Текст книги "Экономические санкции в современном международном праве. Монография"

Представляется необходимым при принятии решения о введении международных экономических санкций Советом Безопасности ООН учитывать следующие базовые критерии легитимности:

– серьезность угрозы;

– правильная цель;

– крайнее средство;

– соразмерность средств;

– сбалансированный учет последствий.

1. Серьезность угрозы. Введение международных санкций допускается лишь в ситуации, существование которой Совет Безопасности ООН определяет как угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии. В этой связи «самое существенное значение имеет правильная оценка Советом степени такой угрозы»[148]. Обратимся к определениям Доклада Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам: «Любое событие или процесс, которые ведут к массовой гибели людей или уменьшению шансов на выживание и ослабляют государства как базовые элементы международной системы, представляют собой угрозу международной безопасности»[149]. Исходя из этого определения, выделено шесть блоков угроз, которыми мир должен заниматься в настоящее время и предстоящие десятилетия:

– экономические и социальные угрозы, включая нищету, инфекционные болезни и экологическую деградацию;

– межгосударственный конфликт;

– внутренний конфликт, включая гражданскую войну, геноцид и другие массовые зверства:

– ядерное, радиологическое, химическое и биологическое оружие;

– терроризм;

– транснациональная организованная преступность.

Главная задача ООН и ее членов заключается в обеспечении того, чтобы из всех угроз, входящих в вышеуказанные категории, те угрозы, которые являются отдаленными, не стали непосредственными, а те угрозы, которые носят непосредственный характер, не вызвали реальных разрушительных последствий. Это требует выработки и принятия в рамках Совета Безопасности своевременных, решительных и коллективных мер по противодействию всем этим угрозам.

Принципиальными здесь являются следующие вопросы. Существуют ли достоверные доказательства реальности данной угрозы (с учетом возможности и конкретного намерения предполагаемого объекта санкций) и является ли введение санкций единственным «ответом» в сложившихся обстоятельствах.

Следует отметить, что в стремлении применить положения главы Устава ООН на практике Совет Безопасности сталкивается с проблемными и не имеющими однозначной оценки вопросами в ситуации, когда угроза носит главным образом внутренний характер, т. е. опасность угрожает населению того или иного государства. В итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. подчеркивается «обязанность каждого государства защищать свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. Эта обязанность влечет за собой необходимость предотвращения таких преступлений, в том числе подстрекательств к ним, путем принятия в первую очередь государствами соответствующих и необходимых мер». И далее: «Международное сообщество готово предпринять коллективные действия своевременным и решительным образом, через Совет Безопасности, в соответствии с Уставом, в том числе на основании главы VII, с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями, в случае необходимости, если мирные средства окажутся недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности»[150].

В начале 2000-х гг. Совет Безопасности ООН неоднократно вводил международные экономические санкции для защиты прав гражданского населения в результате межэтнических, межконфессиональных и иных конфликтов. Однако анализ практики и последствий применения режимов международных экономических санкций, введенных Советом Безопасности ООН под гуманитарными лозунгами, показывает частичную эффективность лишь вмешательства международного сообщества в урегулирование конфликта в суданской провинции Дарфур. Так, под давлением международных экономических санкций в 2006 г. правительство Судана и Суданское освободительное движение подписали в Абудже мирное соглашение[151]. Показательно, что достижение целей введения международных экономических санкций было обусловлено исключительно гуманитарными целями, не «обремененными» попытками смены правящего режима.

Что же касается «внешних угроз» – когда какое-либо государство своими действиями или действиями негосударственных субъектов, которых оно укрывает или поддерживает, создает угрозу другим государствам, людям, находящимся за его пределами, или международному правопорядку в целом, то формулировки главы VII Устава ООН носят достаточно широкий характер, позволяющие Совету Безопасности принимать решения о введении международных экономических санкций для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

2. Правильная цель. Анализ резолюций Совета Безопасности позволяет заключить, что целями введения международных экономических санкций являются, в первую очередь, пресечение международных правонарушений, восстановление международного правопорядка, а также создание условий реализации объектом-правонарушителем обязательств, вытекающих из норм ответственности.

Реализация данного критерия предполагает недопустимость введения международных экономических санкций с целью свержения или изменения в государстве – объекте санкций законных властей. Принципиально важно заметить, что посредством международных экономических санкций можно добиться пересмотра политики, проводимой режимом, против которого они направлены, однако при этом их не следует использовать для устранения этого режима или изменения его фундаментальной природы. Вводимые Советом Безопасности ООН международные экономические санкции, не должны становиться средством борьбы с неугодными режимами[152]. Соблюдение принципа верховенства права в современных международных отношениях предполагает мирное сосуществование государств с различными социально-экономическими системами. Исходя из этого является недопустимым применение санкций для урегулирования не связанных с международными правонарушениями разногласий политического или идеологического характера. Так, в развитие «доктрины несовместимости», суть которой состояла в том, что приверженность какого-либо члена ОАГ марксизму-ленинизму несовместима с межамериканской системой, Консультативное совещание ОАГ приняло в 1964 г. решение о разрыве дипломатических отношений и экономической блокаде Кубы[153].

Вывод: любые попытки решения таких разногласий посредством экономических санкций являются противоправными и не могут быть квалифицированы как международно-правовые санкции.

От подобной практики следует отличать случаи введения Советом Безопасности ООН целенаправленных санкций в отношении конкретных лиц и политических элит, несущих прямую ответственность за нарушение норм международного права, послуживших основанием для их введения.

Важным является и следующий момент. Международные санкции, будучи реакцией на международные правонарушения, имеют целью защиту охраняемых международным правом интересов потерпевших субъектов. Вследствие чего применение санкций для защиты национальных интересов будет правомерным в том случае, если их нарушение одновременно является нарушением предписаний норм международного права. Ссылка на национальные или иные интересы, охрана которых прямо и непосредственно не предусмотрена нормами международного права, не может служить основанием для применения санкционного принуждения. При отсутствии таких оснований защита неохраняемых международным правом национальных интересов должна обеспечиваться посредством применения механизма контрмер. Иной подход чреват опасностью серьезных нарушений международного правопорядка, поскольку содержание понятия «национальный интерес», как справедливо замечает В. Фридман, «неопределенно, субъективно, зависит от обстоятельств места и времени и нередко вступает в противоречие с вопросами международной законности[154].

3. Крайнее средство. Введение международных санкций является крайней мерой и допускается лишь после того, как были исчерпаны все мирные средства урегулирования спора или конфликта и поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

В международной практике и доктрине общепризнанно, что применению санкций должны предшествовать попытки ликвидировать спор, вызванный международным правонарушением, с помощью мирных согласительных средств урегулирования.

Обязанность мирного урегулирования вытекает из п. 1 ст. 1, п. 3 ст. 2, ст. 33 Устава ООН. В ст. 1 Устава прямо подчеркивается, что все государства должны проводить мирными средствами в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира. Статья 2 Устава обязывает все государства – члены Организации разрешать споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергнуть угрозе международный мир, безопасность и справедливость.

Устав ООН (ст. 33) относит к таким мирным средствам: переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство, обращение к региональным органам или соглашениям, а также иные мирные средства по выбору сторон, участвующих в споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности. В современном международном праве ставший общепризнанным принцип мирного разрешения споров получил дальнейшее закрепление во многих международно-правовых актах, например Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН.

Как бесспорно замечает В. А. Василенко, обязанность мирного урегулирования возникающих споров «призвана подчеркнуть сама структура Устава ООН, глава которого «Мирное разрешение споров» предшествует главе «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии»[155].

4. Соразмерность средств. Важнейшим условием легитимности введения международных санкций является соблюдение принципа пропорциональности санкционных действий вызвавшему их международному правонарушению. Принцип означает, что санкции по своему характеру и интенсивности должны быть сопоставимы с характером и последствиями международного правонарушения и не превышать пределов, разумно необходимых для достижения санкционных целей. Иными словами, являются ли предполагаемые к введению санкции по своим масштабам, продолжительности и интенсивности минимальным необходимым средством для отражения данной угрозы международному миру и безопасности? В этой связи нельзя согласиться с мнением, что «одной из отличительных характеристик санкций», «в отличие от ответственности (форм ее проявления и реализации), размер и характер которой должны быть пропорциональны тяжести совершенного правонарушения, является превышение их последствий объему и характеру причиненного вреда»[156].

Требование пропорциональности признается доктриной и практикой. Подчеркивается его значение для поддержания международного правопорядка. Отказ от принципа пропорциональности при осуществлении международно-правовых санкций был бы равнозначен легализации произвола в межгосударственных отношениях, а не отнюдь не утверждению верховенства права. Именно поэтому данный принцип не только отрицается современным международным правом, но и имеет в нем нормативные основания. Это, в частности, вытекает из Устава ООН, Декларации 1970 г. о принципах международного права, нормы которых придают содержанию принципа более четкие очертания.

Анализ содержания указанного принципа позволяет сделать следующие замечания относительно ряда важных условий, учитывать которые необходимо как при принятии решения о введении международных экономических санкций, так и при дальнейшем осуществлении санкционного режима:

– не применять вооруженную силу в ответ на международные правонарушения, не сопряженные с актами агрессии;

– не превышать разумного соотношения между интенсивностью принуждения и охраняемыми ценностями;

– не выходить за пределы целей санкционного принуждения и не использовать его вопреки предписаниям общепризнанных принципов современного международного права.

Имея в своей основе начала взаимности, справедливости и целесообразности, принцип устанавливает не только обязанности применяющих санкции субъектов, но и предоставляет им право выбора адекватных принудительных средств в рамках приведенных выше требований. Так, Устав ООН дает возможность выбора видов принудительных мер, которые могут быть применены Советом Безопасности на основании главы VII в случае угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии. Международные экономические санкции в настоящее время охватывают широкий диапазон форм осуществления, выбор которых в конкретных ситуациях обусловлен их содержанием и целенаправленностью.

Соблюдение принципа пропорциональности при введении санкций является одним из важнейших условий их легитимности, поддержания и укрепления международной законности, а также предпосылкой дальнейшего эффективного осуществления санкционного режима в целом.

5. Сбалансированный учет последствий. Реализация данного критерия предполагает проведение объективной оценки как краткосрочных, так и долгосрочных социально-экономических и гуманитарных последствий санкций как для объекта санкций и третьих государств. Подобная оценка, насколько это возможно, должна быть проведена до введения санкций – на стадии принятия Советом Безопасности ООН такого решения.

Резюмируя вышеизложенные критерии легитимности введения международных экономических санкций, необходимо отметить следующее. Соблюдение критериев, безусловно, не является абсолютной гарантией принятия Советом Безопасности ООН «лучшего» варианта решения. Однако объективная необходимость их соблюдения состоит в том, чтобы максимально расширить возможности достижения в Совете Безопасности ООН консенсуса в отношении принятия решения о введении международных экономических санкций, обеспечить максимальную поддержку подобного решения, а также свести к минимуму возможность осуществления отдельными государствами-членами односторонних действий в обход Совета Безопасности.

Кроме того, учет критериев легитимности введения международных экономических санкций в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права служит важнейшей предпосылкой для обеспечения верховенства права в современных международных отношениях, дальнейшего эффективного осуществления санкционного режима, а также устранения или сведения к минимуму их негативных последствий.

Рассмотрим порядок введения Советом Безопасности ООН международных экономических санкций. До введения объекту санкций должно быть, как правило, сделано предупреждение. Так, в официальном заявлении Председателя Совета Безопасности ООН, сделанном 15 февраля 2013 г. по ситуации в Йемене, отмечается: «Совет Безопасности ООН приветствует заявление президента Йемена о проведении 18 марта Конференции по национальному диалогу и выражает надежду, что результаты ее работы приведут к проведению референдума по конституции и выборов… Совет Безопасности подчеркивает необходимость того, чтобы Конференция по национальному диалогу носила всеохватный характер, что означает полномасштабное участие всех слоев йеменского общества, включая представителей юга и других регионов… Совет Безопасности ООН настоятельно призывает все стороны в Йемене урегулировать свои разногласия с помощью диалога и отказаться от актов насилия как средства достижения политических целей. Члены Совета заявляют о готовности принять дальнейшие меры, в том числе на основании статьи 41 Устава ООН, против тех, кто встанет на пути мирных преобразований в Йемене»[157].

Современное международное право, допуская различные формы предупреждения, предъявляет существенное требование к его содержанию. Оно заключается в запрещении неспровоцированной угрозы применения вооруженной силы.

Предупреждение о возможности применения международных экономических санкций, с которым Совет Безопасности в резолютивной форме обращается к правонарушителю, ставит своей целью склонить его к прекращению международного правонарушения и мирному урегулированию возникшего конфликта. Так, до введения санкционного режима в отношении движения «Талибан» и организации «Аль-Каида» Совет Безопасности в резолюции 1267 (1999)[158] потребовал «выдачи движением “Талибан” без дальнейшего промедления Усамы бен Ладена компетентным властям страны, где против него был вынесен обвинительный акт, или компетентным властям страны, где он будет арестован и предан суду», а также зафиксировал срок – 14 ноября 1999 г., по истечении которого, в случае если Совет не установит ранее на основе доклада Генерального секретаря ООН, что движение “Талибан” полностью выполнило обязанности», вводятся экономические санкции.

В этой связи заслуживает особого внимания осуществляемая в последнее время Советом Безопасности ООН практика так называемых отсроченных санкций. Их суть состоит в приостановке действительного наложения международных санкций посредством определения Советом Безопасности в соответствующих резолюциях фиксированного срока для выполнения требований, предъявляемых к объекту, невыполнение которых в течение данного срока служит основанием для введения санкционного режима.

В качестве примера приведем следующий. Совет Безопасности ввел эмбарго на поставки оружия и замораживание активов, создав два Комитета по санкциям: Комитет по Кот-д’Ивуару, учрежденный резолюцией 1572 (2004)[159], и Комитет по Судану, учрежденный резолюцией 1591 (2005)[160]. Режимы санкций, введенные этими резолюциями, должны были создать стимулы для мира, поскольку эмбарго на поставки оружия стало немедленно применяться ко всей территории Кот-д’Ивуара и к Дарфуру на территории Судана, тогда как замораживание активов в отношении конкретных лиц и связанных с ними организаций должно было вступить в силу только через 30 дней после их принятия. Отсрочка в один месяц давала сторонам стимул для того, чтобы они быстро подключились к мирному процессу и тем самым избежали бы применения к ним экономических санкций.

Современное международное право обязывает как потерпевшее государство, так и государство-правонарушителя добросовестно сотрудничать при урегулировании конфликта, порожденного международным правонарушением, с соответствующими органами ООН и поддерживать их действия, предпринимаемые в соответствии с Уставом по поддержанию или восстановления международного мира и безопасности. Одновременно с этим субъект-правонарушитель не должен затягивать процесс мирного урегулирования, используя его для прикрытия отказа о противоправных действий и ограждения себя от введения экономических санкций. Данная обязанность недвусмысленно вытекает из п. 2 ст. 2 Устава ООН и подтверждается Декларацией о принципах международного права, Декларацией об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях.

Исчерпание мирных средств урегулирования, завершающееся отказом субъекта-правонарушителя прекратить международное правонарушение и выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности, является непосредственным основанием для применения в отношении него международных экономических санкций. В отличие от осуществляемых государствами контрмер, конкретная дата которых устанавливается самим потерпевшим субъектом, вопрос о сроках введения Советом Безопасности экономических санкций определяется следующим образом. Решение о введении экономических санкций и дата начала осуществления санкционного режима должны быть зафиксированы в резолюции Совета Безопасности ООН. Для ее принятия Совету необходимо поддержка девяти из пятнадцати его членов, пять из которых являются постоянными. Постоянные члены Совета Безопасности должны быть единодушны в своем решении.

Анализ резолюций Совета Безопасности позволяет говорить, что сроки введения санкций фиксируются в них с достаточной степенью точности и объективности. Используются следующие варианты определения начала реализации режима санкций: с даты принятия Советом Безопасности соответствующей резолюции или в самой резолюции устанавливаются конкретная временная дата, вплоть до часов и минут[161].

Оценивая подобную практику Совета Безопасности, отметим, что установление четких сроков введения санкций, а также использование механизма «отсроченных санкций» должно явиться важным стимулирующим фактором к прекращению международного правонарушения и урегулированию конфликта.