Текст книги "Государственная и муниципальная служба. Курс лекций"

3. Служебные обязанности государственного и муниципального служащего

Служебные обязанности государственного и муниципального служащего – это мера должного поведения при выполнении им задач государственной либо муниципальной службы, характерной для занимаемой им должности.

Основные обязанности государственных служащих закреплены в ст. 10 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Государственный служащий обязан:

1) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;

2) добросовестно исполнять должностные обязанности;

3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

4) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

6) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;

7) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

8) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Основные права и обязанности муниципального служащего устанавливаются в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в РФ» и региональном законодательстве каждого отдельного субъекта РФ.

Они аналогичны вышеприведенным, за исключением обязанности соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией.

Во многом деятельность государственных и муниципальных служащих связана с обеспечением конституционного строя РФ, соблюдением ее законодательства и т. д. В рамках этой обязанности государственный (муниципальный) служащий должен обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина; равноправие и полноправие граждан; законность; гуманизм (признание человека высшей ценностью); идеологическое многообразие, многопартийность и др.

Обязанность обеспечения конституционного строя РФ обусловливает запрет на совершение государственным (муниципальным) служащим действий, которые могут привести к подрыву государственной (муниципальной) власти, нарушить работу государственных (муниципальных) органов не только тех, на службе в которых они состоят, но и других и т. д.

Государственный служащий не вправе критиковать конституционный строй. С замечаниями о недостатках работы того или иного государственного (муниципального) органа служащий может обращаться в вышестоящий орган, а с жалобами – в суд, но никак не к прессе.

Помимо общегражданских обязанностей и обязанностей, предусмотренных Федеральными законами «Об основах государственной службы в РФ» и «Об основах муниципальной службы в РФ», государственный (муниципальный) служащий должен исполнять свои непосредственные должностные обязанности. Должностные обязанности различаются в зависимости от задач государственного (муниципального) органа, должности, непосредственной функции служащего и закрепляются в положениях о службе в том или ином органе, должностных инструкциях, трудовых договорах и т. д. Должностная инструкция, например, может выглядеть следующим образом.

Должностные обязанности

Государственный (муниципальный) служащий признается исполняющим свои должностные обязанности в течение всего времени:

1) исполнения в течение рабочего времени, а также сверх того, если это вызвано служебной необходимостью, обязанностей по занимаемой должности, приказов и распоряжений руководителей (начальников);

2) следования к месту командировки, лечения и обратно, а также нахождения в командировке или на лечении;

3) нахождения в положении интернированного или заложника;

4) служебной деятельности в период безвестного отсутствия – до признания в установленном законодательством Российской Федерации порядке безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) действий по защите от преступных посягательств государственных интересов, жизни, здоровья, чести и достоинства себя и членов семьи, а также других граждан независимо от места и времени совершения этих действий.

Государственные (муниципальные) служащие не признаются исполняющими свои обязанности: во время нахождения на отдыхе или в отпуске; в отношении которых служебным расследованием, следственными или служебными органами установлено, что совершенные ими противоправные действия находятся в прямой причинной связи с алкогольным, наркотическим или токсическим опьянением либо являются умышленным преступлением или умышленным административным правонарушением (за исключением совершенных в условиях крайней необходимости или необходимой обороны).

Невыполнение, ненадлежащее выполнение или использование должностных обязанностей вопреки интересам государственной (муниципальной) службы влечет наложение дисциплинарной, административной, уголовной, а в случае, если приводит к имущественному ущербу для государственного (муниципального) органа, и материальную ответственность служащего.

Личность, ее права и законные интересы названы в Конституции высшей ценностью. Государство, а также муниципальное образование должны обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, а так как государственные (муниципальные) служащие по большому счету существуют для исполнения функций государства, то соответствующая обязанность установлена для них законом.

В рамках обеспечения и защиты прав и законных интересов граждан государственные (муниципальные) служащие обязаны:

1) своевременно издавать нормативно-правовые акты, если они затрагивают права, свободы и законные интересы граждан;

2) неукоснительно исполнять законы, направленные на охрану и защиту прав и интересов граждан;

3) непосредственно совершать действия, направленные на осуществление прав и законных интересов граждан (например, служащие налоговых органов обязаны зарегистрировать юридическое лицо на основании подачи заявления, чем содействуют осуществлению права гражданина на ведение предпринимательской деятельности), осуществлять меры по охране и защите прав и законных интересов граждан (например, прокурор имеет право подавать исковые заявления в суд в защиту прав и законных интересов граждан).

С одной стороны, вся деятельность любого государственного (муниципального) органа направлена на обеспечение соблюдения и охраны прав и законных интересов граждан, с другой – в государственных (муниципальных) органах могут быть выделены специальные должностные единицы для работы с гражданами и обеспечения реализации их прав.

Система государственной (муниципальной) службы является строго иерархичной системой, и, следовательно, нижестоящие служащие должны подчиняться распоряжениям вышестоящих.

Однако государственный служащий обязан исполнять не все распоряжения своего вышестоящего руководителя, а только те, которые изданы им в пределах своей компетенции и не являются незаконными. Например, если прокурор даст распоряжение следователю о заключении подозреваемого под стражу, следователь вправе не выполнять данного ему распоряжения, так как полномочием по даче разрешения для заключения под стражу обладает только суд.

Если государственный (муниципальный) служащий сомневается в обоснованности данного ему законного распоряжения, вынесенного в пределах полномочий руководителя, то до исполнения оного он может подать свои замечания руководителю.

Подача замечаний исполнение распоряжений не приостанавливает, но если руководитель, издавший распоряжение, еще раз письменно подтвердит свой приказ, то ответственность с государственного (муниципального) служащего – исполнителя – будет снята. В противном случае за выполнение неправомерного приказа служащий несет ответственность наравне с руководителем, этот приказ издавшим.

Законом установлено право граждан на обращение по поводу нарушения их прав в государственные (муниципальные) органы. Как уже было сказано, в таком органе может быть создана специальная штатная единица, призванная рассматривать и принимать решения по обращениям граждан. С другой стороны, государственные и муниципальные служащие могут выполнять эту обязанность и наряду с другими (например, руководитель комитета ЖКХ муниципального образования, помимо общего руководства деятельностью комитета, обязан самостоятельно рассматривать в пределах своей компетенции адресованные ему обращения граждан).

Обращения граждан могут быть поданы в трех формах: в форме предложения, заявления, жалобы.

Предложение – это обращение по поводу несовершенства организации, деятельности или регулирования в той или иной области и рекомендации о путях устранения недостатков.

Заявление – это обращение по поводу реализации субъективных прав и законных интересов граждан; нарушений нормальной деятельности, не касающихся прав и интересов конкретных лиц; злоупотреблений, незаконных действий и иных нарушений законности, когда они не затрагивают права и интересы заявителя или других конкретных лиц.

Жалоба – это обращение в государственные или иные официальные органы, к должностным лицам по поводу нарушенного права, а также законного интереса гражданина (граждан).

На государственных и муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, следовательно, и обязанность соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции. В положениях, действующих в государственном или муниципальном органе, могут быть предусмотрены не только правила исполнения служащим своих обязанностей, но и те моральные принципы, которыми он должен руководствоваться в своей работе. Например, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе и впредь до принятия федеральных законов о видах государственной службы утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих. Они состоят в следующем.

Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:

1) исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

3) осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативно-правовыми актами компетенции государственного органа;

4) не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

5) исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

6) соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

7) соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

8) соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

9) проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

10) проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

11) воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

12) при угрозе возникновения конфликта интересов – ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, – сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

13) не использовать своего служебного положения для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;

14) воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;

15) соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

16) уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.

Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

1) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

2) не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Информация, с которой приходится работать государственным или муниципальным служащим, зачастую не относится к категории государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, но и в этом случае работа с ней должна производиться в определенном порядке, так как потеря такой информации или ее части может отрицательно сказаться на работе всего государственного (муниципального) органа. Поэтому, помимо прочего, в должностных инструкциях, положениях о работе и других документах о службе должен быть закреплен и порядок обращения со служебной информацией, а государственный служащий обязан соблюдать порядок работы с нею, иначе он может быть подвергнут дисциплинарному или административному взысканию, а также уголовной ответственности.

Государственные и муниципальные служащие имеют право на подготовку, переподготовку и повышение своей квалификации, в то же время они обязаны поддерживать свою квалификацию на достаточном для исполнения своих обязанностей уровне. Для подтверждения уровня квалификации в государственном и муниципальном органе может проводиться аттестация, и неудовлетворительные итоги ее прохождения служащим могут стать основанием для понижения его в должности или увольнения.

Государственный и муниципальный служащий в процессе своей работы может сталкиваться с конфиденциальной информацией, разглашение которой влечет юридические последствия. Что понимать под государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайной, закрепляется в российском законодательстве, в частности в Законе РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (с изменениями от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г.).

Сведения, отнесенные к категории государственной или иной охраняемой законом тайны и полученные государственным (муниципальным) служащим в результате служебной деятельности, он обязан сохранять в тайне. Поэтому при приеме на службу, выполнение обязанностей по которой связано с получением сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается определенная процедура допуска к таким сведениям, при отказе от прохождения которой кандидату на государственную (муниципальную) должность может быть отказано в приеме на службу.

Разглашение тайных сведений может повлечь за собой не только дисциплинарную, но и административную, а также уголовную ответственность. Например, за разглашение тайны усыновления ребенка наступает уголовная ответственность по Уголовному кодексу РФ от 13 июня 1996 г.

Лекция 9. Гарантии государственного и муниципального служащего

1. Система гарантий, предоставляемых государственному и муниципальному служащему

Наряду с правами, обязанностями и ответственностью государственных и муниципальных служащих важное место в характеристике правового статуса служащих занимают предоставляемые им гарантии.

Отметим следующее. Основная роль государственной и муниципальной службы – обеспечение выполнения государством и муниципальным образованием возложенных на них задач, т. е. от эффективности деятельности государственных и муниципальных органов во многом зависит эффективность деятельности самого государства и муниципального образования. А эффективная деятельность органа невозможна без эффективной деятельности людей, работающих в нем. Гарантии, предоставляемые для государственных и муниципальных служащих, во многом являются залогом такой эффективной работы.

Гарантиями государственного и муниципального служащего признаются меры экономического, социального, организационного и правового характера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного и муниципального служащего.

Согласно ст. 15 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственному служащему гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;

2) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации;

3) ежегодный оплачиваемый отпуск;

4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

5) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

6) обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом;

7) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

9) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;

10) защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном Федеральным законом.

Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего.

В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, государственному служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы предоставляются: жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов. Кроме этого, ему возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную службу, переводом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья. Расходы, связанные с предоставлением таких гарантий, производятся за счет средств соответствующих бюджетов.

Муниципальному служащему предоставляются все те же гарантии, за исключением переподготовки (переквалификации) и повышения квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.