Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009 г. №209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 16. Охота в целях регулирования численности охотничьих ресурсов

1. Охота в целях регулирования численности охотничьих ресурсов осуществляется при проведении мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, указанных в статье 48 настоящего Федерального закона, в охотничьих угодьях и на иных территориях, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов.

2. Охота в целях регулирования численности охотничьих ресурсов в закрепленных охотничьих угодьях осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные соглашения.

3. Охота в целях регулирования численности охотничьих ресурсов в общедоступных охотничьих угодьях осуществляется физическими лицами и юридическими лицами, соответствующими требованиям настоящего Федерального закона, при наличии разрешений на добычу охотничьих ресурсов, выданных лицам, указанным в части 2 статьи 20 настоящего Федерального закона.

4. В случае, если продукция охоты, полученная при осуществлении охоты в целях регулирования численности охотничьих ресурсов, не используется для личного потребления физическим лицом, указанным в части 2 статьи 20 настоящего Федерального закона, данная продукция реализуется организациям, осуществляющим деятельность по закупке продукции охоты, или уничтожается в соответствии с законодательством Российской Федерации о ветеринарии.

1. Общие положения регулирования численности объектов животного мира установлены в ст. 27 Федерального закона «О животном мире»: закреплены цели регулирования численности объектов животного мира, требования к способам регулирования численности объектов животного мира, определены полномочия органов по принятию соответствующих решений.

В Федеральном законе «О животном мире» закреплено, что решения о сокращении численности объектов животного мира принимаются с учетом заключений научных организаций, решающих проблемы в данной области, и по согласованию со специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими охрану земельных, водных и лесных ресурсов (ч. 2 ст. 27).

В соответствии со ст. 27 Федерального закона о животном мире регулирование численности объектов животного мира осуществляется в целях охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, предотвращения нанесения ущерба народному хозяйству, животному миру и среде его обитания.

Следует отметить, что отнесение комментируемым законом мер по регулированию численности отдельных объектов животного мира к разновидности охоты необоснованно с точки зрения терминологии, используемой в Федеральном законе о животном мире. Так, охота представляет собой вид пользования животным миром, т.е. юридически обусловленную деятельность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по использованию объектов животного мира (ст. 1 Федерального закона о животном мире). В свою очередь, под использованием объектов животного мира понимается изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового. При регулировании численности объектов животного мира путем уничтожения определенных видов объектов животного мира польза проявляется в том, что сохраняется биологическое разнообразие, обеспечивается устойчивое существование животного мира, создаются условия для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира, т.е. обеспечивается охрана объектов животного мира и среды их обитания.

Объекты животного мира, численность которых подлежит регулированию, а также порядок регулирования определяются специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания. Например, к объектам животного мира, численность которых подлежит регулированию в течение всего года, относятся волк, шакал, серая ворона, бродячие беспородные собаки и кошки (п. 72 Типовых правил охоты в РСФСР, утв. приказом Главохоты РСФСР от 4 января 1988 г. № 1).

В развитие положений Федерального закона «О животном мире» приказом Минсельхоза России от 20 января 2009 г. № 23 утвержден Порядок регулирования численности объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты (зарегистрировано в Минюсте России 13 февраля 2009 г. № 13330)[62]62
  БНА ФОИВ. – 2009. – № 10.


[Закрыть], которым устанавливается процедура регулирования численности, в том числе отстрел, живоотлов, отлов с умерщвлением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением охотничьих животных, находящихся на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу Российской Федерации.

Регулирование численности объектов животного мира устанавливается санитарными правилами (Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных (СП 3.1.098-96, утверждены Госкомсанэпиднадзором РФ 31 мая 1996 г.), Инструкция о мероприятиях по борьбе с бешенством животных[63]63
  Ветеринарное законодательство. – М., 1981. – Т. 3. – С. 31 – 34.


[Закрыть], Инструкция по истреблению волков в сельскохозяйственных и охотничьих угодьях (утверждена Минсельхозом СССР 22 апреля 1969 г.)), принимаемыми в субъектах РФ целевыми программами (Защита населения и среды обитания от опасных и особо опасных природно-очаговых инфекций, Правила содержания собак и кошек в городах и населенных пунктах), актами специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания (Порядок отстрела и сроки охоты на лисиц и енотовидных собак, утв. приказом Главохоты РСФСР от 15 октября 1959 г. № 292, приказ Главохоты РСФСР от 1 июня 1964 г. № 173 «Об упорядочении регулирования численности хищных птиц»).

На практике сокращение численности объектов животного мира производится как путем установления общего количества особей, разрешенных к отстрелу (отлову), так и без установления ограничений норм добычи.

В соответствии с ч. 1 ст. 48 комментируемого Закона регулирование численности охотничьих ресурсов осуществляется в целях поддержания численности охотничьих ресурсов, предотвращения возникновения и распространения болезней охотничьих ресурсов, нанесения ущерба здоровью граждан, объектам животного мира и среде их обитания. Далее в ст. 48 урегулирован порядок принятия решений органами государственной власти о регулировании численности охотничьих ресурсов, установлены требования к содержанию этих решений, условия их принятия.

Как указано в ч. 1 комментируемого Закона, охота в целях регулирования численности охотничьих ресурсов не ограничена территорией охотничьих угодий и может осуществляться на иных территориях, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов. Указанное обстоятельство вполне объяснимо, так как неблагоприятная эпизоотическая ситуация может сложиться на любой территории. Так, учитывая сложившиеся экологическую и эпизоотическую ситуации на территории государственного природного заказника федерального значения «Муромский» Владимирской области, а также в целях охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, предотвращения нанесения ущерба народному хозяйству, животному миру и среде его обитания были утверждены объемы изъятия объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в целях регулирования их численности сверх лимитов добычи этих животных, утвержденных приказом Минсельхоза России от 1 сентября 2004 г. № 479 «Об утверждении лимитов добычи объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты»:

2. В частях 2 и 3 комментируемой статьи указаны основания, на которых возникает право на осуществление охоты в целях регулирования численности охотничьих ресурсов в закрепленных и общедоступных охотничьих угодьях. Подразделение охотничьих угодий на указанные виды осуществляется по целевому признаку: предоставляемых для предпринимательской деятельности и предоставляемых для свободного пребывания физических лиц в целях охоты (ст. 7 комментируемого Закона).

Охота в целях регулирования численности охотничьих ресурсов может осуществляться на основе охотхозяйственного соглашения, в соответствии с которым юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры.

Для охоты в общедоступных охотничьих угодьях работнику юридического лица или индивидуального предпринимателя, выполняющему обязанности, связанные с осуществлением охоты и сохранением охотничьих ресурсов, или лицу, заключившему с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем гражданско-правовой договор на осуществление охоты и сохранение охотничьих ресурсов, требуется разрешение на добычу охотничьих ресурсов. Под разрешением на добычу охотничьих ресурсов понимается документ, удостоверяющий право на добычу охотничьих ресурсов (п. 16 ст. 1 комментируемого Закона). Порядок выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов урегулирован в гл. 5 комментируемого Закона.

3. Продукция охоты (отловленные или отстреленные дикие животные, их мясо, пушнина и иная продукция, определяемая в соответствии с Общероссийским классификатором продукции) при осуществлении охоты в целях регулирования численности охотничьих ресурсов может быть использована физическим лицом, указанным в ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона, для личного потребления. В случае неиспользования для личного потребления указанные лица реализуют продукцию охоты организациям, осуществляющим деятельность по закупке продукции охоты, или уничтожают в соответствии с законодательством Российской Федерации о ветеринарии.

В соответствии с данным положением должны существовать организации, осуществляющие специальный вид деятельности – деятельность по закупке продукции охоты. Механизм приобретения данного статуса юридическими лицами в действующем законе не предусмотрен.

Ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из Закона РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»[64]64
  Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 24. – Ст. 857.


[Закрыть] и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Порядок уничтожения биологических отходов, к которым может относиться и продукция охоты, регулируется Ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов», утв. Минсельхозпродом России 4 декабря 1995 г. № 13-7-2/469[65]65
  Российские вести. – 1996. – № 35.


[Закрыть] (зарег. в Минюсте России 5 января 1996 г. № 1005).

Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов (далее – Правила) являются обязательными для исполнения владельцами животных независимо от способа ведения хозяйства, а также организациями, предприятиями (в дальнейшем организациями) всех форм собственности, занимающимися производством, транспортировкой, заготовкой и переработкой продуктов и сырья животного происхождения.

Биологическими отходами являются:

трупы животных и птиц, в том числе лабораторных;

абортированные и мертворожденные плоды;

ветеринарные конфискаты (мясо, рыба, другая продукция животного происхождения), выявленные после ветеринарно-санитарной экспертизы на убойных пунктах, хладобойнях, в мясо-, рыбоперерабатывающих организациях, рынках, организациях торговли и других объектах;

другие отходы, получаемые при переработке пищевого и непищевого сырья животного происхождения.

Биологические отходы утилизируют путем переработки на ветеринарно-санитарных утилизационных заводах (цехах) в соответствии с действующими правилами, обеззараживают в биотермических ямах, уничтожают сжиганием или в исключительных случаях захоранивают в специально отведенных местах.

Уничтожение биологических отходов путем захоронения в землю категорически запрещается.

Запрещается сброс биологических отходов в водоемы, реки и болота.

Категорически запрещается сброс биологических отходов в бытовые мусорные контейнеры и вывоз их на свалки и полигоны для захоронения.

Биологические отходы, допущенные ветеринарной службой к переработке на кормовые цели, на ветеринарно-санитарных заводах, в цехах технических фабрикатов мясокомбинатов, утилизационных цехах животноводческих хозяйств подвергают сортировке и измельчению.

Захоронение трупов животных в земляные ямы разрешается в исключительных случаях.

Сжигание биологических отходов проводят под контролем ветеринарного специалиста, в специальных печах или земляных траншеях (ямах) до образования негорючего неорганического остатка.

Выбор и отвод земельного участка для строительства скотомогильника или отдельно стоящей биотермической ямы проводят органы местной администрации по представлению организации государственной ветеринарной службы, согласованному с местным центром санитарно-эпидемиологического надзора.

Размещение скотомогильников (биотермических ям) в водоохранной, лесопарковой и заповедной зонах категорически запрещается.

Статья 17. Охота в целях акклиматизации, переселения и гибридизации охотничьих ресурсов

1. Охота в целях акклиматизации, переселения и гибридизации охотничьих ресурсов осуществляется в охотничьих угодьях и на иных территориях, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов.

2. Охота в целях акклиматизации, переселения и гибридизации охотничьих ресурсов осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, имеющими разрешения на осуществление деятельности, предусмотренной статьей 50 настоящего Федерального закона, в:

1) закрепленных охотничьих угодьях на основании охотхозяйственного соглашения или при наличии путевки (документа, подтверждающего заключение договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства) и разрешения на добычу охотничьих ресурсов, выданного лицу, указанному в части 2 статьи 20 настоящего Федерального закона;

2) общедоступных охотничьих угодьях при наличии разрешения на добычу охотничьих ресурсов, выданного лицу, указанному в части 2 статьи 20 настоящего Федерального закона.

3. Отловленные охотничьи ресурсы должны быть возвращены в среду их обитания или размещены в новой для них среде обитания либо в случае их гибели уничтожены в соответствии с законодательством Российской Федерации о ветеринарии.

1. О терминах «акклиматизации», «гибридизации» см. в комментариях к ст. 50 Закона об охоте.

Поскольку деятельность по акклиматизации, гибридизации и переселению может вызвать негативные последствия для окружающей среды и ее компонентов, в законодательстве содержатся повышенные меры охраны.

Так, в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мир» (ред. от 1 апреля 2010 г.)[66]66
  СЗ РФ. – 1995. – № 17. – Ст. 1462.


[Закрыть] обязательной государственной экологической экспертизе подлежат материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.

Государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды при участии других специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ).

Постановление Правительства от 11 июня 1996 г. № 698 утвердило Положение о порядке проведения Государственной экологической экспертизы[67]67
  Там же. – 1996. – № 40. – Ст. 4648.


[Закрыть]. Положение устанавливает порядок проведения государственной экологической экспертизы, осуществляемой Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальными органами в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе». Государственной экологической экспертизе подлежат конкретные объекты государственной экологической экспертизы (документация и материалы), определенные в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ).

Согласно указанным статьям подлежат экспертизе проекты нормативно-технических и инструктивно-методических, проекты целевых программ, проекты соглашений о разделе продукции; материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности; проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду; проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I – V класса опасности; проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды; материалы комплексного экологического обследования участков территорий; проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, и др.

Следует особо отменить п. 7 ст. 11, в котором в качестве объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня отнесены объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Таким образом, в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» не указаны ни Федеральный закон «О животном мире», ни Закон об охоте. В связи с этим может возникнуть вопрос, насколько положения о проведении государственной экологической экспертизы при акклиматизации, гибридизации и переселении объектов животного мира имеют правовой механизм реализации.

2. В части 2 комментируемой статьи закреплены правовые условия осуществления охоты в целях акклиматизации, переселения, гибридизации охотничьих ресурсов.

Во-первых, охоту в целях акклиматизации, переселения и гибридизации охотничьих ресурсов могут осуществлять только юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие разрешения на осуществление данной деятельности.

Порядок государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установлен в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». При этом правом осуществления указанного вида охоты вправе заниматься работник юридического лица или индивидуального предпринимателя, выполняющий обязанности, связанные с осуществлением охоты и сохранением охотничьих ресурсов, на основании трудового или гражданско-правового договора (ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона).

Обязательным условием является наличие разрешения.

Требования к такому разрешению установлены в ст. 50 комментируемого Закона (см. комментарий), а также в ст. 25 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ (ред. от 14 марта 2009 г.) «О животном мире», согласно которой акклиматизация новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также мероприятия по гибридизации объектов животного мира допускаются только по разрешению специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания при наличии заключения компетентных научных организаций с учетом требований экологической безопасности (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ).

Во-вторых, для осуществления данного вида охоты могут использоваться охотничьи угодья, а также иные территории, являющиеся средой обитания охотничьих ресурсов. Под охотничьими угодьями в комментируемом Законе понимаются территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (п. 15 ст. 1 комментируемого Закона). Как следует из ст. 7 комментируемого Закона охотничьи угодья подразделяются на закрепленные охотничьи угодья, т.е. охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на предусмотренных в данном законе основаниях и общедоступные охотничьи угодья, т.е. охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты.

Относительно «иных территорий, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов», на которых также может осуществляться охота в целях акклиматизации, гибридизации и переселения, ничего не говорится.

Если для охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (ч. 1 ст. 7), то для иных территорий такое правило не установлено. Таки образом, охота в целях акклиматизации, гибридизации и переселения на иных территорий, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов, возможна на землях всех категорий, установленных в ст. 7 Земельного кодекса РФ.

Объем необходимых документов для осуществления охоты в целях акклиматизации, переселения и гибридизации зависит от вида угодий. Так, на закрепленных охотничьих угодьях необходимо иметь следующие документы: охотхозяйственное соглашение или при наличии путевки (документа, подтверждающего заключение договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства) и разрешения на добычу охотничьих ресурсов; на общедоступных охотничьих угодьях достаточно только разрешения на добычу охотничьих ресурсов. Дополнительно указанные лица вне зависимости от вида угодий должны иметь специальное разрешение (см. комментарий к ст. 50 Закона).

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи отловленные охотничьи ресурсы должны быть возвращены в среду их обитания или размещены в новой для них среде обитания. Данное правило призвано служить цели акклиматизации, переселения и гибридизации – расселения охотничьих ресурсов в новой для них среде обитания и обеспечения сохранения их видового разнообразия (ч. 1 ст. 50 комментируемого Закона).

В случае гибели охотничьих ресурсов они должны быть уничтожены в соответствии с законодательством Российской Федерации о ветеринарии. Процедура утилизации охотничьих ресурсов подробно регламентирована в Ветеринарно-санитарных правилах сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов (утв. Минсельхозпродом России 4 декабря 1995 г. № 13-7-2/469) (ред. от 16 августа 2007 г.)[68]68
  Российские вести. – 1996. – № 35.


[Закрыть].