Текст книги "Муниципальное право России"

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом.

Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района.

Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом городского или сельского поселения.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ в ред. от 21.07.2014. Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных частями 3, 4, 5, 6 ст. 13 настоящего Федерального закона.

VI. Упразднение поселений. Согласно ст. 13.1 Федерального закона № 131-ФЗ упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

V. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях. В соответствии со ст. 13.2 Федерального закона № 131-ФЗ:

1. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации о создании нового поселения не должен вступать в силу в период муниципальных выборов. Если вопрос об образовании нового поселения внесен на сход граждан, то он оформляется решением схода.

Территория России как единого государства состоит из федеральной территории, территорий субъектов РФ и территорий местного самоуправления. Все это элементы одной системы, которые должны представлять собой взаимосвязанный механизм.

Вся система должна иметь единую концепцию территориального устройства. Обеспечить это может только федеральная власть путем установления четкой концепции территориального устройства государства в целом.

Именно федеральная власть в состоянии выстроить все подсистемы в правильный логический ряд. Для этого необходим единый федеральный закон о территориальном устройстве в Российской Федерации. Это позволит структурировать территориальную организацию и избежать очередной раздробленности государства.

Глава VI. Экономическая основа местного самоуправления

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

знать

• понятие, содержание, структуру и основные принципы экономической основы местного самоуправления;

• содержание правового регулирования отношений муниципальной собственности;

• содержание и особенности реализации права муниципальной собственности;

• порядок управления объектами муниципальной собственности, правовые основы приватизации объектов муниципальной собственности;

уметь

• анализировать основные институты экономической основы местного самоуправления, определять критерии их эффективного функционирования;

• формулировать предложения по совершенствованию механизма материального обеспечения местного самоуправления;

владеть

• навыками правовой организации управления муниципальной собственностью, составления, исполнения и контроля местного бюджета;

• навыками применения норм муниципального, гражданского, бюджетного и налогового права в их коллизионном единстве для решения на уровне местного самоуправления финансово-хозяйственных вопросов.

Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Как уже было нами отмечено, экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления.

Вопрос о становлении и развитии экономической основы местного самоуправления в нашей стране имеет свою историю.

Очень важным является этап становления местного самоуправления, который можно отнести к концу 80-х – началу 90-х годов прошлого столетия. Он тесно связан с экономическими и политическими преобразованиями, проходившими в нашем государстве и обществе. Во всех этих преобразованиях была заложена идея децентрализации власти. И поскольку власть базируется на экономической основе, нужно было пересмотреть вопросы собственности и финансовых ресурсов, установить их оптимальное соотношение между центральными и местными органами власти.

В соответствии со ст. 23 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» муниципальная (коммунальная) собственность была присуща только районам, городам и входящим в них административно-территориальным образованиям. Область и край вообще не упоминались в качестве субъектов муниципальной собственности. Что касалось города и района, то законодатель относил к ним такие виды собственности, как имущество органов власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры и т. д.

Новый этап становления экономической основы местного самоуправления оказался менее успешным.

Ничего существенного в жизнь не внесли Законы РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительно-распорядительных органов в период проведения экономической реформы», «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», «О местном самоуправлении в РСФСР»[139]139
  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 19. Ст. 197; № 26. Ст. 322; 1991. № 29. Ст. 1010.


[Закрыть].

Эти законодательные акты России оказались даже менее эффективными, чем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Они фактически перечеркнули нормы об увеличении финансовой базы местных бюджетов первичного уровня, поставив их в худшее положение по сравнению с тем, что было предусмотрено Законом СССР.

Поиск путей формирования представления об экономической основе местного самоуправления на этом не был завершен.

Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[140]140
  СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.


[Закрыть] закрепил состав экономической основы без каких-либо существенных нововведений.

Это привело к тому, что местное самоуправление не набрало должной силы, и до 2006 г. не действовало в части реализации компетенции, несмотря на то, что в 2003 г. был принят еще один закон.

Понятие экономической основы местного самоуправления следует, на наш взгляд, определять через совокупность общественных отношений, складывающихся в местном самоуправлении.

Местное самоуправление как публичная власть имеет свои признаки, в том числе и экономической направленности. Мы уже приводили эти признаки в гл. 1. По сути своей эти признаки представляют собой группы общественных отношений. Не являются исключением и признаки экономической направленности. Они составляют группу экономических отношений.

Местная публичная власть реализуется путем сочетания административных и экономических методов управления. Следовательно, ей присущи управленческие отношения административного и экономического характера. При этом экономические отношения играют определяющую роль.

Что касается местной публичной власти, то складывающиеся управленческие отношения при ее реализации представляют собой совокупность разных отношений, содержащих элементы и базисных, и надстроечных отношений.

Из этого следует, что экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения. Такое определение понятия экономической основы местного самоуправления характерно для англосаксонской концепции. Объясняется это тем, что экономические отношения охватывают только сферы местного значения.

Вообще любая форма собственности представляет собой «общественное отношение, которому присущи материальный субстрат и волевое выражение»[141]141
  Толстой Ю. К. Гражданское право. М., 1998. Т. 1. С. 337.


[Закрыть], это отношение субъекта к вещи[142]142
  Там же. С. 336.


[Закрыть]. Таким образом, муниципальная собственность и местные финансы, являясь составными частями экономической основы, представляют собой совокупность общественных отношений. А это означает, что и экономическая основа, состоящая из этих частей, представляет собой совокупность общественных отношений.

В соответствии со ст. 49 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Кроме того, согласно ч. 1 ст. 50 в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Состав экономической основы свидетельствует о том, что она состоит из нескольких групп общественных отношений: отношений муниципальной собственности; финансовых отношений; отношений, возникающих по поводу имущества, находящегося в государственной собственности и переданного в управление органам местного самоуправления. Все эти и другие отношения содержатся в ст. 49–51 Федерального закона «Об общих принципах организации…» (2003 г.).

Следует обратить внимание на тот факт, что закон в любом случае тесно увязывает отношения по поводу собственности и местных финансов. Это означает, что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью органов местного самоуправления. Связь эта имеет взаимообусловленный характер. Развитие муниципальной и других форм собственности, например, в виде предприятий создает условия для расширения источников доходов местного бюджета. Муниципальные предприятия могут быть проданы, переданы в управление, их площади сданы в аренду. Все доходы поступают в местный бюджет.

Увеличение доходной части бюджета позволяет увеличить расходы на приумножение муниципальной собственности в виде объектов, а также производимой продукции и т. д.

Муниципальная собственность оказывает влияние на состояние местного бюджета по-разному. С одной стороны, она может способствовать пополнению доходной части бюджета, с другой – она требует расходов на ее содержание. Объясняется это тем, что не все объекты муниципальной собственности дают доход. Например, объекты здравоохранения, образования, культуры, т. е. бюджетные учреждения, а также муниципальные предприятия пассажирского транспорта, жилищное хозяйство убыточны и требуют немалых затрат, чтобы функционировать. Естественно, эти объекты не являются источниками доходов.

Для того чтобы покрыть расходы на указанные и другие сферы деятельности, необходимо изыскивать финансовые ресурсы. Самый разумный выход, по нашему мнению, состоит в создании сбалансированной структуры объектов муниципальной и иной собственности на территории муниципального образования. Для обретения экономической самостоятельности необходимо создание прибыльных муниципальных предприятий и организаций. Конечно, нельзя исключать и другие организационно-правовые формы предприятий. Но все же каждый собственник должен иметь свою собственность. Только тогда можно рассчитывать на самостоятельность в своей деятельности и на успешное достижение целей. Муниципальная власть не является исключением, у нее есть для этого возможности. Задачу эту можно решить с помощью таких важнейших экономических инструментов: регулирования отношений муниципальной собственности, приватизации, инвестиционной деятельности, создания объектов других форм собственности. Все это звенья одной цепи, связывающей процесс экономических преобразований на территории муниципального образования.

Регулирование отношений муниципальной собственности предполагает сочетание действий по ее формированию в виде объектов и получению от нее доходов в местный бюджет. По составу муниципальной и других форм собственности можно прогнозировать состояние местного бюджета. Хорошего, стабильного состояния местного бюджета можно достичь, по нашему мнению, только при наличии достаточного объема муниципальной и иных форм собственности, дающих доход.

Одним из способов, с помощью которого можно укреплять экономическую основу местного самоуправления, является приватизация муниципальной собственности. Приватизация должна быть не кампанией, как это произошло в России в 1990-х годах, когда почти все более или менее прибыльные предприятия были проданы по минимальным ценам, а мероприятием, нацеленным на укрепление местного бюджета. Под продажу следует определять, на наш взгляд, только объекты убыточной сферы. В частном секторе эти объекты, как правило, превращаются в объекты, дающие доход в местный бюджет. А это означает пополнение местной казны. За счет этих средств можно формировать бюджет развития, приумножать муниципальную собственность, расширять сферу производства и оказания услуг.

Инвестиции являются одной из форм привлечения финансовых средств на создание объектов производственного назначения и сферы услуг на территории муниципального образования. Особенно это важно в условиях, когда местные бюджеты практически не в состоянии выделить финансовые ресурсы на развитие производства и сферы услуг. При этом целесообразно, на наш взгляд, привлекать средства не только отечественных, но и иностранных инвесторов.

Важнейшим условием становления и укрепления экономической основы местного самоуправления является развитие предпринимательской, коммерческой деятельности.

Создание коммерческих организаций на территории муниципальных образований – вполне реальная задача. Органы местного самоуправления при желании могут развернуть этот процесс и даже регулировать его. Регулирование это может состоять, например, в том, чтобы создавать льготы тем видам предприятий, которые задействованы на производстве материальных благ. Им можно было бы подешевле сдать землю в аренду или производственные площади, если они есть, установить льготы по налоговым и неналоговым платежам. Нужно дать возможность желающим создать такие предприятия, укрепить их, а затем через определенное время получить от них в бюджет соответствующие средства.

Решать все эти задачи с использованием предлагаемых инструментов нужно в рамках законодательства.

Важно принятие нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих: порядок создания муниципальной собственности, ее приватизацию, управление и распоряжение муниципальной собственностью; порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; инвестиционную деятельность.

На федеральном уровне давно пора решить вопрос о принятии закона о разграничении собственности на федеральную, субъектов РФ и муниципальную.

В период проведения экономических реформ в России были приняты отдельные нормативные акты, но они представляют собой разобщенный массив документов, не обеспечивающий системный подход к решению задачи.