Текст книги "Нормы конституционного права в системе правового регулирования Российской Федерации"

– Описательная модель построения дефиниции: через описание признаков конституционно-правового явления, объекта. Отличие описательных дефиниций от перечневых заключается в том, что для перечневых дефиниций характерно четкое выделение всех признаков конституционно-правового явления в отдельные самостоятельные пункты. При этом перечень может быть как закрытым, так и открытым.

Например, статья 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении»³²⁹ описывает признаки этого правового режима и таким образом, формулирует его определение. «Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей».

Описательную дефиницию религиозного объединения (ч. 1 ст. 6), религиозной группы (ч. 1 ст. 7) и религиозной организации (ч. 1 ст. 8) содержит Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125–ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях». Причем, здесь интересно то, что законодатель мог пойти по родо-видовой модели формулирования дефиниций, поскольку религиозная группа и религиозная организация – разновидности религиозного объединения, отличие которых заключается в наличии или отсутствии государственной регистрации в качестве юридических лиц. Однако, законодатель в каждом определении вновь перечисляет все признаки религиозного объединения как добровольного объединения граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры.

В науке выделяется такой способ определения понятий как цифровой³³⁰. В конституционном законодательстве можно найти несколько цифровых определений. Так, одним из критериев определения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока является их небольшая численность – менее 50 тысяч человек³³¹. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70–ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»³³² при определении градообразующего научно-производственного комплекса использует в ст. 2.1. также критерий численности: «1) численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15 процентов численности работающих на территории данного муниципального образования; 2) объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации) в стоимостном выражении составляет не менее 50 процентов общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50 процентов стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы».

Вместе с тем, представляется, что сам по себе факт использования числительных при формулировании определений понятий в конституционном праве еще не свидетельствует о наличии особой модели построения дефиниций. Думается, что в таком случае мы имеем дело с родо-видовым или описательным способом.

В конституционном праве законодатель прибегает и к комплексному способу построения дефиниций, сочетающему описанные выше модели. Так, в Федеральном законе от 12июня 2002 г. № 67–ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части 4 ст. 2 дана описательная дефиниция предвыборной агитации: «агитация предвыборная (предвыборная агитация) – деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)». А в части 2 ст. 48 – перечень деяний, состоящий из 6 пунктов, подпадающих под определение предвыборной агитации (перечневая дефиниция)».

Говорить о преобладании какой-либо из названных моделей в конституционном законодательстве не приходится. Все они достаточно активно используются в процессе создания законов. Подводя итог сказанному, думается, что наиболее предпочтительная модель формулирования дефиниций должна определяться законодателем в каждом конкретном случае создания нормативного акта в сфере регулирования конституционного права. Необходимо выбирать ту из них, которая наиболее удобна и понятна для правоприменителя, поскольку наибольшую ценность нормы-дефиниции представляют именно для правовой практики, для системы правового регулирования. Нормативный акт не является научным трактатом и дефиниции в нем должны быть максимально понятны, должны прояснять, а не запутывать³³³.

5. Легальные дефиниции имеются как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Причем зачастую в актах разных уровней определяются одни и те же термины. Л. Ф. Апт пишет, что проблема воспроизведения дефиниций федерального законодательства в законодательстве субъектов Российской Федерации не раз была предметом обсуждения на совещаниях и семинарах, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Она считает, что такое воспроизведение вполне допустимо, так как дефиниция выступает своеобразным связующим звеном между федеральными и региональными предписаниями. В то же время Л. Ф. Апт обращает внимание на то, что содержательно дефиниции в законодательстве субъектов должны воспроизводить федеральные³³⁴. Примеры таких норм были приведены нами в главе, посвященной понятию и особенностям норм конституционного права. Такое явление дублирования нами было предложено называть диффузией норм.

В некоторых случаях в законодательстве субъектов Российской Федерации содержатся нормы-дефиниции при отсутствии подобной нормы в федеральном законодательстве. Одной из таких дефиниций, к примеру, является дефиниция «толкования». В федеральном законодательстве не дается определение термина «толкование» ни применительно к нормам Конституции РФ, ни применительно к нормам иных нормативных правовых актов. В связи с этим субъекты федерации в своих законодательных актах дают собственные определения этого понятия. Такие нормы-дефиниции есть в законодательстве республик Алтай, Дагестан, Волгоградской, Иркутской, Калининградской, Костромской, Курской областях и др. Причем здесь мы сталкиваемся с большим разнообразием. В одних субъектах определяется понятие «толкование» (Республика Дагестан, Курская область)³³⁵, в других – речь идет лишь об «официальном толковании» (Республика Алтай, Волгоградская область, Иркутская область)³³⁶, в третьих – об «официальном нормативном» (Костромская область)³³⁷ и т. п. К примеру, в Нижегородской области нормативно закреплены определения понятий «толкование нормативного акта», «официальное толкование», «аутентичное толкование», «легальное толкование»³³⁸. Есть субъекты федерации, в которых дефиниция толкования отсутствует. Это, например, республики Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Кировская, Ивановская, Кемеровская, Новосибирская области и др.

Допустимо ли такое разнообразие в законодательстве субъектов федерации? Одним из важных принципов законотворчества является терминологическое единство. Так, например, Ю. А. Тихомиров считает, что если ключевые понятия не определены на федеральном уровне, то это не значит, что субъекты федерации могут сами дефинировать их. В федеративном государстве, по мнению этого ученого, никаких расхождений между основными (ключевыми) понятиями, используемыми в федеральном законодательстве, и понятиями, используемыми в региональном законодательстве быть не должно³³⁹. Позволим себе не согласиться с мнением Ю. А. Тихомирова. По нашему мнению, такое разнообразие при формулировании норм-дефиниций вполне допустимо. Прежде всего, это объясняется федеративной природой нашего государства. В последнее время все чаще звучат предложения о том, что необходимо все унифицировать, все определить на федеральном уровне. Что же остается субъектам федерации? Думается, что государство таким образом утрачивает свою федеративную сущность. В то же время если какое-либо понятие императивно определено на федеральном уровне, субъекты федерации должны учитывать это в своем законодательстве либо посредством бланкетных норм, либо посредством дублирования федеральной нормы либо давать собственную дефиницию, не противоречащую по смыслу федеральной.

В связи с выделением такого вида норм как нормы-дефиниции можно выделить следующие проблемы:

Во-первых, какие же термины нуждаются в формализации их в качестве норм – дефиниций? Общепризнано, что далеко не каждое понятие нуждается в легальном определении. Так, по мнению А. Нашиц, «смысл терминов, институтов и так далее можно сделать доступным для понимания, не прибегая к прямому определению, а таким образом излагая правовые предписания (как правило, именно к этому приему и обращается законодатель), чтобы из самих формулировок можно было уяснить характерные черты данного правового института»³⁴⁰. Среди ученых, занимающихся проблемами юридической техники, взгляды по вопросу о том, какие понятия следует определять в законодательстве, разделились. Д. А. Керимов, к примеру, считает, что в определении нуждаются термины обыденной жизни, если законодатель вкладывает в них особый смысл, отличный от того, какой они имеют в обиходе³⁴¹. Есть точка зрения, согласно которой «в законодательных актах обязательному дефинированию должны подвергаться специальные юридические понятия («право на жизнь», «гражданин», «преступление» и т. д.), а также понятия, имеющие особую конституционную, общеправовую, отраслевую или межотраслевую значимость…»³⁴².

В юридической литературе есть мнение, что если термин ясен и однозначен для должностных лиц и граждан, то он не нуждается в легальном определении. Однако, например, В. Ю. Картухин полагает, что данный подход не совсем верен. Он пишет: «Ввиду того, что ясность является субъективным критерием, то за кажущейся ясностью и понятностью может скрываться неверное понимание. Поэтому представляется более целесообразным давать в законах субъектов Российской Федерации легальные определения всех важнейших терминов, несмотря на то, что они кажутся вполне понятными»³⁴³.

Не выступая в целом против размещения в законах дефиниций, А. А. Ушаков считал, что определения, даваемые терминам в самом законе, имеют отрицательную сторону – они удлиняют и загромождают законодательство³⁴⁴.

Обобщая вышесказанное, думается, что законодательное определение термина необходимо в том случае, если:

1. Термин с одной стороны употребляется в обыденной жизни, с другой – является юридическим и при этом юристы вкладывают в него особый смысл. Либо в случае, когда устоявшемуся термину надо придать определенный смысл. Например, понятие «место жительства» является обыденным и общеупотребляемым. Но в Законе РФ от 25 июня 1993 г. № 5242–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» ему придается строго определенный, имеющий юридическое значение смысл.

2. Термин по-разному трактуется юридической наукой, существуют разные доктринальные подходы к его определению. Следовательно, для единообразного понимания требуется его легальная дефиниция. Например, понятие «соотечественник».

Несоблюдение этих требований приводит к тому, что конституционное законодательство перегружено нормами-дефинициями. Например, в Законе Республики Бурятия от 23 декабря 1997 г. № 610–I, «О религиозной деятельности на территории Республики Бурятия»³⁴⁵, действующем до сих пор, содержаться такие нормы-дефиниции:

«Религия – исторически обусловленная форма общественного сознания, являющаяся совокупностью представлений и культовой практики, основанных на вере в действительные и сверхестественные силы и существа, которые являются объектом поклонения.

Вероисповедание (конфессия) – принадлежность к какой-либо религии, церкви, религиозной организации (объединению), которые имеют собственную систему религиозных представлений, обрядов, культов.

Святые (священные) места – объемы природного или искусственного происхождения, являющиеся предметом религиозного почитания и поклонения, на которых совершаются культовые действия, религиозные обряды и церемонии».

Интересен с этой точки зрения пример наложения Президентом РФ Б. Н. Ельциным вето на так называемый закон о пчеловодстве. Президент РФ дважды отклонял закон, принятый Федеральным Собранием РФ. Первый раз Федеральный закон «О пчеловодстве» был отклонен 17 июня 1998 г. Затем он был повторно принят Государственной Думой 20 ноября 1998 г., а 2 декабря 1998 г. одобрен Советом Федерации. В результате 17 декабря 1998 г. Президент РФ вновь наложил вето на закон. В письме Президента РФ № Пр–1642 было сказано о нецелесообразности принятия такого закона и возможности урегулирования данных отношений правовыми актами более низкого уровня³⁴⁶. Нас интересует этот пример в связи с вопросом необходимости дефинировать основные понятия в законодательстве. Проект федерального закона «О пчеловодстве» содержал очень много дефиниций. Например, пчеловод – гражданин, занимающийся пчеловодством;

пчелиная семья – сообщество медоносных пчел, состоящее из рабочих пчел, трутней и пчелиной матки, живущих в улье или гнезде;

улей – сооружение для содержания пчелиной семьи;

пасека – размещенные в определенном месте ульи с пчелиными семьями и необходимым имуществом для занятия пчеловодством;

пчелиный рой – новая пчелиная семья, сформировавшаяся в основной пчелиной семье и самостоятельно вылетевшая из нее при естественном роении;

продукты пчеловодства – продукты, произведенные медоносными пчелами (мед, воск и другие), а также сами медоносные пчелы;

пчелиная матка – самка – производительница медоносных пчел;

порода медоносных пчел – группа пчелиных семей, сформировавшаяся под влиянием естественного отбора в определенных климатических условиях и обладающая комплексом признаков, устойчиво передающихся от поколения к поколению;

источники медосбора – растения, которые образуют нектар и пыльцу, служат для медоносных пчел источниками естественного корма и обеспечивают медосбор.

Вряд и целесообразно помещать подобные определения в законе. Определения в законах должны даваться тем понятиям, которые могут быть предметом юридической регламентации.

Во-вторых, существует проблема формулирования нормы-дефиниции.

Важное значение для правоприменения имеет правильно сформулированное определение понятия. Ведь от точности употребления терминов зависит точность выражения воли законодателя. А точность употребления терминов зависит, прежде всего, от правильного определения их значения.

К сожалению, определения многих понятий, содержащихся в конституционном законодательстве, с этой точки зрения оставляют желать лучшего. Проанализируем в качестве примера дефиницию термина «толкование», закрепленную в законодательстве ряда субъектов РФ. Здесь можно выделить целый ряд правотворческих ошибок. Рассмотрим их.

1. Нарушения правил русского языка при формулировании дефиниции толкования.

Грамматические ошибки при определении понятия «толкование» приводят к тому, что искажается его смысл. Это можно наглядно продемонстрировать на следующих примерах. По ст. 65 Закона Республики Алтай от 2 июня 1999 г. № 12–21 «О нормативных правовых актах республики Алтай», «официальное толкование законов и иных республиканских нормативных правовых актов есть властно-обязательное разъяснение законов и иных республиканских нормативных правовых актов или их предписаний правомочным нормотворческим органом республики» (курсив наш. – Н. Т.). Не понятно, почему законодатель говорит о толковании нормативных правовых актов или их предписаний.

В Архангельской области законодатель определил, что «под официальным (аутентичным) толкованием областных законов и иных нормативных правовых актов Архангельского областного Собрания депутатов понимается властнообязательное разъяснение действительного содержания правовой нормы, содержащейся в областном законе либо ином нормативном правовом акте Архангельского областного Собрания депутатов»³⁴⁷ (курсив наш. – Н. Т.). Поставив аутентичное толкование в скобки, законодатель тем самым отождествил термины официальное и аутентичное толкование. Вместе с тем, официальное толкование может быть как аутентичным, так и делегированным. При правильном грамматическом оформлении (официальное аутентичное) такой ошибки можно было бы избежать.

2. Логические ошибки при формулировании дефиниций

Основной функцией легальных дефиниций является разграничение и идентификация конституционно-правовых явлений и объектов. Поэтому очень важно соблюдать все правила составления дефиниций. Однако в законодательстве субъектов Российской Федерации мы сталкиваемся с правотворческими ошибками, которые заключаются в нарушении законов логики при формулировании дефиниции «толкование».

Пример. В ст. 48 закона Республики Адыгея «О нормативных и иных правовых актах»³⁴⁸ сказано: «Неофициальное толкование нормативных правовых актов, то есть толкование, производимое организациями и лицами, не имеющими права официального толкования, не носит официального характера и не имеет обязательной юридической силы»³⁴⁹. В данном примере нарушено одно из правил формулирования дефиниций – определяемый термин встречается в определяющей части. Получается, что неофициальное толкование – это толкование, которое не носит официального характера.

Нарушается принцип соразмерности определения и определяемого понятия, согласно которому определение не должно быть слишком широким или слишком узким по отношению к определяемому термину³⁵⁰. Так, например в Законе Костромской области от 11 января 2007 г. № 106–4–ЗКО «О нормативных правовых актах Костромской области» сказано в ст. 24: «Официальное нормативное толкование нормативных правовых актов – деятельность управомоченных органов по установлению содержания норм права». Но ведь под это определение подпадает и официальное казуальное толкование. Выходит, что определяемый термин здесь уже по значению, чем его определение.

Другой пример. По Закону Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» «официальное нормативное толкование – деятельность нормотворческих органов по обязательному для исполнения установлению содержания норм права». В результате под это определение не подпадает Конституционный Суд республики, так как суды нормотворческими органами не являются.

1. Концептуальные и юридические ошибки³⁵¹

Концептуальные ошибки связаны с неверным отражением в нормативном акте достигнутого уровня юридических знаний. Типичную для субъектов федерации концептуальную ошибку можно продемонстрировать на примере ст. 38 Закона Брянской области «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области»³⁵², где содержится следующая дефиниция: «Официальное нормотворческое толкование (далее – официальное толкование) представляет собой разъяснения норм права, даваемое нормотворческим органом, издавшим их». Статья содержит грубейшую ошибку. Толкование и нормотворчество нельзя отождествлять. Одним из пределов толкования правовых норм является запрет создания новых правовых норм.

Статья 2 Закона Новгородской области «Об официальном толковании областных законов и иных нормативных правовых актов областной думы»³⁵³ содержит правотворческую ошибку концептуального характера, суть которой заключается в том, что толкование здесь названо частью законодательного процесса. Между тем теория права различает процессы правотворческий, правоприменительный и интерпретационный. Вот текст этой статьи: «Официальное толкование – это часть законодательного процесса, имеющего своей целью обеспечение разъяснения, уточнения, конкретизации нормы действующего областного закона и иного нормативного правового акта областной Думы». К нормотворческому процессу толкование отнесено и в законодательстве Тюменской области и других субъектов федерации.

Юридические ошибки являются следствием несоблюдения правил юридической техники. Одной из распространенных юридических ошибок является наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации легальных определений неофициального толкования. Например, в статье 60 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»³⁵⁴ содержится следующая норма: «Неофициальное толкование нормативных правовых актов края, то есть толкование, производимое организациями и лицами, не имеющими права официального толкования, не носит юридически обязательного характера». Есть определение понятия «неофициальное толкование» в законодательстве Волгоградской, Брянской области. На наш взгляд, нет никакой необходимости помещать в законах дефиницию «неофициальное толкование». Это излишне перегружает законодательство и при этом ничего не дает для правоприменительной практики.

Безусловно, в законодательстве субъектов РФ можно найти примеры дефиниций термина «толкование», сформулированных по всем правилам юридической техники. Так, в ст. 47 Закона Омской области о нормативных правовых актах³⁵⁵ содержится следующая норма: «Официальное толкование нормативных правовых актов Омской области – это деятельность уполномоченных органов государственной власти Омской области по разъяснению содержания нормативного правового акта Омской области или его отдельных положений».

Таким образом, мы видим, что многие дефиниции в действующем законодательстве субъектов Российской Федерации «нуждаются в существенных разъяснениях, уточнениях, концептуальной аргументации, без чего невозможно правильное, безошибочное применение соответствующих понятий»³⁵⁶. Ошибки законодателя имеют грамматический, логический, концептуальный и юридический характер.

Итак, в споре ученых о юридической природе дефиниции мы придерживаемся взглядов, согласно которым дефиниции являются разновидностью норм права, имеют самостоятельное регулирующее значение и относятся к общерегулятивным нормам конституционного права. Главным предназначением нормы-дефиниции является разграничение, идентификация конституционно-правовых явлений, объектов.

Еще раз подчеркнем значение дефиниций, содержащихся в конституционном законодательстве, для всей системы правового регулирования Российской Федерации. В конституционном праве закрепляются базовые, основополагающие определения понятий. Это объясняет и большую насыщенность конституционно-правовых законов дефинициями, поскольку они призваны закрепить определения, имеющие универсальное значение для всех сфер (гражданско-правовой, семейной, трудовой, финансовой, налоговой, уголовно-правовой и т. д.).

Особенностью норм-дефиниций в конституционном праве является то, что часть из них содержится в нормативном акте, обладающем высшей юридической силой – в Конституции Российской Федерации. При этом в Конституции РФ не так много норм, закрепляющих определения понятий. Связано это с тем, что Конституция РФ как нормативный акт высшего порядка, содержит наиболее общие и абстрактные нормы. Термины, понятия, содержащиеся в Конституции РФ, получают свое развитие и конкретизацию в текущем законодательстве.

К особенностям норм-дефиниций в конституционном праве относится то, что в сравнении с иными отраслевыми нормами-дефинициями они обращены к наиболее широкому кругу лиц.

С точки зрения юридической техники дефиниции в конституционном праве строятся как по родо-видовой, так и по перечневой и по описательной модели. При выборе той или иной модели законодатель в первую очередь должен руководствоваться принципом удобства ее практического применения.

В силу федеративной природы нашего государства нормы-дефиниции закрепляются и в законодательстве субъектов федерации. При этом определение основных терминов в федеральном и региональном законодательстве должно содержательно совпадать.