Текст книги "Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография"

Другим таким примером можно считать правила, предусмотренные ст. 14 Закона о страховании профессиональных рисков, в соответствии с которыми установление при расследовании страхового случая факта грубой неосторожности застрахованного, которая содействовала возникновению или увеличению вреда, причиненного его здоровью, влечет уменьшение размера ежемесячных страховых выплат соответственно степени вины застрахованного, но не более чем на 25 % (п. 1).

В Законе о страховании на случай временной нетрудоспособности также есть соответствующие положения. Основаниями для снижения размера пособия по временной нетрудоспособности являются: 1) нарушение застрахованным лицом без уважительных причин в период временной нетрудоспособности режима, предписанного лечащим врачом; 2) его неявка без уважительных причин в назначенный срок на врачебный осмотр или на проведение медико-социальной экспертизы; 3) заболевание или травма, наступившие вследствие алкогольного, наркотического, токсического опьянения или действий, связанных с таким опьянением (ст. 8).

Вторая группа правоограничительных санкций охватывает положения, закрепляющие основания для отказа в предоставлении того или иного вида социального обеспечения. Так, в упомянутой ст. 14 Закона о страховании профессиональных рисков закреплено, что вред, возникший вследствие умысла застрахованного, подтвержденного заключением правоохранительных органов, возмещению не подлежит (п. 2). В свою очередь, Закон о страховании на случай временной нетрудоспособности закрепляет, что основаниями для отказа в назначении застрахованному лицу пособия по временной нетрудоспособности являются: 1) наступление временной нетрудоспособности в результате установленного судом умышленного причинения застрахованным лицом вреда своему здоровью или попытки самоубийства; 2) наступление временной нетрудоспособности вследствие совершения застрахованным лицом умышленного преступления (ст. 9).

Соответствующие положения предусмотрены и в пенсионном законодательстве. В соответствии с п. 4 ст. 8 Закона о государственном пенсионном обеспечении в случае наступления инвалидности или гибели (смерти) кормильца вследствие совершения им преступления самому инвалиду либо иждивенцам умершего назначается социальная пенсия. В Законе о страховых пенсиях правоограничения установлены лишь применительно к пенсиям по случаю потери кормильца: в случае совершения нетрудоспособными членами семьи умершего кормильца уголовно наказуемого деяния, повлекшего за собой смерть кормильца и установленного в судебном порядке, им устанавливается социальная пенсия по случаю потери кормильца (ч. 11 ст. 10). Вместе с тем упоминания о том, что такое преступление должно быть умышленным, в Законе о страховых пенсиях не содержится.

Часть 3 ст. 2 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих предусматривает ограничения для лиц, совершивших противоправные действия, и членов их семей, а также для тех граждан, которые в установленном законодательством порядке были лишены воинских или специальных званий.

Приведенные примеры являются иллюстрацией особенности правоограничительных санкций в праве социального обеспечения, выражающейся в том, что они устанавливаются за поведение, которое зачастую напрямую с социально-обеспечительными отношениями не связано. Таким поведением гражданин нарушает правовые предписания иной отраслевой принадлежности, в частности нормы уголовного, трудового или медицинского права.

Нельзя обойти вниманием и те изменения, что произошли в Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ), в который Федеральным законом от 29 ноября 2012 г. № 207-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»²⁶⁵ была включена ст. 159.2, устанавливающая ответственность за мошенничество при получении выплат, т. е. хищение денежных средств или иного имущества при получении пособий, компенсаций, субсидий и иных социальных выплат, установленных законами и иными нормативными правовыми актами, путем представления заведомо ложных и (или) недостоверных сведений, а равно путем умолчания о фактах, влекущих прекращение указанных выплат.

Таким образом, был предусмотрен специальный состав преступления, предполагающий возможность уголовного наказания для недобросовестных получателей социальных предоставлений.

Второй стороной правоотношений по социальному обеспечению выступает государство в лице органов исполнительной власти или иных уполномоченных им субъектов (например, государственных внебюджетных фондов или – в системе обязательного социального страхования – работодателей), в компетенцию которых входит предоставление различных видов социального обеспечения гражданам, нуждающимся в их получении.

Характеризуя ответственность государства в праве социального обеспечения, фактическим основанием которой «можно считать непринятие мер по своевременной компенсации последствий реализации социального риска»²⁶⁶, следует отметить сложность данного вопроса, подробное изучение которого требует специального научного исследования. Виды ответственности государства различны, поскольку оно выступает гарантом реализации права граждан на социальное обеспечение. К их числу, по мнению О. С. Курченко, относится, например, конституционно-правовая (признание законодательного акта неконституционным) и гражданско-правовая ответственность (возмещение вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти)²⁶⁷.

Как представляется, спецификой конституционно-правовой ответственности, выражающейся в признании законодательного акта неконституционным, является ее наступление независимо от вины. Данный вывод основывается на презумпции добросовестности законодателя, существующей в конституционном судопроизводстве²⁶⁸ (более подробно данная презумпция будет охарактеризована ниже).

Законодательством установлена ответственность и для тех субъектов, на которых непосредственно возложены различные обязанности, направленные на реализацию прав граждан в сфере социального обеспечения. Как отмечают М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, «что касается санкций, применяемых к другому субъекту – органу, предоставляющему обеспечение, то в данном случае речь идет скорее не о санкциях, а об обязанности этого органа восстановить нарушенное право гражданина, если по его вине гражданин не смог в полном объеме воспользоваться своим правом»²⁶⁹. Однако санкции к соответствующим должностным лицам в таких случаях тоже применяются. Примером этому выступают меры административной и уголовной ответственности за невыплату (непредоставление) некоторых видов социального обеспечения.

Ст. 1451 УК РФ предусматривает ответственность за невыплату пенсий, стипендий, пособий и иных установленных законом выплат. Данная норма содержит три состава преступления. Первый охватывает частичную невыплату названных предоставлений свыше 3 месяцев, совершенную из корыстной или иной личной заинтересованности руководителем организации, работодателем – физическим лицом, руководителем филиала, представительства или иного обособленного структурного подразделения организации, второй – полную их невыплату свыше 2 месяцев указанными субъектами по тем же самым мотивам, а третий связывает совершение названных деяний с наступлением тяжких последствий.

Санкция статьи с учетом тяжести деяния закрепляет различные виды наказаний: штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, принудительные работы, лишение свободы (с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью).

Согласно ст. 5.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) непредоставление на безвозмездной основе услуг, предусмотренных гарантированным перечнем услуг по погребению, а равно невыплата социального пособия на погребение супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю умершего или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, влечет наложение административного штрафа.

Изложенное свидетельствует о том, что в настоящее время институт ответственности за правонарушения в сфере социального обеспечения активно развивается. Однако общего подхода к установлению мер ответственности субъектов соответствующих отношений пока не сформировалось. В большей мере единство присуще санкциям, предусматриваемым для недобросовестных получателей мер социального обеспечения. Ответственность органов государственной власти (уполномоченных ими организаций), осуществляющих предоставление социального обеспечения, требует совершенствования и унификации.

Подводя итог сказанному, следует подчеркнуть, что в особенностях метода права социального обеспечения проявляется как единство, так и дифференциация правового регулирования отношений, составляющих предмет данной отрасли. При этом формы проявления единства превалируют.

Во-первых, единство правового регулирования выражается в установлении общего для видов социального обеспечения подхода, предусматривающего закрепление права гражданина требовать (при наличии соответствующих оснований) предоставления ему того или иного вида социального обеспечения и корреспондирующей ему обязанности государственного органа или уполномоченной им организации по назначению этого вида социального обеспечения. Вместе с тем законодательство – с учетом особенностей организационно-правовых форм социального обеспечения – устанавливает иные права и обязанности субъектов социально-обеспечительных отношений в целях повышения эффективности защиты граждан от социальных рисков. Наиболее выраженную специфику с этой точки зрения имеет система обязательного социального страхования. В этом заключается дифференциация правового регулирования отношений, составляющих предмет права социального обеспечения.

Во-вторых, возникновение прав и обязанностей субъектов социально-обеспечительных отношений независимо от каких-либо обстоятельств происходит на основании нормативного правового акта (в большинстве случаев на основании закона).

В-третьих, единый подход выражается и в санкциях, которые применяются в праве социального обеспечения.

§ 2. Единство и дифференциация правового регулирования в системе принципов права социального обеспечения

Можно ли считать единство и дифференциацию только приемом правового регулирования, выступающим элементом метода названной отрасли, или она является также и принципом правового регулирования общественных отношений? Следует подчеркнуть, что данный вопрос имеет межотраслевой характер и в родственной праву социального обеспечения науке трудового права на этот счет существуют разные мнения.

Как полагала В. Н. Толкунова, дифференциация представляет собой «именно способ, прием правового регулирования, а никак не принцип права»²⁷⁰. Такой же вывод делает в своих работах и Г. С. Скачкова²⁷¹. Напротив, О. В. Смирновым подчеркнуто значение категории «единство и дифференциация условий труда» как принципа трудового права, «целевая направленность которого состоит в том, чтобы гарантировать каждому рабочему и служащему равные максимально благоприятные для личности и общества условия трудовой деятельности»²⁷². Существует подход, признающий дифференциацию в трудовом праве и принципом трудового права, и чертой метода правового регулирования трудовых отношений. Л. Ю. Бугров, констатируя тот факт, что трудовое право в качестве одной из важнейших характеристик своего метода закрепляет дифференциацию регулирования трудовых и смежных с ними социальных связей, указывает также на то, что единство и дифференциация трудового законодательства относятся к числу отраслевых принципов трудового права²⁷³. Такую точку зрению обосновывает и Ф. Б. Штивельберг²⁷⁴.

В праве социального обеспечения традиционно отмечалась взаимосвязь единства и дифференциации правового регулирования как принципа и метода воздействия на социально-обеспечительные отношения. Данную позицию развивает Э. Г. Тучкова, отмечая, что «сочетание единства и дифференциации рассматривается в науке права социального обеспечения, как и в трудовом праве, в качестве одного из принципов правового регулирования общественных отношений. Кроме того, это также бесспорный прием регулирования указанных отношений, что позволяет его отнести к признакам метода данной отрасли права»²⁷⁵.

При разрешении поставленной проблемы уместно обратиться к работам В. Ш. Шайхатдинова, который, опираясь на труды С. С. Алексеева по общей теории права, констатирует: «Прямые связи существуют между отраслевыми принципами и методом отрасли. Принципы отрасли являются носителями качественного своеобразия метода. Это означает, что набор и содержание основных приемов и способов регулирования, основы правового положения субъектов в правоотношениях социального обеспечения и т. д. формируются под непосредственным воздействием отраслевых принципов»²⁷⁶. Следовательно, единство и дифференциация правового регулирования социально-обеспечительных отношений имеют сложную природу, выступая в качестве элемента метода права социального обеспечения и одновременно проявляя себя как принцип названной отрасли.

Согласно устоявшейся в общей теории права точке зрения принципы права – это «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»²⁷⁷. Категория «принцип права» разрабатывается и в отраслевых науках. В частности, К. Н. Гусов подчеркивал, что «принципом права считается совокупность концептуальных, базисных (основополагающих) положений, отражающих сущность и особенности правового регулирования обособленных, однородных комплексов общественных отношений и закрепленных в нормах действующего права в смысловой или текстуальной форме»²⁷⁸. Л. Ю. Бугров обоснованно обращал внимание на то, что «принципы важны для реализации права, особенно – для правоприменительной практики, так как помогают в толковании законодательства, что способствует восполнению пробелов в праве, преодолению коллизий, конкретизации, ограничительному и распространительному толкованию, установлению аналогии права и закона»²⁷⁹.

В качестве принципов права социального обеспечения выступают положенные в основу правотворчества идеи, оказывающие решающее воздействие на формирование и развитие правоотношений, направленных на защиту граждан от социально рисковых ситуаций и их последствий, т. е. правоотношений по социальному обеспечению населения.

Принцип единства и дифференциации правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения, как правило, относят к числу отраслевых. Анализируя сущность отраслевых принципов, Л. Ю. Бугров отмечал: «Принципам отрасли права свойственно то, что они, отражая существенное в отрасли права, связаны со всеми или с большинством правовых институтов, составляющих отрасль, либо, с учетом особого положения общей части отрасли, хотя бы с одним институтом общей части. Эти принципы, отражая специфику отрасли права, как бы преломляют основные начала права в целом»²⁸⁰.

При этом в теории права социального обеспечения не сложилось единства мнений в отношении состава отраслевых принципов²⁸¹. Так, М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова относят к отраслевым принципы всеобщности социального обеспечения; предоставления социального обеспечения как работнику, бывшему работнику, их семьям, так и каждому члену общества без какой-либо связи с трудовой деятельностью; установления уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека; многообразия оснований и видов социального обеспечения; дифференциации (различия) условий и норм обеспечения в зависимости от ряда социально значимых обстоятельств; участия общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и осуществлении решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав²⁸².

Е. Е. Мачульская рассматривает в качестве основных отраслевых принципов правового регулирования отношений по социальному обеспечению всеобщность права на социальное обеспечение; дифференциацию правового регулирования в зависимости от ряда факторов; комплексность правового регулирования как гарантированность его осуществления при наступлении всех обстоятельств, признаваемых государством социально значимыми; адекватность уровня обеспечения для удовлетворения основных потребностей человека²⁸³.

В. Ш. Шайхатдинов к числу отраслевых принципов относит следующие: связь обеспечения, как правило, с трудом; обеспечение не только самих трудящихся, но и их семей; свобода приобретения гражданами своих прав и распоряжения ими; приоритет в обеспечении некоторых категорий трудящихся; зависимость уровня обеспечения от прожиточного минимума²⁸⁴.

Говоря о принципе единства и дифференциации правового регулирования, М. В. Филиппова делает вывод о том, что он носит межотраслевой характер²⁸⁵. Этот подход является более широким, и, как представляется, основан на значении, присущем феномену единства и дифференциации правового регулирования.

Принцип единства и дифференциации правового регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения по-разному назван в работах ученых. При этом не всегда принимается во внимание его сложный (т. е. учитывающий именно единство и дифференциацию регулирования) характер: иными словами, принцип единства правового регулирования обособляют от принципа дифференциации. Так, С. И. Кобзева выделяет отраслевой принцип дифференциации видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств²⁸⁶. Е. Е. Мачульская, на что уже обращалось внимание, говорит о принципе дифференциации правового регулирования в зависимости от ряда факторов²⁸⁷.

В науке права социального обеспечения советского периода рассматриваемый принцип определялся более емко, в его содержание включались как единство, так и дифференциация правового регулирования в сфере социального обеспечения. На этом акцентирует внимание В. С. Аракчеев, подчеркивая, что прежде превалировала точка зрения, согласно которой «дифференциация не может существовать в отрыве от единства в социальном обеспечении, и именно органическое сочетание этих двух на первый взгляд взаимоисключающих подходов характеризует общую идею, находящую отражение в принципе единства и дифференциации»²⁸⁸. Данное обстоятельство отмечается и М. В. Филипповой, по мнению которой «в праве социального обеспечения можно говорить именно о единстве и дифференциации правового регулирования социально-обеспечительных отношений, а не только о дифференциации условий и размеров социальных предоставлений»²⁸⁹. Как представляется, в современных исследованиях рассматриваемый принцип весьма точно обозначен Т. К. Мироновой как «принцип единства и дифференциации условий, определяющих право на получение материальных благ, и норм их предоставления»²⁹⁰.

Интересна взаимосвязь принципа единства и дифференциации правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения с некоторыми иными значимыми принципами права социального обеспечения. В первую очередь необходимо обратиться к принципу установления уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека. В содержании данного принципа отчетливо проявляются единство и дифференциация правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан. В первую очередь единство выражается в самом стремлении государства гарантировать гражданам определенный уровень социальных предоставлений и сохранить его посредством индексации и аналогичных ей институтов (к числу таких институтов относится, например, пересмотр пенсий лиц, проходивших военную службу по контракту). Кроме того, проявлением единства в данном случае можно считать установление общих социальных стандартов (прожиточный минимум, социальная пенсия).

Дифференциация правового регулирования при реализации принципа установления уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека, осуществляется прежде всего посредством использования различных правил определения величины разных видов социального обеспечения в том случае, если производится социальное обеспечение каждого как члена общества либо лица, реализовавшего свое право на труд (работавшего по трудовому договору, служащего).

Так, социально-обеспечительные выплаты могут исчисляться из заработка или устанавливаться в твердом размере. Объем услуг определяется в законодательстве с учетом множества факторов. Например, в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в том числе устанавливаются: 1) перечень форм и условий медицинской помощи, оказание которой осуществляется бесплатно; 2) перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно; 3) категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно; 4) средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты (п. 5 ст. 80 Закона об основах охраны здоровья). Как представляется, все перечисленное непосредственно влияет на объем оказываемых гражданам медицинских услуг.

Другим не менее важным принципом права социального обеспечения, тесно связанным с принципом единства и дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению, является принцип многообразия оснований и видов социального обеспечения.

М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова на основе анализа российского законодательства называют следующие основания для социального обеспечения: старость, инвалидность, временная нетрудоспособность, потеря кормильца, безработица, рождение и воспитание ребенка в семье, смерть, нуждаемость в медицинской помощи и лечении, лекарственной и протезно-ортопедической помощи, бедность и некоторые другие²⁹¹.

В самом общем виде проявление единства правового регулирования в данном случае заключается в том, что при возникновении указанных оснований все граждане приобретают право на получение соответствующих видов социального обеспечения в рамках различных организационно-правовых форм социального обеспечения. Однако большое значение здесь имеет и дифференциация правового регулирования. Во-первых, помимо тех оснований предоставления социального обеспечения, которые являются общими для всех граждан, существуют и специальные. Например, у военнослужащих к их числу относится увольнение с военной службы, что (с учетом общей ее продолжительности) влечет выплату им единовременных пособий (ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 7 ноября 2011 г. № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат»²⁹² (далее – Закон о денежном довольствии военнослужащих)). Во-вторых, различаются и виды социального обеспечения, предоставляемые разным категориям граждан при наличии для этого одного и того же основания. Так, в случае наступления инвалидности лицо, работающее по трудовому договору, приобретает право на получение страховой пенсии. Военнослужащему будет назначена пенсия по инвалидности по государственному пенсионному обеспечению.

Солидаризуясь с выводом о том, что единство и дифференциация правового регулирования, являясь особенностью метода права социального обеспечения, выступает и в качестве принципа данной отрасли (сама по себе эта идея не противоречит тезису об общеправовом характере единства и дифференциации правового регулирования, по-своему проявляющем себя при опосредовании отношений по социальному обеспечению населения), можно констатировать следующее. Содержание принципа единства и дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению сообразно своему наименованию включает в себя два элемента. Первым элементом охватывается идея необходимости нормативного установления оснований и условий социального обеспечения, позволяющих добиться наиболее полной защиты от различных социально рисковых ситуаций всех нуждающихся в этом граждан, что характеризует единство регулирования. Второй элемент содержания рассматриваемого принципа предполагает, что при реализации данной идеи законодательство должно учитывать особенности социально рисковых ситуаций, а также специфику правового статуса лиц, нуждающихся в защите от социальных рисков, с тем чтобы правовое регулирование было в наибольшей степени эффективным и отвечало целям социального обеспечения граждан. Таким образом выражается дифференциация в праве социального обеспечения. При этом принцип единства и дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению реализуется в тесной взаимосвязи с иными принципами данной отрасли, в числе которых, например, принцип всеобщности социального обеспечения, принцип установления уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека, а также принцип многообразия оснований и видов социального обеспечения.