Текст книги "Правовое регулирование использования информационных технологий в государственном управлении"

§ 2. История и развитие правового регулирования процесса информатизации

Как уже отмечалось, процесс информатизации организует социально-экономические и научно-технические оптимальные условия, при которых наиболее полно удовлетворяются информационные потребности различных субъектов права, а также реализуются их права на основе создания и использования информационных технологий и ресурсов. Данное определение дает основание сделать вывод, что информатизация достаточно давно привлекает внимание правовой науки<sup>[38]38
  См.: Бачило И. Л. Глобальная информатизация и право. URL: http://www.fact.ru/num05/batchilo.html (дата обращения: 20.02.2011).


[Закрыть]</sup>.

История правового регулирования процесса информатизации в России берет свое начало с 60-х гг. XX в., когда 6 марта 1966 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «Об улучшении работы по созданию и внедрению в народное хозяйство средств вычислительной техники и автоматизированных систем управления»<sup>[39]39
  См.: Орлов Е. И. Информатизация ЦК КПСС // Информационные ресурсы России. 2005. № 6.


[Закрыть]</sup>, в результате которого работы, направленные на создание и внедрение автоматизированных систем управления, приобрели статус приоритетных. В течение 1971–1975 гг. в СССР внедрили 2364 автоматизированные системы управления разных классов<sup>[40]40
  См.: Орлов Е. И. Информатизация высших органов государственной власти. М., 2007. С. 55.


[Закрыть]</sup>. Тогда же А. Б. Венгеров обозначил следующие задачи в сфере информатизации государственного управления<sup>[41]41
  См.: Венгеров А. Б. Исследования законодательных проблем в области автоматизации управления // Правоведение. 1975. № 4. С. 88–97.


[Закрыть]</sup>:

1) решение проблем, связанных с имущественными отношениями по поводу автоматизированных информационных систем (следует отметить, что принятие и вступление в юридическую силу ч. 4 Гражданского кодекса РФ поставило окончательную точку в этих вопросах;

2) решение проблем, связанных с правовым режимом и юридической силой электронных документов.

На современном этапе развития государственного и муниципального управления разработка автоматизированных информационных систем и внедрение информационных технологий по-прежнему является одним из приоритетных направлений<sup>[42]42
  На разных уровнях – от федерального до уровня муниципального образования – функционируют десятки тысяч таких систем, выполняющих самые различные задачи. Число организаций, использующих в государственном управлении персональные компьютеры, составляло в 2002 г. 74,9 % от общего числа организаций; в 2003 г. – 80,3 %; в 2004 г. – 86,1 %; в 2005 г. – 93,3 %; в 2006 г. – 97,2 % (см.: Олейник О. С. Информатизация процессов управления развитием региона: общество, статистика, власть / науч. ред. О. В. Ишаков. Волгоград, 2008. С. 16).


[Закрыть]</sup>.

В 90-е гг. XX столетия, когда быстро развивающийся Интернет активизировал процессы глобализации, начался новый этап информатизации, главной целью которой становится создание информационного общества. В этот же период в Российской Федерации было принято большое количество законов, направленных на регулирование информационных отношений – более 200 законов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Кроме того, Конституция РФ, все кодексы Российской Федерации в той или иной степени направлены на реализацию информационных прав и свобод, формирование и вовлечение информационных ресурсов в рыночный оборот и внедрение информационных технологий в систему государственного и муниципального управления<sup>[43]43
  См.: Стратегия развития информационного общества Российской Федерации// Российская газета. 2008. 16 февр.; Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485–1 «О государственной тайне» // Собр. законодательства РФ. 1997. № 41, ст. 4673; 2009. № 29, ст. 3617; Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» // Собр. законодательства РФ. 1995. № 1, ст. 1; 2008. № 30, ч. II, ст. 3616; Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» // Собр. законодательства РФ. 2002. № 2, ст. 127; 2007. № 46, ст. 5554; Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собр. законодательства РФ. 2002. № 52, ч. I, ст. 5140; 2010. № 1, ст. 5, 6; Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2004. № 43, ст. 4169; 2008. № 20, ст. 2253; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2006. № 19, ст. 2060; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собр. законодательства РФ. 2006. № 31, ч. I, ст. 3448; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // Собр. законодательства РФ. 2006. № 31, ч. I, ст. 3451; 2009. № 52, ч. I, ст. 6439; Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собр. законодательства РФ. 2009. № 7, ст. 776; Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // Собр. законодательства РФ. 1995. № 49, ст. 4775; 2009. № 40, ч. II, ст. 4684; Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» // Собр. законодательства РФ. 1997. № 10, ст. 1127; 2005. № 39, ст. 3925; Указ Президента РФ от 17 марта 2008 г. № 351 «О мерах по обеспечению информационной безопасности РФ при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена» // Собр. законодательства РФ. 2008. № 12, ст. 1110; 2008. № 43, ст. 4919; постановление Правительства РФ от 29 ноября 2007 г. № 813 «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 года № 679 “О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг”» // Собр. законодательства РФ. 2007. № 50, ст. 6285; Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» // Собр. законодательства РФ. 2007. № 53, ст. 6627; 2009. № 12, ст. 1429; Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 947 «Об утверждении правил разработки, апробации, доработки и реализации типовых программно-технических решений в сфере региональной информатизации» // Собр. законодательства РФ. 2008. № 2, ст. 81; 2009. № 12, ст. 1429; Постановление Правительства РФ от 7 марта 2008 г. № 157 «О создании системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства» // Собр. законодательства РФ. 2008. № 11, ч. I, ст. 1027; 2009. № 12, ст. 1429; Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: утверждены постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 // Собр. законодательства РФ. 2009. № 25, ст. 3060; Положение о системе межведомственного электронного документооборота (утверждено постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754) // Собр. законодательства РФ. 2009. № 39, ст. 4614; О концепции региональной информатизации до 2010 года: распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2006 г. № 1024-р // Собр. законодательства РФ. 2006. № 30, ст. 3419; 2009. № 12, ст. 1429; Типовая программа развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий субъекта Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства РФ от 3 июля 2007 г. № 871-р) // Собр. законодательства РФ. 2007. № 28, ст. 3462; Распоряжение Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. № 157-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р “Концепция административной реформы в Российской Федерации”» // Собр. законодательства РФ. 2008. № 7, ст. 633; Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года: одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р // Собр. законодательства РФ. 2008. № 20, ст. 237; 2009. № 12, ст. 1429.


[Закрыть]</sup>.

В октябре 2010 г. была принята государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»<sup>[44]44
  См.: Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р) // Собр. законодательства РФ. 2010. № 46, ст. 6026; 2012, № 4, ст. 514.


[Закрыть]</sup>, которая является по сути правопреемницей «Электронной России». Вместе с тем в нее внесен целый ряд новых проектов, таких как создание поисковой системы, поддерживающей различные виды контента – мультимедийного и текстового. Работать такой поисковик должен на всех государственных сайтах, а разработать его планируется за счет федеральных средств. В числе прочих нововведений создаются государственная платформа цифрового контента, национальная программная и облачная платформы, платежная система, а также другие электронные сервисы федерального значения.

Следует отметить, что основные 7 направлений государственного регулирования в сфере информатизации были сформулированы еще в 1994 г.<sup>[45]45
  Указ Президента РФ от 20 января 1994 г. № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 4, ст. 305; 1997. № 28, ст. 3422.


[Закрыть]</sup>:

1) формирование государственных информационных систем и сетей с учетом обеспечения их совместимости между собой и взаимодействующих в едином информационном пространстве России;

2) создание и обеспечение защиты государственных информационных ресурсов государства;

3) обеспечение информационной безопасности в сфере государственного управления;

4) организация единства государственных стандартов в информационной сфере, их соответствие международным техническим протоколам и требованиям;

5) формирование и реализация единой государственной научной, правовой, технической и промышленной политики в информационной сфере, соответствующей современному мировому уровню;

6) поддержание проектов, обеспечивающих информатизацию страны;

7) формирование и развитие механизмов инвестирования со стороны иностранных и негосударственных структур при создании и реализации проектов информатизации.

Алгоритм формирования государственной информационной политики в Российской Федерации тесно связан с правовым регулированием процесса информатизации. И. Л. Бачило выделяет следующие этапы формирования государственной информационной политики<sup>[46]46
  См.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: учебник / под ред. Б. Н. Топорнина. СПб., 2001. С. 698–700.


[Закрыть]</sup>:

– этап, связанный с научным исследованием и осмыслением закономерностей развития общественных информационных отношений и постановкой проблемы;

– нормативное оформление основных положений доктринального и концептуального характера<sup>[47]47
  К ним относятся Доктрина информационной безопасности РФ (2000 г.), Концепция формирования и развития единого информационного пространства России (1995 г.), Окинавская хартия глобального информационного общества (2000 г.).


[Закрыть]</sup>;

– необходимость конкретизации задач для государственных органов власти в ходе обозначения основных направлений информационной политики (например, ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию обеспечивают реализацию этого этапа с 1994 г.);

– принятие концепций развития информационного законодательства;

– принятие на основе концепций развития информационного законодательства конкретных законов, которые, в свою очередь, составляют правовую основу регулирования информационных отношений;

– подготовка и принятие подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих информационную деятельность государственных органов и других специальных организаций (например, в целях упорядочения правовой информации было предусмотрено создание единой базы нормативных правовых актов субъектов Федерации на федеральном уровне)<sup>[48]48
  См.: Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2000. № 33, ст. 3356.


[Закрыть]</sup>;

– подготовка и реализация федеральных целевых программ, предназначенных для конкретизации участия государственных органов власти в формировании и осуществлении государственной информационной политики в рамках их полномочий.

На основе изложенного можно выделить этап развития правового регулирования процесса информатизации, который отмечен появлением и реализацией федеральных целевых программ, которые, в свою очередь, способствовали не только конкретизации мероприятий, обозначенных в ранее принятых концептуальных документах, но и создали основу для формирования новых доктринальных положений в сфере информатизации. Приведем в пример Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002–2010 годы)»<sup>[49]49
  См.: «О федеральной целевой программе “Электронная Россия (2002–2010 годы)”»: постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 // Собр. законодательства РФ. 2002. № 5, ст. 531; 2010. № 25, ст. 3166.


[Закрыть]</sup>. Значительное влияние на формирование данной программы оказали Окинавская хартия глобального информационного общества<sup>[50]50
  См.: Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 51–56.


[Закрыть]</sup> и Декларация принципов построения информационного общества<sup>[51]51
  Этот документ стал одним из первых результатов Всемирных встреч на высшем уровне по вопросам информационного общества (далее – Всемирные встречи). Представители международного сообщества при проведении первого этапа Всемирных встреч в Женеве 10–12 декабря 2003 г. заявили об «общем стремлении и решимости построить ориентированное на интересы людей, открытое для всех и направленное на развитие информационное общество» (Декларация принципов «Построение информационного общества – глобальная задача в новом тысячелетии» от 12 декабря 2003 г. // Законодательство и практика масс-медиа. 2004. Вып. 1).


[Закрыть]</sup>.

Реализация программы должна была проходить в три этапа.

Первый этап обозначенной программы (2002 г.) был направлен на формирование предпосылок реализации включенных в нее мероприятий. Это предполагало проведение анализа нормативной базы, эффективности использования бюджетных средств, которые выделяются на информатизацию, зарубежного опыта реализации подобных программ; выявление ключевых проблем, препятствующих широкому внедрению информационно-коммуникационных технологий; изучение уровня информатизации экономики, опыта работы в сфере информационно-коммуникационных технологий различных организаций; проведение полного учета государственных информационных ресурсов.

Одновременно с этим на первом этапе готовился пакет законопроектов, которые должны были решить проблемы, связанные с созданием и распространением электронных документов, обеспечить развитие электронной торговли, снижение административных барьеров, гармонизацию законодательства РФ с положениями международных конвенций в сфере информатизации.

Начинала разрабатываться и реализоваться программа подготовки и переподготовки кадров по информационно-коммуникационным технологиям для государственной и муниципальной службы.

На втором этапе (2003–2004 гг.) на основе проведенной работы предполагалось реализовать проекты, обеспечивающие взаимодействие органов власти с гражданами и юридическим лицами по проблемам налогообложения, выдачу лицензий и сертификатов, регистрацию и ликвидацию юридических лиц, оформление таможенных документов, подготовку и представление отчетных документов, предусмотренных законодательством РФ.

На этом этапе планировалось создание единой информационнной и телекоммуникационной инфраструктуры для органов власти, юридических лиц, системы электронных закупок для государственных нужд.

Было продолжено совершенствование нормативно-правового регулирования информационной сферы. Должны были активно продвигаться российские товары и услуги в сфере информационных технологий на международном уровне.

Третий этап (2005–2010 гг.) был призван обеспечить массовое распространение информационно-коммуникационных технологий на все сферы общественной деятельности на основе единой информационной инфраструктуры и использование системы электронной торговли.

На этом этапе планировалось не только завершить формирование единой информационной инфраструктуры для органов власти, всех видов бюджетных и некоммерческих организаций, но и открыть общественные пункты, подключенные к глобальным информационным сетям.

В результате должны были быть созданы предпосылки для структурной перестройки экономики. Однако на втором и третьем этапах реализации ФЦП «Электронная Россия» многое осталось невыполненным.

Тем не менее, процессы информатизации активно идут на всех уровнях, мероприятия, обеспечивающие развитие информационно-коммуникационных технологий, осуществляются или запланированы к реализации различными федеральными, региональными и ведомственными программами.

В настоящее время органами власти инициированы и реализуются 98 федеральных целевых программ и подпрограмм с общим объемом финансирования 777 826,339 млн руб.<sup>[52]52
  См.: Перечень федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2009 год. URL: http://fcp.vpk.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/FcpList/Full/2009/ (дата обращения: 01.04. 2010).


[Закрыть]</sup>

В содержание 11 федеральных программ и подпрограмм внесены мероприятия по развитию информационной сферы<sup>[53]53
  См.: Коржов В. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]</sup>.

Следует отметить, что процесс информатизации имеет не только положительные, но и негативные тенденции:

– возрастает влияние на общество СМИ;

– увеличиваются возможности проникновения в частную жизнь с использованием информационных технологий;

– усложняются проблемы при отборе качественной и достоверной информации;

– увеличивается разрыв между теми, кто разрабатывает, и теми, кто потребляет информационные технологии до стратегически опасных величин;

– усиливается проблема адаптации людей к информационному обществу.

В настоящее время ускоряются процессы организации центров предоставления государственных услуг, которые действуют на основе принципа «одного окна» (будет рассмотрен нами в следующем параграфе). В целях развития информационной системы, предоставляющей государственные и муниципальные услуги, происходит оптимизация административных процедур, создается инфраструктура удостоверения «электронной подписи».

Следует отметить, что административная реформа в значительной мере повлияла на правовое регулирование процесса информатизации.

Концепция административной реформы в Российской Федерации<sup>[54]54
  О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (с изм. на 10 марта 2009 г.) // Собр. законодательства РФ. 2005. № 46, ст. 4720; 2009. № 12, ст. 1429.


[Закрыть]</sup> определяет, в частности, такие цели и задачи, которые предусматривают необходимость повышения эффективности работы исполнительных органов и оказания ими качественных и доступных государственных услуг. Начиная с 2008 г., разрабатываются и внедряются основные стандарты государственных услуг и административные регламенты (в том числе электронные административные регламенты) в органах исполнительной власти. Предполагалось, что уже в 2010 г. практически все государственные услуги будут оказываться в электронной форме, однако этого пока не произошло, хотя многое в данном направлении сделано. Электронные административные регламенты, которые впервые были упомянуты в рассматриваемой концепции, – это принципиально новый класс информационных систем с юридической точки зрения.

В процессе административной реформы в нашей стране в 2006–2010 гг. проводилась работа, направленная на создание и внедрение электронных административных регламентов, регулирующих исполнения государственных услуг в электронной форме (или иначе электронных государственных услуг). В результате признания данного опыта удачным было принято распоряжение Правительства РФ<sup>[55]55
  См.: О перечне государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том числе в электронном виде): распоряжение Правительства РФ от 25 июня 2009 г. № 872-р // Собр. законодательства РФ. 2009. № 26, ст. 3259.


[Закрыть]</sup>, которое предписывало к 201 г. оказание 46 видов основных государственных услуг в электронной форме. Мы поддерживаем точку зрения Н. И. Соловяненко о том, что государственные услуги с использованием информационных технологий в нормативных документах РФ представлены в значительной мере как совокупность юридических взаимоотношений<sup>[56]56
  См.: Соловяненко Н. И. правовые основы оказания государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий // Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов: сборник трудов XVII Международной научной конференции (20–21 мая 2008 г.). М., 2008. С. 35–37.


[Закрыть]</sup>.

Интересной представляется классификация электронных государственных услуг по уровню зрелости:

а) информирование – создаются регулярно обновляемые правительственные веб-сайты, на которых публикуется основная правительственная информация; предоставляется необходимая для получения государственной услуги информация ее потребителю;

б) одностороннее взаимодействие – размещаются на веб-сайтах государственных органов шаблоны документов, необходимых для оказания услуги;

в) двустороннее взаимодействие – предоставляется возможность подачи и приема документов в электронном виде, записи на прием в органы власти, выдачи документации;

г) юридически значимое двустороннее взаимодействие предполагает, что в результате выполнения услуги выдаваемый документ является легитимным и предоставляется в электронном виде<sup>[57]57
  См.: Гавердовский А. Электронные госуслуги: как избежать подводных камней? // Информационный бюллетень «Административная реформа». 2009. 16 янв. – 3 февр. C. 12.


[Закрыть]</sup>.

Если исходить из того, что, правовая процедура – это некое действие, которое урегулировано нормами права, требует соответствующего оформления и направленно для достижения определенной цели<sup>[58]58
  См.: Протасов В. Н. Модель надлежащей правовой процедуры: теоретические основы и главные параметры // Советское государство и право. 1990. № 7. С. 15.


[Закрыть]</sup>, то тогда административную процедуру можно определить как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права в целях реализации их прав и обязанностей<sup>[59]59
  См.: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 5–7.


[Закрыть]</sup>. Отсюда следует, что порядок оказания государственных услуг может служить примером классической административной процедуры. Для нормативного акта, регулирующего порядок действий субъектов права в рамках такой процедуры, закрепилось название «административный регламент»<sup>[60]60
  См.: О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг): постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 // Собр. законодательства РФ. 2005. № 47, ст. 4933; 2008. № 18, ст. 2063.


[Закрыть]</sup>. В частности, А. В. Данилин указывает, что «под системой электронных административных регламентов понимается реализация процедурных прав и обязанностей ведомств и отдельных должностных лиц на основе современных информационных технологий»<sup>[61]61
  Данилин А. В. Электронные государственные услуги и административные регламенты. От политической задачи к архитектуре «электронного правительства». М., 2004. С. 18.


[Закрыть]</sup>.

По мнению Р. В. Амелина и К. В. Давыдова, наиболее удачное определение электронных административных регламентов содержится в законопроекте «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации»<sup>[62]62
  См.: Официальный сайт фонда «Центр стратегических разработок». URL: http://www.csr.ru/normotvor/original_42.stm (дата обращения: 10.02.2011).


[Закрыть]</sup>: «Электронный административный регламент — реализация административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента»<sup>[63]63
  Амелин Р. В. правовые аспекты разработки и применения автоматизированных информационных систем в государственном и муниципальном управлении: дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 67; Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / под ред. Ю. Н. Старилова. М., 2010. С. 305.


[Закрыть]</sup>. Однако этот федеральный закон так и не был принят, поэтому юридической силой обладает только определение из ГОСТ Р 52294–2004 «Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения»: «Электронный регламент административной и служебной деятельности – регламент административной и служебной деятельности, реализованный с применением информационно-коммуникационных технологий»<sup>[64]64
  ГОСТ Р 52294-2004 «Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения» (утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 29 декабря 2004 г. № 138-ст. М., 2005).


[Закрыть]</sup>.

В 2006 г. была создана система мониторинга использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти<sup>[65]65
  См.: О создании системы мониторинга использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти: постановление Правительства РФ от 18 мая 2006 г. № 298 // Собр. законодательства РФ. 2006. № 21, ст. 2272.


[Закрыть]</sup>, которая предназначена обеспечить выполнение функций обратной связи; кроме того, ее внедрение позволяет, с одной стороны, проконтролировать результаты выполнения проектов и проследить за движением к целевым показателям; с другой стороны, получение своевременной информации о различных проблемах в ходе реализации программы, а при необходимости позволяет скорректировать стратегии формирования информационного общества<sup>[66]66
  См.: Милованцев Д. А. Система мониторинга использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных и региональных органов государственной власти // Информационное общество. 2006. Вып. 2–3. С. 4–5.


[Закрыть]</sup>.

Приведем некоторые примеры<sup>[67]67
  См.: Коржов В. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]</sup> реализации целевых программ информатизации органами исполнительной власти субъектов РФ по созданию информационных порталов и организации оказания государственных услуг посредством информационно-коммуникационных технологий, отображенные в Аналитическом вестнике Совета Федерации ФС РФ<sup>[68]68
  См.: Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2009. № 8 (375).


[Закрыть]</sup>.

Главное управление информационных технологий и телекоммуникаций Омской области в 2009 г. Регламентом взаимодействия объектов единой системы электронного документооборота (утверждено приказом этого управления от 2 февраля 2009 г. № 1 «О регламенте взаимодействия объектов единой системы электронного документооборота») предусмотрело порядок взаимодействия объектов, полномочия управления по защите государственной тайны Омской области, а также полномочия, принадлежащие вышеназванного Главному управлению информационных технологий и телекоммуникаций. Кроме того, названным Регламентом были определены права и обязанности пользователей системы электронного документооборота, а также администратора объекта системы.

Высшим исполнительным органом Республики Татарстан (Кабинетом Министров) было организовано создание государственного информационного центра, который предназначен для обеспечения предоставления электронных государственных услуг, то есть государственных услуг с использованием информационных технологий, в соответствии с указом Президента Республики Татарстан от 12 февраля 2009 г. № УП-69 «Об организации информационного взаимодействия в электронном виде органов исполнительной власти Республики Татарстан, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления посредством использования ресурсов государственного информационного центра Республики Татарстан».

Большое количество различных нормативных документов принимается и в целях автоматизации муниципального управления. Например, Д. Л. Абрамович приводит следующую классификацию муниципальных нормативных актов в сфере информатизации:

1) концепция и программа информатизации муниципального образования;

2) положения о координационном совете и об уполномоченном исполнительном органе муниципального образования в сфере использования информационных технологий;

3) нормативные акты, регулирующие формирование и функционирование единой системы информационно-коммуникационных средств;

4) акты организационно-распорядительного характера, обеспечивающие взаимодействие администрации муниципального образования с органами государственного управления и организациями на территории муниципального образования;

5) нормативные акты, регламентирующие использование информационных технологий в подразделениях администрации муниципального образования, и др.<sup>[69]69
  См.: Абрамович Д. Л. Информационное обеспечение муниципального управления: учебно-методическое пособие. Сыктывкар, 2007. С. 13.


[Закрыть]</sup>

Лидерами муниципальной информатизации согласно Аналитическому вестнику Совета Федерации ФС РФ № 8 считаются<sup>[70]70
  См.: Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2009. № 8 (375).


[Закрыть]</sup>:

– Петрозаводск (Республика Карелия) с городской целевой программой «Электронный Петрозаводск», которая реализуется с 2003 г. В ходе ее реализации действуют: во-первых, единая информационная сеть, объединяющая ряд городских информационных тематических порталов администрации Петрозаводска, принадлежащих молодежной, инвестиционной, образовательной, культурной, социальной службам; во-вторых, сеть центров удаленного доступа, включая единую дежурно-диспетчерскую городскую службу, кроме того, управление образованием, делопроизводством, муниципальными закупками, поликлиниками, социальной защитой также осуществляется на основе использования информационных технологий;

– Екатеринбург (Свердловская область), где была принята городская целевая программа «Электронный Екатеринбург», заложившая организационные основы функционирования единого городского информационного портала, а также комплекса информационных систем, в числе которых можно выделить «Единую дежурно-диспетчерскую службу», «Транспорта» и т. п.;

– Рязань (Рязанская область), где муниципальная целевая программа «Формирование информационного пространства города» позволила создать организационные основы управления с использованием информационных технологий, арендой муниципальных земель, муниципальными закупками, а также в сфере муниципального земельного кадастра;

– Тольятти (Самарская область), где принятие Программы создания и развития информационных систем дало возможность создать единую информационную систему, предназначенную для объединения единого информационного портала органов власти; виртуальную приемную; информационные системы «Народонаселение» (регистр населения); муниципальных закупок; электронного документооборота с использованием электронной подписи.

Правовое регулирование процесса информатизации является основным направлением государственной деятельности в области использования информационных технологий, предназначенное для активного развития науки, образования и культуры. Использование информационных технологий в государственной деятельности выступает одной из приоритетных задач создания информационного общества в Российской Федерации. Упомянутой ранее Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации установлены контрольные значения показателей внедрения информационных технологий в деятельность органов власти и в жизнь страны в целом на период до 2015 г.

Подготовка предложений, рассмотрение и утверждение плана, в соответствии с которым предполагается реализация Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, были возложены на Совет при Президенте РФ по развитию информационного общества в Российской Федерации, который образован в соответствии с Указом Президента РФ от 1 ноября 2008 г. № 1576 «О Совете при Президенте РФ по развитию информационного общества в Российской Федерации»<sup>[71]71
  См.: Собр. законодательства РФ. 2008. № 44, ст. 5049 (утратил силу).


[Закрыть]</sup>.

На Тверском социально-экономическом форуме в июле 2009 г. советник Президента РФ Л. Д. Рейман привел предположительный размер финансирования вышеназванного плана на сумму в 152 млрд руб. в 2009–2011 г.<sup>[72]72
  Сообщение ПРАЙМ-ТАСС. URL: http://www.bit.prime-tass.ru/news/show.asp?topicid=2&id=66945 (дата обращения: 01.04.2010).


[Закрыть]</sup>, что позволяет сделать вывод об известных финансовых трудностях реализации поставленных задач в сфере информатизации общества.

Таким образом, разделяя позицию В Ю. Коржова, можно сформулировать некоторые выводы о состоянии правового регулирования в сфере информатизации:

– система нормативно-правовых актов информационной отрасли права представляет собой внушительный ряд постоянно редактируемых и изменяющихся документов;

– между нормами регулирования в сфере информационно-коммуникационных технологий нередко отсутствуют взаимосвязь и обусловленность;

– эффективность государственного регулирования в сфере применения информационно-коммуникационных технологий определяется (детерминирована) объемом исполнения поставленных задач по информатизации общества и содержанием контроля за осуществлением этой деятельности<sup>[73]73
  См.: Коржов В. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]</sup>.

Кроме того, представляется целесообразным на основе вышеизложенного из значительного числа важных моментов развития правового регулирования процесса информатизации выделить следующие этапы формирования правового регулирования процесса информатизации в России, имеющие значение для формирования концепции правового регулирования использования информационных технологий:

– первый этап – начало этого процесса в 60–70-е гг. XX столетия, когда впервые планомерно и последовательно стали внедрять автоматизированные системы управления в государственный механизм;

– второй этап – 90-е гг. XX в., характеризующийся первыми успехами развития сети Интернет, создана основа для появления первых в постсоветское время нормативных документов, направленных на информатизацию государственного управления;

– третий этап – начало XXI в. (примерно до 2005 г.), когда был сформирован новый вызов государственному управлению в виде идеи создания информационного общества, а также параллельного процесса административной реформы. Этот период характеризовался появлением основных концептуальных положений процесса информатизации;

– четвертый этап – 2006–2010 гг., характеризующийся реализацией концептуальных положений в федеральных, региональных и муниципальных программах;

– текущий этап, который начался в 2011 г. и продолжается по настоящее время, направленный на обеспечение равного доступа к информационным ресурсам, развития цифрового контента, радикального повышения эффективности государственного управления при обеспечении безопасности в информационном обществе.

Появлению большого количества нормативных актов, регулировавших процесс информатизации в России, способствовал также организованный параллельно процесс административной реформы, обусловивший новые направления развития государственного управления.