Текст книги "Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография"

В рамках тех видов обязательного социального страхования, в которых объем страхового обеспечения напрямую не связан с величиной страховых взносов, уплаченных за каждого застрахованного, имеющиеся у граждан права направлены на то, чтобы предоставление соответствующего вида социального обеспечения осуществлялось наиболее качественно. Например, согласно Закону о медицинском страховании застрахованные лица имеют право не только на бесплатное оказание им медицинской помощи медицинскими организациями²³⁹ при наступлении страхового случая, но и на выбор: 1) страховой медицинской организации и ее замену (по общему правилу – один раз в течение календарного года); 2) медицинской организации из числа участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования; 3) врача путем подачи заявления лично или через своего представителя на имя руководителя медицинской организации (ч. 1 ст. 16).

Государственное социальное обеспечение, в отличие от обязательного социального страхования, такого регулирования обычно не предусматривает. Это объясняется тем, что субъектный состав соответствующих отношений в данном случае проще, чем в системе обязательного социального страхования, поскольку включает в себя лишь государство, представляемое уполномоченными им субъектами (орган государственной власти или организация), и гражданина. От этого производны и особенности формирования прав граждан, которые в системе государственного социального обеспечения не зависят от объема уплаченных страховых взносов, а определяются лишь основаниями и условиями социального обеспечения.

Так, для реализации права на страховую пенсию по старости требуется достижение возраста 55 (60) лет и наличие 15 лет страхового стажа²⁴⁰, а также наличие индивидуального пенсионного коэффициента не менее 30²⁴¹ (до 1 января 2015 г. для приобретения права на трудовую пенсию требовалось 5 лет страхового стажа, а индивидуальный пенсионный коэффициент не определялся). Вместе с тем размер пенсии обусловлен такими факторами, как возраст и стаж лишь косвенно, поскольку возраст застрахованного лица влияния на уровень его пенсионирования, по общему правилу, не оказывает²⁴², а продолжительность стажа свидетельствует лишь о том, что на протяжении соответствующего времени за него уплачивались страховые взносы. Теоретически более длительный период уплаты взносов должен гарантировать и более высокий размер пенсии, но фактически определяющее значение имеет величина трудового дохода и, что актуально для лиц, имеющих пенсионные накопления, эффективность управления уплаченными страховыми взносами: чем больше такой доход у лица, тем значительнее будет размер пенсионных выплат.

Иным образом устанавливается право на пенсию за выслугу лет в системе государственного социального обеспечения, в частности у военнослужащих. По общему правилу право на нее возникает при прохождении военной службы в течение 20 лет, а размер исчисляется из денежного довольствия и повышается в том случае, если имеющаяся у гражданина выслуга лет превышает требуемую²⁴³. Несмотря на то, что в обоих случаях определяющим обстоятельством для уровня пенсионирования является трудовой доход лица, в системе государственного пенсионного обеспечения эта связь гораздо более проста и не требует какого-либо активного участия от самого гражданина – получателя пенсии. От него лишь требуется надлежащим образом исполнять свои основные обязанности, проистекающие из избранной им формы реализации права на труд, в данном случае – обязанности военной службы. Это отличает государственное пенсионное обеспечение от обязательного пенсионного страхования с точки зрения объема правомочий граждан.

Есть и еще одно обстоятельство, требующее внимания. Предоставление мер государственного социального обеспечения осуществляется в отсутствие какого-либо законодательного акта общего характера, что затрудняет анализ правового положения граждан и классификацию предусмотренных для них прав. Если реализация прав граждан базируется на особом основополагающем акте, такой проблемы нет: в обязательном социальном страховании таковым, например, является Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования», а в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» правам получателей социальных услуг посвящена ст. 9.

Таким образом, права и обязанности граждан в отношениях по социальному обеспечению различаются в зависимости от организационно-правовой формы социального обеспечения и его конкретного вида. Как было проиллюстрировано выше, в системе обязательного социального страхования у застрахованного лица есть не только право требовать предоставления страхового обеспечения, но и иные права, обеспечивающие его эффективную реализацию. Гражданин может активно влиять на объем своих прав или принимать решения, касающиеся условий их осуществления. В отношениях по государственному социальному обеспечению таких возможностей меньше.

Вторым элементом метода правового регулирования выступают юридические факты, в качестве которых, согласно устоявшейся точке зрения, рассматриваются «определенные жизненные обстоятельства (условия, ситуации), с которыми нормы права связывают возникновение, прекращение или изменение правоотношений»²⁴⁴. Как известно, выделяются три вида юридических фактов: события, действия (правомерные и неправомерные) и состояния²⁴⁵.

В праве социального обеспечения юридические факты изучались в трудах многих ученых²⁴⁶. Не так давно было вновь предпринято и специальное исследование. Его автором Е. И. Бутенко высказано мнение о том, что «понятия “юридический факт в праве социального обеспечения” и “социально-обеспечительный юридический факт” не являются тождественными. Юридический факт в праве социального обеспечения – это любое обстоятельство, с которым правовые нормы связывают наступление каких-либо юридических последствий (материального или процедурного характера). Социально-обеспечительный юридический факт – это такой факт, который определяет необходимость предоставления лицу того или иного вида социального обеспечения (возраст, инвалидность, временная нетрудоспособность и т. д.); другими словами, социально-обеспечительный факт обусловливает наступление материально-правовых последствий, показывает, по какой причине и при каком условии (условиях) гражданин вправе получать государственную помощь или содержание»²⁴⁷.

Иными словами, в качестве социально-обеспечительного факта обычно выступает реализация социального риска, что и является основанием возникновения социально-обеспечительных отношений. Этот подход является единым для всех организационно-правовых форм социального обеспечения, хотя для некоторых из них он имеет свои особенности.

Так, отношения по обязательному социальному страхованию возникают у гражданина с момента регистрации в качестве застрахованного лица – чаще всего это момент его вступления в трудовые правоотношения в качестве работника. Страховой же случай, выступающий в обязательном социальном страховании в качестве основания для предоставления лицу страхового обеспечения, и является той социально рисковой ситуацией, которая предшествует непосредственной реализации права застрахованного на социальное обеспечение.

Для характеристики жизненных обстоятельств, влекущих возникновение прав гражданина в рамках государственного социального обеспечения, используется традиционная для науки категория «основания возникновения правоотношений по государственному социальному обеспечению». К ним относят различные юридические факты, среди которых велико число юридических фактов-состояний, примером которых можно считать временную нетрудоспособность, старость, инвалидность, беременность и т. д.

Наличие юридических фактов-состояний обуславливает особенности правового статуса лица. В частности, гражданин может признаваться безработным или пострадавшим вследствие воздействия радиации, вступать в государственно-служебные отношения, ему может быть присвоено звание ветерана. Приобретение такого статуса происходит в установленном законом порядке и означает формирование особой правовой связи между гражданином и государством. Именно она выступает в качестве основания предоставления гражданину государственного социального обеспечения.

Неслучайно Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что факт причинения вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, обусловливает возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами²⁴⁸. Данная правовая позиция была впервые сформулирована Конституционным Судом РФ в постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П²⁴⁹.

К числу оснований возникновения отношений по государственному социальному обеспечению относятся обязательства государства, формирующиеся не только в силу наличия у граждан особых заслуг перед Отечеством (в отношении ветеранов), причинения вреда жизни и здоровью граждан (применительно к лицам, пострадавшим вследствие воздействия радиации и др.), но и в силу ст. 39 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на социальное обеспечение (перед лицами, которые не смогли реализовать свое право на труд, и в иных случаях).

В рамках государственной социальной помощи малоимущим гражданам в качестве основания возникновения социально-обеспечительных отношений признается малообеспеченность, а в социальном обслуживании населения – обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия жизнедеятельности гражданина.

Таким образом, к числу юридических фактов, наступление которых влечет возникновение права гражданина на получение того или иного вида социального предоставления, относятся социально рисковые ситуации, относящиеся к числу оснований для осуществления социального обеспечения.

Третий элемент метода правового регулирования социально-обеспечительных отношений – специфика формирования прав и обязанностей их субъектов. В праве социального обеспечения в этой сфере последовательно реализуется единство правового регулирования, присущее всем организационно-правовым формам социального обеспечения и выражающееся в том, что основным способом установления прав и обязанностей граждан и государства в лице его органов или специально уполномоченных организаций является их закрепление в законе или ином нормативном правовом акте.

В последнее время в науке активно дискутируется вопрос о том, какую роль в формировании прав и обязанностей субъектов социально-обеспечительных отношений играют договоры. Возможность использования договора для установления социально-обеспечительных обязательств последовательно обосновывают М. В. Лушникова и А. М. Лушников. По мнению М. В. Лушниковой, «в настоящее время государственно-частное партнерство в сфере социального обеспечения осуществляется в двух основных договорных формах»²⁵⁰. В качестве таких форм автор рассматривает социально-страховые договоры (договоры в сфере обязательного и добровольного медицинского, пенсионного и социального страхования), а также социально-обязательственные возмездные договоры, заключаемые получателем социальных услуг и социальных выплат²⁵¹.

М. В. Лушникова приходит к выводу, что на современном этапе развития правового регулирования договоры второго вида отнесены законодателем к предмету гражданского права, хотя и подчеркивает, что «уже сегодня на перспективу складываются необходимые предпосылки для обоснования и последующей легализации рассматриваемого института в рамках структуры отрасли права социального обеспечения. Эта разновидность публичных договоров имеет существенную “государственно-правовую” окраску. Во-первых, свобода сторон таких договоров ограничена путем законодательного установления обязательных для сторон правил, государственным контролем за соблюдением государственных стандартов социального обеспечения. Во-вторых, возмездность, платность этих социальных услуг в настоящее время нередко компенсируется государственным механизмом частичного возмещения получателю социальных услуг сумм произведенных им затрат, расходов (частичная компенсация за счет бюджетных средств расходов на коммунальные услуги, приобретение лекарств, проезд в общественном транспорте и др.)»²⁵².

Подход, обосновывающий расширение договорного регулирования в праве социального обеспечения обоснованно не нашел широкой поддержки в отраслевой науке права социального обеспечения²⁵³. При этом использование договорного регулирования в рамках государственного социального обеспечения едва ли приемлемо, поскольку государство, выступая одной из сторон отношения по социальному обеспечению, посредством правотворческой деятельности формирует свои обязательства перед гражданами, которые применительно к одной и той же категории лиц должны быть одинаковыми. Это предопределено и экономической природой социального обеспечения, распределительный характер которого предполагает предоставление гражданам мер социального обеспечения на равных условиях.

Правовой природе иных видов социального обеспечения также не вполне соответствует частноправовое регулирование. Как при оказании государственной социальной помощи, так и в системе социального обслуживания населения требуется одинаковый подход к определению объема и условий предоставления гражданам соответствующих видов обеспечения с учетом особенностей их нуждаемости. Вместе с тем правовое регулирование государственной социальной помощи с недавнего времени предполагает возможность заключения социального контракта – соглашения между гражданином и органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания лица, в соответствии с которым орган социальной защиты населения обязуется оказать гражданину государственную социальную помощь, гражданин – реализовать мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации. В таком контракте помимо его предмета и срока действия устанавливаются: 1) права и обязанности сторон; 2) виды и размер государственной социальной помощи, а также порядок ее оказания; 3) порядок изменения и основания прекращения социального контракта.

К социальному контракту прилагается программа социальной адаптации, которой предусматриваются обязательные для реализации получателями государственной социальной помощи мероприятия (поиск работы, прохождение профессионального обучения и дополнительного профессионального образования, осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности, ведение личного подсобного хозяйства и т. д.). Однако социальный контракт является альтернативой оказания государственной социальной помощи в обычном порядке и предполагает предоставление гражданину возможности решить, будет ли он участвовать в разрешении стоящих перед ним проблем, прежде всего проблемы трудоустройства.

Таким образом, в сфере формирования прав и обязанностей субъектов отношений по социальному обеспечению реализуется единый подход, предполагающий их установление в законодательстве. При этом наличие в отдельных случаях элементов договорного регулирования принципиального значения не имеет. Исключение составляют лишь отношения по социальному обеспечению граждан, реализовавших право на труд посредством работы по трудовому договору, поскольку «содержание социально-обеспечительных отношений в определенной степени может быть обусловлено трудовыми отношениями, правомерно выделять и такой способ формирования прав и обязанностей субъектов, как договорный, который распространяется и на сферу социального обеспечения, если он касается работника»²⁵⁴.

Четвертым элементом метода правового регулирования выступают приемы защиты субъективных прав и обеспечения исполнения юридических обязанностей. Это предполагает закрепление для субъектов социально-обеспечительных отношений тех или иных мер юридической ответственности, а также гарантий и способов защиты предоставленных им прав.

Все граждане могут обратиться в суд за защитой своего права на социальное обеспечение, если полагают, что оно было нарушено. Вместе с тем получатели мер социального обеспечения пользуются и иными способами защиты. Определенной спецификой в этом смысле характеризуется система обязательного социального страхования.

Так, закрепляя право застрахованных на защиту прав и законных интересов в сфере обязательного медицинского страхования, Закон о медицинском страховании в ст. 40 устанавливает, что контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи медицинскими организациями в объеме и на условиях, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования и договором на оказание и оплату медицинской помощи по данному виду страхования, проводится в соответствии с порядком организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, установленным Федеральным фондом обязательного медицинского страхования²⁵⁵. При этом для реализации целей контроля предусмотрена возможность проведения медико-экономического контроля, медико-экономической экспертизы и экспертизы качества медицинской помощи. Соответствующие полномочия предоставлены территориальным фондам обязательного медицинского страхования и страховым медицинским организациям.

Законодательство об иных видах обязательного социального страхования также предоставляет гражданам возможность реализовать специальные способы защиты своих прав. Так, на основании ст. 16 Закона о страховании профессиональных рисков застрахованные могут участвовать в расследовании страхового случая (в том числе с участием профсоюзного органа либо своего доверенного лица) либо обжаловать решения по вопросам расследования страховых случаев не только в суд, но и в государственную инспекцию труда, в профсоюзные органы. Через представительные органы работников и работодателей застрахованные лица могут участвовать в совершенствовании системы обязательного пенсионного страхования (ст. 15 Закона о пенсионном страховании). В ст. 4.3 Закона о страховании на случай временной нетрудоспособности гражданам предоставлено право обращаться к страхователю и страховщику за консультациями по применению законодательства об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также обращаться к страховщику за бесплатной помощью, необходимой для получения страхового обеспечения, в виде составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера, а также в виде представления интересов застрахованного лица в судах. Кроме того, они вправе обращаться к страховщику с запросом о проведении проверки правильности выплаты страхователем страхового обеспечения.

Существуют особенности защиты и для получателей иных социальных предоставлений. Например, в системе социального обслуживания с 1 января 2015 г. общественный контроль должен осуществляться гражданами, общественными и иными организациями в соответствии с законодательством о защите прав потребителей (ст. 34 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»). Следует отметить, что такой подход представляется спорным, поскольку законодательство о защите прав потребителей ориентировано на оказание платных услуг, тогда как социальные услуги зачастую оказываются бесплатно. Так, согласно ст. 31 Закона об основах социального обслуживания социальные услуги в форме социального обслуживания на дому в полустационарной и стационарной формах социального обслуживания предоставляются бесплатно несовершеннолетним детям, а также лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов.

Социальные услуги в форме социального обслуживания на дому и в полустационарной форме социального обслуживания предоставляются бесплатно, если на дату обращения среднедушевой доход получателя социальных услуг, рассчитанный в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, ниже предельной величины или равен предельной величине среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно, установленной законом субъекта РФ²⁵⁶. При этом нормативными правовыми актами субъектов РФ могут быть предусмотрены иные категории граждан, которым социальные услуги предоставляются бесплатно.

Таким образом, возможность предоставления социальных услуг на условиях полной и частичной оплаты предусмотрена законодательством, однако эффективность применения в данной сфере правил, разработанных для защиты прав потребителей, может быть низкой.

Что касается института юридической ответственности, который также направлен на защиту интересов граждан, то в праве социального обеспечения он значительного развития не получил. Р. И. Иванова и В. А. Тарасова рассматривали это как «существенный пробел в действующем законодательстве, влияющий на полноту юридических гарантий при осуществлении прав граждан в социальном обеспечении»²⁵⁷.

В настоящее время меры ответственности за правонарушения в сфере социального обеспечения стали более разнообразными, вследствие чего научный интерес к их изучению возрос²⁵⁸. По своей правовой природе такие меры различны: соответствующие положения включены не только в законодательные акты об уголовной и административной ответственности, но и в законодательство о предоставлении гражданам различных видов социального обеспечения. В специальном исследовании С. С. Масловым сделан вывод, что «юридической ответственностью в праве социального обеспечения является фактическое претерпевание правонарушителем лишений имущественного характера, предусмотренных санкцией, вследствие нарушений предписаний норм права социального обеспечения, с целью восстановления нарушенного права»²⁵⁹. Общепризнано, что в праве социального обеспечения «не предусмотрены репрессивные санкции; за правонарушения к гражданам применяются санкции двух видов: правовосстановительные и правоограничительные»²⁶⁰. По мнению С. С. Маслова, «между обязанным органом и управомоченным гражданином возникает имущественное отношение по поводу предоставления либо имущества, либо оказания услуги, а правопритязание гражданина на это благо является имущественным»²⁶¹.

Правовосстановительные санкции выражаются в обращении имущественных взысканий на граждан, которые вследствие совершения виновных действий незаконно получали какие-либо социальные предоставления²⁶².

Так, согласно п. 2 ст. 10 Закона об основах социального страхования на застрахованных лиц возложена обязанность своевременно предъявлять страховщику документы, содержащие достоверные сведения и являющиеся основанием для назначения и выплаты страхового обеспечения, предусмотренного федеральным законом о конкретном виде обязательного социального страхования. В развитие данных положений необходимые нормы закреплены в Законе о страховании профессиональных рисков (п. 3 ст. 19).

Есть они и в Законе о страховании на случай временной нетрудоспособности (ст. 15.1), который непосредственно связан с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»²⁶³. Этот законодательный акт, в свою очередь, предусматривает, что получатели пособий обязаны своевременно извещать назначающие их органы о наступлении обстоятельств, влекущих изменение размеров таких пособий или прекращение их выплаты. В противном случае излишне выплаченные суммы государственных пособий гражданам, имеющим детей, удерживаются с получателя (либо взыскиваются с него в судебном порядке при прекращении выплаты пособия), но только в случае, если переплата произошла по его вине (предоставление документов с заведомо неверными сведениями, сокрытие данных, влияющих на право назначения пособий, исчисление их размеров).

Аналогичные положения содержит пенсионное законодательство (ст. 28 Закона). В системе пенсионного страхования эти нормы связаны не только с п. 2 ст. 10 Закона об основах социального страхования, но и с п. 3 ст. 15 Закона о пенсионном страховании, согласно которому застрахованные лица в случае невыполнения ими своих обязанностей (в том числе обязанности предъявлять страховщику содержащие достоверные сведения документы, являющиеся основанием для назначения и выплаты страхового обеспечения, и сообщать обо всех изменениях, влияющих на его выплату) и выплаты в связи с этим излишних сумм из бюджета ПФР несут ответственность в размере причиненного ими ущерба в соответствии с законодательством.

В 2013 году аналогичные положения были включены в ст. 56 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих²⁶⁴. При этом в ст. 62 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих также закреплено, что сумма пенсии, излишне выплаченная пенсионеру вследствие злоупотребления с его стороны, может удерживаться из пенсии на основании решения соответствующего пенсионного органа ежемесячно в размере, не превышающем 20 % причитающейся к выплате пенсии, сверх удержаний по другим основаниям. Вместе с тем в Законе о государственном пенсионном обеспечении, который по отношению к Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих имеет общий характер, таких норм пока не содержится. С учетом приведенных выше положений различных законодательных актов нужно признать, что положения Закона о государственном пенсионном обеспечении представляют собой скорее исключение из общего правила. Несмотря на это, и в данном случае возможность взыскания такого ущерба существует на основании положений гл. 60 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), посвященной обязательствам вследствие неосновательного обогащения.

Действующее регулирование предполагает различный порядок реализации правовосстановительных санкций. Так, согласно Закону о страховании профессиональных рисков в случае сокрытия или недостоверности указанных застрахованными сведений, необходимых для подтверждения права на получение обеспечения по страхованию, они обязаны возместить страховщику излишне понесенные им расходы добровольно или на основании решения суда (п. 3 ст. 19).

В Законе о страховании на случай временной нетрудоспособности сказано, что возмещение страховщику ущерба, причиненного выплатой излишних сумм пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также ежемесячного пособия по уходу за ребенком, при предоставлении ему недостоверных сведений осуществляется виновными в порядке, установленном законодательством (ч. 2 ст. 15). При этом в соответствии с Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» предполагается возможность внесудебного взыскания излишне выплаченных сумм пособий по беременности и родам, а также ежемесячного пособия по уходу за ребенком (ст. 19). В отношении пособий по временной нетрудоспособности какого-либо специального порядка не предусмотрено.

Сказанное позволяет резюмировать, что в настоящее время в законодательстве о социальном обеспечении сформулировано правило, в силу которого излишне выплаченные в результате недобросовестности граждан суммы пенсий, пособий и иных социально-обеспечительных выплат подлежат возмещению органу, по решению которого они предоставлялись. Это положение обеспечивает единство в установлении правовосстановительных санкций, которые тем не менее отличаются друг от друга по порядку их реализации. В данном случае закрепление общего порядка возмещения излишне выплаченных сумм представлялось бы обоснованным.

Вместе с тем с учетом вида социального обеспечения законодатель демонстрирует и другие подходы к разрешению вопроса о воздействии на недобросовестных получателей мер социального обеспечения.

В соответствии с ч. 2 ст. 10 Закона о социальной помощи в случае установления органом социальной защиты населения факта недостоверности представленных заявителем сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности или несвоевременного извещения об изменении указанных сведений заявитель (его семья) может быть лишен (лишена) права на получение государственной социальной помощи на период, устанавливаемый органами социальной защиты населения субъекта Российской Федерации, но не более чем на период, в течение которого указанная помощь заявителю незаконно оказывалась.

Законодательство о социальном обслуживании населения также не предусматривает каких-либо санкций к недобросовестным получателям социальных услуг. Эта особенность свойственна не только Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и Федеральному закону «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, но и Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», применяющемуся с 1 января 2015 г.

Второй вид санкций в праве социального обеспечения – правоограничительные – можно дифференцировать на две группы.

Первая группа включает в себя нормы, направленные на снижение размеров каких-либо выплат или продолжительности их предоставления. Наиболее ярким примером является в данном случае регулирование выплаты пособия по безработице. Согласно п. 1 ст. 30 Закона о занятости населения, по общему правилу пособие по безработице выплачивается уволенным гражданам в процентном отношении к среднему заработку, если они в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имели оплачиваемую работу не менее 26 недель на условиях полного рабочего дня (полной рабочей недели) или на условиях неполного рабочего дня (неполной рабочей недели) с пересчетом на 26 недель с полным рабочим днем (полной рабочей неделей). Однако во всех иных случаях в силу п. 2 ст. 30 Закона о занятости пособие устанавливается в размере минимальной величины пособия по безработице. К числу граждан, получающих пособие в этом размере, относятся, в частности, граждане, впервые ищущие работу (ранее не работавшие); стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва; уволенные за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством; уволенные по любым основаниям в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, и имевшие в этот период оплачиваемую работу менее 26 недель, а также граждане, направленные органами службы занятости на обучение и отчисленные за виновные действия. При этом для лиц, ранее не работавших или нетрудоустроенных на протяжении длительного времени, а следовательно, и не имевших заработка, из которого могло бы быть исчислено пособие, установление его в твердой сумме является не санкцией, а единственно возможным способом определения величины пособия. В отношении иных названных граждан установление пособия в твердой сумме можно рассматривать как правоограничительную санкцию.