Текст книги "Государственная и муниципальная служба. Курс лекций"

Указанная статья Уголовного кодекса четко определяет предмет преступления: деньги, ценные бумаги, иное имущество, выгоды имущественного характера. Определение этих понятий дается в Гражданском кодексе РФ.

Ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. В понятие ценной бумаги входят: государственная облигация, акция, чек, вексель, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберкнижка на предъявителя, коносамент, приватизационные ценные бумаги и т. д.

Иным имуществом признаются любые движимые или недвижимые вещи материального мира, имеющие цену, эквивалентную вложенному труду.

Выгодами имущественного характера являются деяния, в результате которых может быть получена материально оценимая выгода.

Получение вознаграждения в виде услуг нематериального характера за деяния в пользу взяткодателя или представляемых им лиц квалифицировать как получение взятки нельзя. В данном случае в зависимости от обстоятельств дела деяние квалифицируется как превышение или злоупотребление должностными полномочиями.

Для наличия рассматриваемого состава преступления необходимо, чтобы взятка была получена именно за совершение деяния в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, связанного со служебной деятельностью взяткополучателя.

Момент получения взятки (до совершения деяния в пользу взяткодателя или представляемых им лиц или после) особого значения для квалификации не имеет.

Получение взятки может быть осуществлено только должностным лицом с прямым умыслом. Получение взятки недолжностным лицом следует квалифицировать в зависимости от обстоятельств дела как мошенничество, присвоение полномочий должностного лица.

Дача взятки

Данный состав преступления сходен с предыдущим: совпадают объект и предмет преступления. Разница заключается в объективной стороне. Если получение взятки заключается в получении должностным лицом денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за совершение им деяний в пользу взяткодателя, то дача взятки выражается в передаче денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера лично или через посредника должностному лицу за деяния в пользу взяткодателя или представляемых им лиц. При этом не важно, совершило ли должностное лицо данное деяние, состав преступления считается оконченным с момента передачи хотя бы части взятки.

Субъектом данного преступления может быть любое вменяемое лицо, достигшее возраста уголовной ответственности, в том числе государственные или муниципальные служащие.

В данном составе преступления государственные и муниципальные служащие чаще всего выступают в качестве посредников, т. е. за совершение определенных действий, лишь частично входящих в их компетенцию, а остальной частью подведомственных иному должностному лицу, берут деньги с граждан частью себе, а частью тому должностному лицу, которое также будет совершать деяния в пользу взяткодателя. В случае, если взятка действительно передается «дальше по цепочке», такое должностное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности по совокупности статей за получение и дачу взятки. Если взятка присваивается должностным лицом без цели передачи ее далее, действия квалифицируются как получение взятки и мошенничество, а зачастую, если государственный или муниципальный служащий, получивший деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущественного характера, не является должностным лицом, но совершает определенные деяния в пользу взяткодателя, и по ст. 288 УК (присвоение полномочий должностного лица).

Служебный подлог

Под служебным подлогом понимается внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности.

Преступление считается оконченным с момента выполнения его объективной стороны, т. е. внесения в официальный документ заведомо ложных сведений или исправлений, искажающих его действительное содержание. Возможное наступление последствий данным составом не охватывается.

Документом признается любой материальный носитель информации. Документы можно подразделить на две категории: официальные и неофициальные. Предметом данного состава преступления могут быть только официальные документы, т. е. такой материальный носитель информации, авторство которого может быть определено и который подтверждает наличие или отсутствие какого-либо юридического факта.

Данное преступление совершается любым государственным или муниципальным служащим с прямым умыслом и с использованием служебного положения виновного и вопреки интересам государственной (муниципальной) службы.

Обязательным признаком служебного подлога является корыстная или иная личная заинтересованность виновного лица в совершении этого преступления.

Халатность

Халатностью признается неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если оно повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Халатность является неосторожным преступлением, и в большей части поэтому составом этого преступления охватывается не только совершение самого деяния, но и наступление неблагоприятных последствий.

Субъектом преступления является только должностное лицо.

Следует отметить, что для признания деяния виновного лица халатностью необходимо доказать, что неисполненные или ненадлежаще исполненные обязанности входят в круг полномочий данного должностного лица.

Все преступления, включенные в единую главу «Интересы против государственной власти, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления», тесно связаны между собой и зачастую совершаются в совокупности, что говорит о достаточно высоком уровне коррупции в системе российской государственной и муниципальной службы.

К административной ответственности государственные и муниципальные служащие могут быть привлечены в случае совершения ими административного правонарушения. Юридическим основанием административной ответственности является Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Таким образом, к обязательным признакам административного правонарушения, которые должны наличествовать при назначении государственному или муниципальному служащему наказания, относятся:

1) совершение противоправного деяния (которое может быть выражено не только в форме действия, но и в форме бездействия);

2) виновность лица в совершении этого деяния (КоАп предусматривает две возможные формы вины: умысел и неосторожность);

3) установление КоАП или законами субъекта РФ об административных правонарушениях административной ответственности за совершение данного правонарушения.

КоАП РФ выделяет специальную административную ответственность должностных лиц. Должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Понимание должностного лица в данном случае аналогично определению, данному в Уголовном кодексе.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Размер административного штрафа, налагаемого на должностных лиц согласно п. 3 ст. 3.5, больше, чем размер штрафа, налагаемого на граждан, и составляет 50 минимальных размеров оплаты труда.

Административная ответственность государственных и муниципальных служащих предусмотрена такими статьями, как ст. 21.4 (несообщение сведений о гражданах, состоящих или обязанных состоять на воинском учете), ст. 5.8 (нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума), ст. 7.5 (самовольная добыча янтаря) и др.

Имущественная ответственность государственного и муниципального служащего наступает за совершение должностного правонарушения, в результате которого нанесен имущественный ущерб гражданам, юридическим лицам, государству. Суть данного вида ответственности в возмещении государственным или муниципальным служащим причиненного им ущерба.

Обязательные признаки наступления материальной ответственности:

1) совершение должностного правонарушения;

2) последствием такого правонарушения является имущественный вред, причиненный потерпевшему;

3) причинная связь между правонарушением и наступившими последствиями;

4) вина государственного или муниципального служащего в совершении правонарушения.

Имущественную ответственность государственных (муниципальных) служащих можно разделить на две группы:

1) имущественная ответственность за вред, причиненный государственному органу или непосредственно государству в результате выполнения служащим своих трудовых обязанностей;

2) имущественная ответственность за вред, причиненный третьим лицам.

Имущественная ответственность за вред, причиненный государственному органу или непосредственно государству в результате выполнения служащим своих трудовых обязанностей

В этом случае ответственность наступает в соответствии с трудовым законодательством РФ и, в частности, регулируется гл. 39 Трудового кодекса (материальная ответственность работника). Так, ст. 238 Трудового кодекса закрепляет обязанность работника (в том числе и служащего) возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб, неполученная выгода при этом не взыскивается. Под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества (в том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества), а также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение или восстановление имущества.

Работник несет материальную ответственность как за прямой действительный ущерб, непосредственно причиненный им работодателю, так и за ущерб, возникший у работодателя в результате возмещения им ущерба иным лицам.

Материальная ответственность работника исключается в случаях возникновения ущерба вследствие непреодолимой силы, нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны либо неисполнения работодателем обязанности по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного работнику.

Имущественная ответственность государственного (муниципального) служащего как работника перед государством как работодателем ограничена согласно ст. 241 Трудового кодекса РФ размером среднемесячного заработка служащего. Материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба может возлагаться на работника лишь в случаях, строго ограниченных законом.

Статья 243 Трудового кодекса предусматривает случаи, в которых на работника может налагаться материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба. Итак, материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба возлагается на работника в следующих случаях:

1) когда в соответствии с Трудовым кодексом или иными федеральными законами на работника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный работодателю при исполнении работником трудовых обязанностей;

2) недостача ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора или полученных им по разовому документу;

3) умышленное причинение ущерба;

4) причинение ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;

5) причинения ущерба в результате преступных действий работника, установленных приговором суда;

6) причинение ущерба в результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом;

7) разглашение сведений, составляющих охраняемую законом тайну (служебную, коммерческую или иную), в случаях, предусмотренных федеральными законами;

8) причинение ущерба не при исполнении работником трудовых обязанностей.

Обязанность работника возместить работодателю причиненный в результате противоправных деяний (действий или бездействий) ущерб может быть предусмотрена договором о полной материальной ответственности работников.

В законодательстве установлены перечни работ и категорий работников, с которыми могут быть заключены такие договоры. С иными категориями заключение такого договора будет незаконным.

Существуют также некоторые категории государственных служащих, на которых действие трудового законодательства РФ не распространяется. Так, например, порядок материальной ответственности военнослужащего как работника урегулирован не Трудовым кодексом, а Федеральным законом от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих».

Имущественная ответственность за вред, причиненный третьим лицам

Если в результате должностного правонарушения государственного или муниципального служащего гражданам или юридическим лицам причиняется имущественный вред, то обязанность компенсации за материальный ущерб третьим лицам в соответствии с гражданским законодательством о возмещении причиненного вреда несет само государство.

Обязательства из причинения вреда урегулированы гл. 59 Гражданского кодекса РФ. Согласно ст. 1064 указанного документа вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Однако законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда. Например, обязанность компенсации материального вреда возлагается на работодателя, а не на работника, непосредственно причинившего вред в результате исполнения своих трудовых обязанностей.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет, соответственно, казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, – за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных п. 1 ст. 1070 ГК РФ, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод: ответственность за вред, причиненный третьим лицам государственными или муниципальными служащими, несет само государство или муниципальное образование. При этом оно имеет право регресса, т. е. имущественного взыскания к служащему, в результате действий которого был причинен ущерб.

Дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих является специальным видом ответственности служащих и регулируется ст. 14 Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ» и ст. 14 Федерального закона РФ «Об основах муниципальной службы в РФ».

Следует отметить, что если положение Закона о государственной службе в РФ дает наиболее общее представление об основаниях и процедуре наложения дисциплинарного взыскания на государственного служащего, то в отношении муниципального служащего действует бланкетная норма, т. е. ст. 14 ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» не закрепляет правила наложения дисциплинарного взыскания, а лишь отсылает нас к другим нормативно-правовым актам органов местного самоуправления.

Итак, на основании п. 1 ст. 14 ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» дисциплинарное взыскание накладывается за совершение государственным служащим должностного проступка. Должностной проступок согласно той же норме – это неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей.

Дисциплинарные взыскания могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы. Закон выделяет следующие виды дисциплинарного взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) строгий выговор;

4) предупреждение о неполном служебном соответствии;

5) увольнение.

Другие меры дисциплинарной ответственности могут быть установлены только Федеральным Собранием для отдельных категорий служащих.

До решения вопроса о дисциплинарной ответственности государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Такое временное отстранение не может превышать по срокам одного месяца.

Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, имеющего полномочия налагать дисциплинарные взыскания.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается Федеральным законом. Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием.

Государственный служащий несет предусмотренную Федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Можно выделить следующие виды дисциплинарной ответственности государственных служащих:

1) ответственность по специальным уставам и положениям о службе;

2) ответственность по правилам внутреннего трудового распорядка.

Ответственность по специальным положениям и уставам о службе является более строгим видом дисциплинарной ответственности, так как в случае, прямо указанном в таком уставе или положении, служащий может нести ответственность не только за служебные проступки, но и за проступки вне службы. Кроме того, уставы и положения могут предусматривать такой вид дисциплинарной ответственности, как увольнение, и в случае однократного нарушения служащим своих обязанностей. Однако в данном случае такое нарушение должно быть грубым.

Однократными грубыми нарушениями дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации мер дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности, являются:

1) нарушение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации;

2) неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов.

На основании положений и указов о службе чаще всего ответственность несут судьи, прокуроры, следователи, работники железнодорожного транспорта и некоторые другие категории служащих.

Необходимость повышения исполнительской дисциплины и ответственности должностных лиц и работников федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления привела к принятию 6 июня 1996 г. на федеральном уровне Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».

Как отмечено в названном Указе, нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов и указов Президента Российской Федерации чаще всего проявляются в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения поручений, установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента РФ процедур для реализации прав граждан, выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.

Неисполнение же федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов не только дискредитирует государственную власть, создает условия для коррупции и злоупотреблений, но и нарушает права и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя России.

Президентом в этом Указе еще раз отмечено, что федеральное законодательство и иные нормативно-правовые акты РФ должны непосредственно действовать на территории России, а отсутствие инструкций к ним не может служить оправданием бездействия чиновников.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответствующих федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны:

1) рассматривать не позднее трех дней сообщения, опубликованные в средствах массовой информации, в том числе в теле– и радиопередачах, о нарушениях подчиненными должностными лицами и работниками федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, неисполнении или ненадлежащем исполнении указанными государственными служащими федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов;

2) не позднее двух недель с момента опубликования направлять в соответствующие средства массовой информации итоги рассмотрения сообщений о нарушениях подчиненными должностными лицами и работниками федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, неисполнении или ненадлежащем исполнении указанными государственными служащими федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов. Копии материалов рассмотрения указанных сообщений средств массовой информации направляются в Главное контрольное управление Президента Российской Федерации;

3) в случаях выявления по результатам рассмотрения указанных сообщений в отношении подчиненных должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации последствий в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иных тяжких последствий, а также преднамеренного нарушения федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, неисполнения или ненадлежащего исполнения указанными государственными служащими федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов направлять материалы в органы прокуратуры.

Должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на которых наложено дисциплинарное взыскание за нарушение федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов, не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

Должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нарушившие федеральные законы и указы Президента Российской Федерации, не исполнившие или ненадлежаще исполнившие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и вступившие в законную силу решения судов, могут быть направлены на внеочередную переаттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).