтруда РФ от 8 апреля 1996 г. № 17 «Об утверждении разъяснения о порядке высвобождения работников федеральных органов исполнительной власти и предоставления им в связи с этим социальных гарантий и компенсаций».

Предоставляемые при увольнении в связи с сокращением численности или штата работникам федеральных органов исполнительной власти социальные гарантии и компенсации различаются в зависимости от того, является ли работник федеральным государственным служащим или занимает должность, не относящуюся к государственным должностям федеральных государственных служащих.

На федеральных государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации», поэтому в случае высвобождения им предоставляются следующие социальные гарантии и компенсации.

1. Помимо гарантий, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, федеральным государственным служащим должны быть предложены государственные должности государственной службы в других государственных органах с учетом их профессии, квалификации и занимаемых должностей, если им не может быть предоставлена работа в том же федеральном органе исполнительной власти.

2. При невозможности трудоустройства федеральным государственным служащим, заключившим трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с сохранением на этот период денежного содержания по занимаемой до высвобождения государственной должности государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности государственной службы.

3. В соответствии с Трудовым кодексом РФ высвобождаемым федеральным государственным служащим выплачивается выходное пособие при увольнении в размере среднего заработка.

4. В соответствии с ч. 2 ст. 16 Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» высвобождаемым федеральным государственным служащим выплачивается средний заработок в течение 3 месяцев со дня увольнения (без зачета выходного пособия); в случае непредоставления работы с учетом их профессии и квалификации федеральные государственные служащие остаются в Реестре государственных служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года со дня увольнения непрерывного стажа государственной службы.

5. Федеральным государственным служащим, имеющим на день высвобождения право на государственную пенсию в соответствии с пенсионным законодательством, а также необходимый стаж государственной службы (у мужчин – 12,5 лет, у женщин – 10 лет), устанавливается ежемесячная доплата к государственной пенсии в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854. За указанными лицами и членами их семей сохраняется медицинское и санаторно-курортное обслуживание, которое они имели на день прекращения федеральной государственной службы к моменту выхода на государственную пенсию.

2. Основания, предусмотренные специальными федеральными законами

Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:

1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;

2) прекращения гражданства Российской Федерации;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего Федеральным законом;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

5) возникновения других обстоятельств, ограничивающих право на занятие государственной должности государственной службы.

Выход на пенсию государственного и муниципального служащего

Предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы – 60 лет. Допускается продление нахождения на государственной службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государственного органа. Однократное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на год.

Не допускается продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора (например, сроком до 5 лет).

Выход на пенсию государственного служащего осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом.

Прекращение гражданства Российской Федерации

В соответствии с Федеральными законами «Об основах государственной службы в РФ» и «Об основах муниципальной службы в РФ» государственным (муниципальным) служащим может быть только гражданин РФ.

Правовое регулирование вопросов гражданства осуществляется Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

В соответствии с указанным правовым актом гражданство РФ – это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Гражданство Российской Федерации приобретается:

1) по рождению;

2) в результате приема в гражданство Российской Федерации;

3) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;

4) по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» или международным договором Российской Федерации.

Так как одним из принципов гражданства фактически является его добровольность, то гражданин РФ по собственному усмотрению может приобретать гражданство другого лица или выйти из гражданства РФ в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О гражданстве РФ».

Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории РФ, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20 указанного Федерального закона.

Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощенном порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20 настоящего Федерального закона.

Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.

При территориальных преобразованиях в результате изменения в соответствии с международным договором Российской Федерации Государственной границы Российской Федерации граждане Российской Федерации, проживающие на территории, которая подверглась указанным преобразованиям, вправе сохранить или изменить свое гражданство согласно условиям такого международного договора.

Выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин РФ:

1) имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное Федеральным законом (например, по уплате налогов или по прохождению службы в рядах Вооруженных Сил);

2) привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;

3) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

Разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну

Если по роду своей деятельности государственные и муниципальные служащие могут узнавать сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну, то они должны эту тайну сохранять, а за разглашение тайных сведений нести ответственность. Регулирование отношений в области охраны государственной тайны осуществляется Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». Государственная тайна в ст. 2 данного законодательного акта определяется как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Статья 5 данного Федерального закона определяет перечень сведений, составляющих государственную тайну. Государственную тайну составляют: 1) сведения в военной области:

• о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развертыванию Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне», об их боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов;

• о планах строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;

• о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах, о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;

• о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;

• о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;

• о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состояния их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке;

2) сведения в области экономики, науки и техники:

• о содержании планов подготовки Российской Федерации и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объемах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов;

• об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;

• о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищенности объектов административного управления, о степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации в целях обеспечения безопасности государства;

• об объемах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о связях предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;

• о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;

• об объемах запасов, добычи, передачи и потребления платины, металлов платиновой группы, природных алмазов, а также об объемах других стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской Федерации);

3) сведения в области внешней политики и экономики:

• о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

• о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщенных показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности:

• о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

• о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;

• об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

• о системе президентской, правительственной, шифрованной, в том числе кодированной и засекреченной связи, о шифрах, о разработке, об изготовлении шифров и обеспечении ими, о методах и средствах анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об информационно-аналитических системах специального назначения;

• о методах и средствах защиты секретной информации;

• об организации и о фактическом состоянии защиты государственной тайны;

• о защите Государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

• о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации;

• о подготовке кадров, раскрывающие мероприятия, проводимые в целях обеспечения безопасности государства.

Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной тайне, несут уголовную (ст. 283 Уголовного кодекса), административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством. Соответствующие органы государственной власти и их должностные лица основываются на подготовленных в установленном порядке экспертных заключениях об отнесении незаконно распространенных сведений к сведениям, составляющим государственную тайну. Защита прав и законных интересов граждан, органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций осуществляется в судебном или ином порядке.

Кроме охраны государственной тайны, законом предусматривается охрана тайны коммерческой, семейной (например, усыновления) и т. д.

Лекция 14. Квалификация государственных и муниципальных служащих

1. Аттестация государственного и муниципального служащего

Одним из основных принципов государственной и муниципальной службы являются профессионализм и компетентность служащего. Как уже было замечено, компетентность во многом зависит от уровня квалификации работника. Как раз для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного (муниципального) служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация. Муниципальным служащим квалификационные разряды могут быть присвоены не только по результатам аттестации, но и квалификационного экзамена.

Целью проведения аттестации является совершенствование деятельности государственного (муниципального) органа по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных (муниципальных) служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой государственной должности, а также решению вопроса о присвоении государственному (муниципальному) служащему очередного квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга).

Аттестация государственных служащих проводится не чаще одного раза в 2 года, но не реже одного раза в 4 года.

Конкретный порядок и условия проведения аттестации государственного служащего регулируются Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденным Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353, порядок проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти регулируется Положением, утвержденным постановлением Минтруда РФ от 12 октября 1992 г. № 23.

Для проведения аттестации:

1) формируется аттестационная комиссия;

2) утверждается график проведения аттестации;

3) составляются списки федеральных государственных служащих, подлежащих аттестации;

4) подготавливаются необходимые документы для аттестационной комиссии.

Аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. В состав аттестационной комиссии включаются представители кадровой и юридической служб государственного органа, а также может включаться представитель соответствующего профсоюзного органа. К работе комиссии могут быть привлечены независимые эксперты. Оценка экспертами качеств федерального государственного служащего является одним из аргументов, характеризующих аттестуемого.

Количественный и персональный состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы утверждаются руководителем государственного органа, принимающим решение о назначении на должность или об освобождении от должности соответствующих федеральных государственных служащих.

В зависимости от специфики должностных обязанностей федеральных государственных служащих в государственном органе может быть создано несколько аттестационных комиссий.

График проведения аттестации утверждается руководителем государственного органа и доводится до сведения каждого аттестуемого федерального государственного служащего не менее чем за месяц до начала аттестации.

В графике указываются:

1) наименование государственного органа, подразделения, в котором проводится аттестация;

2) дата и время проведения аттестации;

3) дата представления в аттестационную комиссию необходимых документов с указанием ответственных за такое представление руководителей соответствующих подразделений государственного органа.

Не позднее чем за две недели до начала проведения аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв на подлежащего аттестации федерального государственного служащего, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. Отзыв должен содержать следующие сведения о федеральном государственном служащем:

1) фамилию, имя, отчество;

2) название замещаемой государственной должности на момент проведения аттестации и дату назначения на эту должность;

3) перечень основных вопросов, в решении которых он принимал участие;

4) мотивированную оценку профессиональных, личностных качеств и результатов служебной деятельности.

Отзыв о федеральном государственном служащем и его аттестационный лист с данными предыдущей аттестации представляются в аттестационную комиссию также при каждой последующей аттестации.

Кадровая служба государственного органа не менее чем за неделю до начала аттестации должна ознакомить каждого федерального государственного служащего с представленным отзывом о его служебной деятельности. При этом аттестуемый федеральный государственный служащий вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о служебной деятельности за предшествующий период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом.

В целях дополнительной правовой защиты некоторых категорий государственных служащих они не подлежат аттестации. Аттестации не подлежат следующие федеральные государственные служащие:

1) замещающие государственную должность соответствующей группы менее года;

2) достигшие предельного возраста, установленного для замещения государственной должности;

3) беременные женщины;

4) находящиеся в отпуске по уходу за ребенком (аттестация указанных федеральных государственных служащих проводится не ранее чем через год после выхода из отпуска);

5) в течение года с момента присвоения им квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга), назначения на государственную должность по конкурсу и (или) сдачи государственного квалификационного экзамена, окончания повышения квалификации или переподготовки.

Аттестация проводится в присутствии аттестуемого федерального государственного служащего. В его отсутствие комиссия может провести аттестацию только в случае неявки федерального государственного служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин. Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения федерального государственного служащего и в случае необходимости его непосредственного руководителя о служебной деятельности федерального государственного служащего. Аттестационная комиссия в целях объективного проведения аттестации после рассмотрения представленных аттестуемым дополнительных сведений о его служебной деятельности за предшествующий период и его заявления о несогласии с представленным отзывом вправе перенести аттестацию на очередное заседание комиссии.

Обсуждение профессиональных и личностных качеств федерального государственного служащего применительно к его должностным обязанностям и полномочиям должно быть объективным и доброжелательным.

Оценка служебной деятельности федерального государственного служащего основывается на его соответствии квалификационным требованиям по замещаемой государственной должности, определении его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее результативности. При этом должны учитываться профессиональные знания федерального государственного служащего, опыт работы, повышение квалификации и переподготовка, а также в отношении соответствующей группы должностей – организаторские способности.

Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее ²/₃ ее членов.

Решение об оценке профессиональных и личностных качеств федерального государственного служащего, а также рекомендации аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым или тайным голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов федеральный государственный служащий признается соответствующим замещаемой государственной должности.

Проходящий аттестацию федеральный государственный служащий, являющийся членом аттестационной комиссии, в голосовании не участвует.

Аттестационная комиссия по результатам аттестации вправе внести на рассмотрение руководителя государственного органа мотивированные рекомендации о повышении федерального государственного служащего в должности, присвоении очередного квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга), об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую государственную должность.

В результате аттестации федеральному государственному служащему дается одна из следующих оценок:

1) соответствует замещаемой государственной должности;

2) соответствует замещаемой государственной должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности;

3) не соответствует замещаемой государственной должности.

Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист федерального государственного служащего. Аттестационный лист подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании и принимавшими участие в голосовании. С аттестационным листом федеральный государственный служащий знакомится под расписку. Другие документы по результатам аттестации не оформляются.

Аттестационный лист федерального государственного служащего, прошедшего аттестацию, и отзыв на него хранятся в личном деле федерального государственного служащего.

Результаты аттестации федерального государственного служащего представляются руководителю государственного органа не позднее чем через 7 дней после ее проведения.

Соответствующий руководитель государственного органа с учетом результатов аттестации принимает решение:

1) о повышении федерального государственного служащего в должности;

2) о присвоении федеральному государственному служащему в установленном порядке очередного квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга);

3) об изменении федеральному государственному служащему надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы);

4) о включении федерального государственного служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую государственную должность.

Федеральный государственный служащий в случае признания его не соответствующим замещаемой государственной должности направляется на повышение квалификации или переподготовку либо с его согласия переводится на другую государственную должность.

При отказе федерального государственного служащего от повышения квалификации, переподготовки или перевода на другую государственную должность руководитель государственного органа вправе принять решение об увольнении федерального государственного служащего в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации.

Решения, предусмотренные п. 14 и 15 указанного ранее Положения, принимаются руководителем государственного органа не позднее чем через 2 месяца со дня аттестации федерального государственного служащего. По истечении указанного срока уменьшение федеральному государственному служащему надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы), перевод его на другую государственную должность или увольнение по результатам данной аттестации не допускаются. Время болезни и отпуска федерального государственного служащего в 2-месячный срок не засчитывается.