Текст книги "Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения"

Ранее была сделана оговорка о том, что права и обязанности в основном находятся в неразрывной связи. Однако не всегда так бывает. Не все нормы ФЗ «Об общих принципах…» (1995, 2003 гг.) устанавливают наличие неразрывной связи между правами и обязанностями.

В соответствии с частью второй ст. 39 ФЗ «Об общих принципах…» (1995 г.) и ст. 56 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) население имеет право на добровольное внесение средств для финансирования решения задач местного значения. В то же время население не обязано вносить такие средства, если оно не пожелает.

Федеральные законы и законы субъектов РФ о выборах, о референдумах закрепляют за гражданами право на участие в выборах и местных референдумах. Это право никак не связывается с обязанностью такого участия. Граждане по своему усмотрению принимают решение об участии либо неучастии в голосовании на выборах и местных референдумах. Ибо в данном случае действует принцип добровольного участия, свободного голосования и волеизъявления.

По своему усмотрению граждане могут выступить с правотворческой инициативой. Опять же это их право, но не обязанность (ст. 26 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.). То же самое можно утверждать об инициативе проведения местного референдума. Согласно п. 3.1 ст. 22 «Об общих принципах…» (2003 г.) местный референдум может проводиться по инициативе граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в местном референдуме. Граждане имеют право, но не обязаны это делать. Отсутствие связи прав с обязанностями можно найти и в других нормах законодательства о местном самоуправлении. Это как раз и есть обоснование сделанного ранее вывода о наличии вариантности определения понятия «компетенция» в системе местного самоуправления.

2. Особенности понятия «компетенция» в системе местного самоуправления

Особенности понятия «компетенция» заключаются в том, что она, как и некоторые другие явления, поддается классификации. В юридической литературе употребляются различные комбинации словосочетаний, подчеркивающих, например, принадлежность компетенции тем или иным субъектам местного самоуправления. Е. Г. Амница, А. Т. Тертышный употребляют термин «компетенция местного самоуправления».[43]43
  См.: Амница Е. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 4.


[Закрыть] Если местное самоуправление определять как местную публичную власть, то это вполне приемлемая конструкция словосочетания, так как местная публичная власть, равно как и другая власть, располагает определенным объемом компетенции.

Конечно, здесь речь идет о том, что компетенция местной публичной власти как единого целого разделяется по субъектам местного самоуправления, по уровням его формирования, по органам местного самоуправления и должностным лицам, по функциям, по субъекту установления, по действию во времени, по способу законодательного оформления, по силе нормативного акта. Такой подход используется нами при классификации компетенции по субъектам, территории и численности населения.[44]44
  См.: Постовой Н. В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. М.: Юриспруденция, 1999. С. 265–289.


[Закрыть]

Е. С. Шугрина считает, что «компетенция» может принадлежать органам местного самоуправления.[45]45
  См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 278.


[Закрыть] В. И. Фадеев полагает, что «полномочия местного самоуправления – это закрепляемые нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, за муниципальными образованиями в целом, как субъектами правовых отношений права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления».[46]46
  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 487.


[Закрыть]

Следует заметить, что указанный автор дает определение понятия «компетенция» внутри главы 19 о понятии, структуре и формах реализации полномочий местного самоуправления применительно только к органам местного самоуправления.[47]47
  См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 486.


[Закрыть] Это означает, что термин «полномочия» шире термина «компетенция». Вместе с тем компетенция органа местного самоуправления характеризуется как «сложная правовая категория, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей».[48]48
  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 489.


[Закрыть]

На наш взгляд, здесь нарушена логическая последовательность при определении понятий и их структурных элементов. Не может быть такого, что общее – «компетенция» – является составной частью элемента, которым являются полномочия. Наоборот, полномочия являются элементом компетенции как правовой категории. В противном случае получается, что одни субъекты местного самоуправления имеют полномочия, а другие компетенцию и полномочия. То есть население, должностные лица, территориальное образование имеют только полномочия, а вот органы местного самоуправления наделены и тем и другим. Это не укладывается, на наш взгляд, в общее определение понятия «компетенция». Следует заметить, что компетенция органов местного самоуправления является одним из компонентов компетенции муниципального образования и соотносятся соответственно как частное и общее.

Глава II. Классификация компетенции по субъектам муниципальных правоотношений

1. Компетенция муниципального образования

С формированием системы местного самоуправления появляется новый состав субъектов правоотношений, которые являются участниками публично-правового и частноправового оборота. Формируется также новая теория об объекте муниципально-правового отношения. Кроме того, в качестве субъектов правоотношений законодательство впервые обозначает муниципальные образования, жителей муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, которые в различных формах реализуют, равно как и органы местного самоуправления, принадлежащую им компетенцию. Рассмотрим каждый субъект и принадлежность ему компетенции в отдельности в связи со сложившимися различными точками зрения в юридической литературе.

При рассмотрении данной темы следует основываться на общем понятии компетенции в системе местного самоуправления как совокупности предметов ведения и полномочий. В ФЗ «Об общих принципах организации…» (1995 г.) предметы ведения и полномочия определялись в целом для местного самоуправления (ст. 6). То есть компетенция в Федеральном законе не разграничивалась по видам муниципальных образований, по уровням местного самоуправления. Эта задача в той или иной мере решалась в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а еще более детально в уставах муниципальных территориальных образований.[49]49
  См.: Постовой Н. В. Муниципальное право России. М.: Юриспруденция, 2000. С. 274.


[Закрыть]

Впервые идея о принадлежности компетенции муниципальному образованию была озвучена Н. В. Постовым[50]50
  См.: Постовой Н. В. Муниципальное право: Учебник. М.: Новый юрист, 2000. С. 292–296.


[Закрыть] Затем она несколько в другой интерпретации обозначается в учебниках О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева.[51]51
  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 487.


[Закрыть] Правда, за муниципальным образованием, по мнению названных ученых, закрепляются только лишь полномочия. Это вытекает из определения полномочий местного самоуправления.

При этом В. И. Фадеев ограничивается только лишь включением в определение полномочий такого субъекта, как муниципальное образование, не раскрывая эти самые полномочия. Автор сразу обозначает принадлежность полномочий населению, органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления.[52]52
  Там же. С. 487–488.


[Закрыть] Есть ли у муниципального образования как субъекта правоотношений компетенция? В Российской Федерации термин «муниципальное образование» впервые закреплен в ст. 124 Гражданского кодекса РФ. Муниципальные образования определяются как участники гражданского оборота, выступая при этом в нем на равных основаниях со всеми юридическими и физическими лицами.[53]53
  См.: Постовой Н. В. Муниципальное право России. М.: Юриспруденция, 2000. С. 65–69.


[Закрыть] Это означает, что муниципальное образование обладает статусом юридического лица. В юридической литературе достаточно обоснованной является доктрина о том, что территориальное образование, в том числе и муниципальное, является юридическим лицом. Впервые за территориальным образованием статус юридического лица был закреплен в Древнем Риме. Такими образованиями были городские общины, муниципии, составлявшие самостоятельные части государства.[54]54
  См.: Покровский И. А. История римского права. 2-е изд. Петроград, 1915. С. 321–322.


[Закрыть] Б. Н. Чичерин и Н. И. Лазаревский утверждали, что термин «юридическое лицо» вполне может быть использовано в публичном праве. При этом Б. Н. Чичерин прямо называет территориальную общину юридическим лицом.[55]55
  См.: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. М., 1894. С. 117.


[Закрыть]

Глубокое научное обоснование по данному вопросу имеется в докторской диссертации Н. В. Постового, где раскрыты основные признаки и понятия юридического лица в публичном праве.[56]56
  См.: Постовой Н. В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2001. С. 98–105.


[Закрыть]

Учитывая то, что муниципальное образование обладает признаками юридического лица, оно имеет права, несет обязанности относительно определенных сфер деятельности (т. е. предметов ведения). В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы местного самоуправления. Такой механизм существует и у юридических лиц, являющихся хозяйствующими субъектами.

Теоретически можно утверждать, что муниципальное образование как юридическое лицо обладает компетенцией, так как у него есть предметы ведения, а также права и обязанности. Причем предметы ведения, права и обязанности могут быть установлены в Конституции, законах, делегированы государством, могут быть собственными.

Рассмотрим положения Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.) на предмет принадлежности термина «компетенция» муниципальному образованию как субъекту публично-частных правоотношений.

Глава третья ФЗ «Об общих принципах…» 2003 г. названа таким образом: «Вопросы местного значения». Ранее в ФЗ «Об общих принципах…» 1995 г., это название было иным. То, что теперь названо «вопросами местного значения», в законе 1995 г. называлось «предметами ведения местного самоуправления» (ст. 6). Допустим такую комбинацию, что термин «вопросы местного значения» идентичен термину «предметы ведения местного самоуправления».

В ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) ст. 14, 15, 16 вопросы местного значения (предметы ведения) делятся по уровням муниципальных образований: поселения; муниципального района; городского округа. Это означает, что предметы ведения как элемент структуры компетенции принадлежат муниципальному образованию. Как уже отмечалось ранее, «предметы ведения» имеют связь с правами и обязанностями, так как последние, воздействуя на них, приводят весь механизм местного самоуправления в действие, направленное на реализацию функций.

От имени муниципального образования права и обязанности могут быть при этом реализованы жителями муниципального образования на местном референдуме, сходе, органами и должностными лицами местного самоуправления.

Из этого следует, что компетенция муниципального образования формируется из компетенций других субъектов в системе местного самоуправления, которые действуют в пределах границ соответствующего муниципального образования. В данном случае используется научный метод исследования от общего к частному, от системы к подсистемам.

Наделены ли субъекты правоотношений правами и обязанностями в ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.)? Да, такие права и обязанности закреплены за всеми субъектами, которые осуществляют местное самоуправление. Об этом свидетельствуют ст. 3, закрепляющая права граждан на местное самоуправление в различных формах непосредственной демократии; ст. 17, устанавливающая права и обязанности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (предметов ведения); ст. 19 и 20 по установлению и реализации делегированных полномочий относительно органов местного самоуправления; ст. 22 о праве жителей на местный референдум; ст. 23 о праве жителей на участие в выборах; ст. 24 о праве жителей на участие в отзыве депутатов и выборных должностных лиц; ст. 25 о праве жителей на участие в сходах; ст. 26 о праве жителей выступать с правотворческой инициативой; ст. 27 о праве жителей на территориальное общественное самоуправление; ст. 29 о праве жителей на проведение собраний; п. 10 ст. 35 об исключительной компетенции представительного органа; п. 4 ст. 36 о полномочиях главы муниципального образования; ст. 37 о принципах установления полномочий главы местной администрации и т. д.

Все органы, должностные лица, жители муниципального образования в различных формах осуществляют свои полномочия по предметам своего ведения, т. е. по вопросам местного значения. При этом каждый субъект правоотношений действует в пределах предоставленных ему прав и обязанностей.

Например, сход граждан вправе рассматривать любые вопросы местного значения, и даже те, которые отнесены к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования в поселении с численностью не более 100 человек (ст. 25).

Таким образом, у всех субъектов есть определенные предметы ведения и прилагаемые к ним полномочия. Следовательно, муниципальное образование как юридическое лицо, имея организационное единство, обособленное имущество, действиями внутренних своих субъектов приобретает права и несет обязанности в гражданском и публично-правовом обороте. Из этого вытекает, что у него есть предметы ведения, т. е. сферы деятельности и полномочия, направленные на эти предметы ведения. Важно при этом заметить, что население действует от своего имени при осуществлении самоуправленческих функций. Органы и должностные лица, которые избирает население, действуют от имени муниципального образования. Все субъекты действуют в рамках законов, подзаконных актов и в итоге преследуют одну цель – улучшение благосостояния людей и развитие муниципального образования. Такой подход позволяет сделать вывод о том, что понятие «компетенция», и с точки зрения теоретической и в соответствии с ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.), вполне может быть использовано относительно муниципального образования как участника публично-частного оборота.

2. Компетенция жителей муниципального образования

Жители муниципального образования как социум являются сердцевиной, от которой произошло местное самоуправление. Люди, обладая особым статусом, выступают в роли образующего фактора всех форм местного самоуправления.

Особенности этого статуса состоят в том, что жители муниципального образования осуществляют местное самоуправление в различных формах. Во-первых, они непосредственно осуществляют властные полномочия при формировании органов местного самоуправления и выборах должностных лиц. Это их исключительные права и предметы ведения. Пункт 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов…». То есть Конституция РФ наделяет только жителей муниципального образования правами на участие в выборах и местных референдумах. Предметом ведения в данном случае является осуществление действий властного характера, направленных на формирование представительных органов местного самоуправления, а также действий по принятию конкретных решений на местном референдуме путем прямого волеизъявления.

Свободные выборы и местный референдум являются непосредственной формой выражения власти жителей муниципального образования. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Данные положения вытекают из п. 3 Конституции РФ и ст. 3 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.). Как видно, права и предметы ведения жителей закреплены в Конституции РФ и Федеральном законе.

Жители муниципального образования обладают системой других прав и предметов ведения. К ним можно отнести следующие:

1. Участие в изменении границ муниципального образования. Жители обладают правом на инициативу по изменению границ муниципального образования на основе ст. 12 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.). При этом они имеют не только право, но и обязанность действовать в рамках закона. Предметом ведения является действие, направленное на изменение границ территории муниципального образования.

Это право реализовано с 2005 по 2007 г. 114 раз в муниципальных образованиях, в том числе: 14 случаев в Кабардино-Балкарской Республике; 6 – в Пензенской области; 5 – в Челябинской и Ростовской областях. При этом в 20 случаях инициатором выступили жители муниципальных образований; в 82 – органы местного самоуправления; в 4 – органы государственной власти субъектов РФ; в 2 – федеральные органы исполнительной власти.[57]57
  Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 20.


[Закрыть]

В Белгородской области по инициативе жителей Губкинского и Старооскольского муниципальных районов произошло объединение поселений, входящих в состав Старооскольского и Губкинского районов в единое муниципальное образование и наделения их статусом городского округа.[58]58
  Там же. С. 23.


[Закрыть] На референдуме большинство проголосовало за объединение.

В Краснодарском крае 27 мая 2007 г. состоялось голосование избирателей по вопросу о преобразовании городского округа г. Ейск. В голосовании в г. Ейске приняли участие 71,72 % избирателей, из них за включение в состав района проголосовали 80,82 %. В Ейском районе в голосовании приняли участие 77 % избирателей, из них положительно проголосовали за вхождение 84,71 %. С участием жителей города и района решена задача о включении г. Ейска в состав Ейского района.[59]59
  Там же. С. 24.


[Закрыть]

Таким образом жители муниципальных образований реализуют свои права при изменении границ и формировании муниципальных образований в рамках действующего законодательства, в обязательном порядке соблюдая это законодательство.

Как видно, права и обязанности, а также предметы ведения жителей муниципального образования состоят также в том, что они обладают инициативой по преобразованию муниципальных образований, предусмотренной ст. 13 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.). При этом инициатива жителей о преобразовании муниципального образования реализуется с обязательным выполнением требований законодательства. То есть жители обязаны при этом выполнять процедуру, установленную законом Российской Федерации и законом субъекта Российской Федерации, нормы которых регулируют отношения данного вида.

2. Жители муниципального образования обладают правом инициативы по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом участники инициативы обязаны соблюдать нормы Федерального закона и закона субъекта РФ (ст. 24 ФЗ «Об общих принципах…», 2003 г.). Жители, принимающие участие в отзыве, имеют право на собственное волеизъявление. В то же время если они приняли участие в отзыве, то обязаны выполнять требования закона по проведению агитации и при голосовании. Например, законодательство не допускает агитацию в день голосования. Очевиден тот факт, что избиратель обязан соблюдать закон.

Предметом ведения в данном случае является действие жителей муниципального образования, направленное на отзыв депутата или должностного лица. Таким образом, предметы ведения и права и обязанности как элементы, составляющие компетенцию, очевидны. И компетенцией этой обладают жители муниципального образования.

3. Как уже ранее отмечалось, жители вправе осуществлять властные функции в форме сходов. Для осуществления таких функций необходимо наличие предметов ведения, прав и обязанностей. Имеют ли граждане право на проведение сходов? Такое право установлено ст. 25 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.). Жители имеют право на участие в сходах по собственной инициативе. Но при этом они обязаны сформировать инициативную группу численностью не менее 10 человек. Кроме того, сход жителей в поселении с численностью менее 100 человек обладает компетенцией представительного органа местного самоуправления, в том числе и исключительной. Жители, таким образом, не только самоорганизуются для схода, но и несут обязанности, принимают решения по всем предметам ведения представительного органа местного самоуправления.

А это ведь все стратегические направления деятельности в системе местного самоуправления: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и другие направления, предусмотренные ст. 35 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.).

Итак, в Российской Федерации в поселениях с численностью менее 100 человек представительный орган не формируется. Его функции осуществляет сход граждан. Сегодня сходы граждан по этой причине действуют в 82 муниципальных образованиях на территории 21 субъекта РФ. При этом 34 муниципальных образования расположены в Дальневосточном федеральном округе; 25 – в Сибирском; в Саха (Якутия) – 14; Красноярском крае – 13; в Хабаровском крае – 11.[60]60
  Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 36.


[Закрыть]

На данном уровне жители обладают не только общей, но и исключительной компетенцией, аналогично той, которой наделен представительный орган местного самоуправления. Следует заметить, что приведенная аргументация является малоуязвимой, так как она основана на нормах Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) и конкретной практике.

4. Жители муниципального образования, обладающие избирательным правом в соответствии со ст. 26 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) могут выступить с правотворческой инициативой. То есть инициативная группа, состоящая из жителей муниципального образования, самостоятельно может разработать проект муниципального правового акта и внести его на рассмотрение органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта. Это право граждан может быть реализовано относительно любого предмета ведения муниципального образования, так как ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) не устанавливает каких-либо ограничений. Инициативная группа может внести проекты: устава муниципального образования; бюджета; плана социально-экономического развития и др. Из этого следует, что и здесь есть предметы ведения, права и обязанности.

Обязанности жителей состоят в том, что при формировании инициативной группы они должны соблюдать требования по ее численности и процедуру действий по внесению проекта нормативного акта.

Важнейшей формой осуществления местного самоуправления, где проявляется совокупность прав, обязанностей и предметов ведения, является местный референдум. Следует заметить, что на 1 ноября 2007 г. почти все субъекты РФ, за некоторым исключением, приняли законы, нормы которых регулируют отношения, связанные с местным референдумом. Жители муниципальных образований реализуют свои права и в ходе осуществления данной формы непосредственной демократии. На референдум вносятся самые различные вопросы муниципального значения.

Так, в 2007 г. в Российской Федерации было проведено 122 местных референдума в 12 субъектах РФ.[61]61
  Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 52.


[Закрыть]

Местные референдумы проводились и в 90-е гг. Например, в 24 субъектах РФ в 2 % муниципальных образований на местных референдумах были приняты уставы муниципальных образований.[62]62
  См.: Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2008. С. 230.


[Закрыть] В настоящее время уставы принимаются представительными органами местного самоуправления.

Наибольшее количество референдумов прошло в 2007 г. в Калужской (61) и Белгородской (30) областях. Средняя явка избирателей составила 56 %.[63]63
  Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 52.


[Закрыть] Это свидетельствует о том, что населению не безразличны вопросы развития территорий. При этом следует заметить, что законодательство РФ и субъектов РФ наделяет жителей муниципальных образований правом на инициативу в проведении местного самоуправления. Это означает, что реализуется один из элементов структуры компетенции – право.

Второй элемент – это обязанности тех, кто наделен инициативой. Инициативная группа обязана провести сбор подписей жителей в поддержку инициативы о проведении референдума в соответствии с федеральным законом и законом субъекта РФ. Таким образом, структурно понятие компетенция (права – обязанности – предметы ведения) сохраняется при организации проведения местного референдума.

5. Жители муниципального образования имеют право на территориальное общественное самоуправление для самостоятельного, под свою ответственность, осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…», 2003 г.). При этом граждане на собрании, конференции формируют органы общественного самоуправления; принимают его устав; определяют основные направления деятельности; утверждают сметы доходов и расходов; рассматривают и утверждают отчеты о деятельности органов территориального общественного самоуправления. Осуществление этой формы самоуправления также предполагает наличие предметов ведения, и они очевидны, прав и обязанностей, которыми также обладают жители.

Обязанности граждан состоят в том, что все действия они совершают под свою ответственность в соответствии с законом и уставом. В этой связи они обязаны соблюдать закон и устав муниципального образования, а также другие решения, принятые, например, представительным органом местного самоуправления о границах территориального общественного самоуправления. Кроме этого, при проведении собраний граждане должны помнить, что собрания считаются правомочными только в том случае, если в них принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории. То есть если они организуют собрание, то обязаны обеспечить явку его участников. В данном случае жители обладают правом на проведение собрание, но в то же время они обязаны обеспечить кворум для правомерности принимаемых решений.

Те же самые положения закреплены в п. 6 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) относительно конференций, проводимых жителями муниципального образования.

Следует обратить особое внимание на нормы, которые устанавливают исключительную компетенцию собраний и конференций жителей. Пункт 7 ст. 27 названного закона содержит термин «Исключительные полномочия собрания, конференции граждан». Этим уже все сказано не только о том, что жители как социум имеют права и обязанности, но еще и исключительные права и обязанности, которые принадлежат только им и больше никому. Это очень важное подтверждение того, что компетенция принадлежит жителям муниципального образования, объединившимся в территориальное общественное самоуправление. В границах муниципального образования таких территориальных общественных самоуправлений может быть множество. В целом они могут занимать всю территорию муниципального образования, так как ограничений по их количеству в муниципальном образовании не предусмотрено законом.

Помимо прав и обязанностей жители имеют также исключительные предметы ведения. К ним ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) п. 7 ст. 27 относит следующее:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3) избрание органов территориального общественного самоуправления;

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

В данном случае объединены права, обязанности и предметы ведения. Жители имеют право на осуществление территориального общественного самоуправления. Если они желают осуществлять эту деятельность, то им необходимо создать соответствующие структуры и утвердить устав, а также сформировать документы экономического характера. Предметами ведения являются все шесть позиций, обозначенных в п. 7 ст. 27 названного Федерального закона.

Аналогичным образом, как уже было ранее замечено, характеризуются сходы граждан. В этой связи можно сделать вывод о том, что «компетенция» как правовая категория, бесспорно, является принадлежностью жителей муниципального образования. Причем в условиях применения форм непосредственной демократии она неразрывно связана с людьми и к тому же производна от них по отдельным задачам местного значения. Здесь речь идет о собственной компетенции жителей муниципального образования, устанавливаемой на собраниях, конференциях, сходах. То есть помимо законной, установленной законом компетенции в данном случае налицо собственная компетенция жителей муниципального образования. Ко всему этому следует добавить еще и то обстоятельство, что в собраниях и конференциях принимают участие жители, достигшие шестнадцатилетнего возраста. Такой подход способствует наиболее широкому охвату населения, участвующего в управлении делами местного значения.

Территориальное общественное самоуправление получило распространение в Краснодарском крае (более 7 тыс. ТОС). При этом 104 – юридические лица. В Костромской области сформировано 840 органов ТОС, силами и на средства которых произведено работ на сумму более 7 млн рублей.[64]64
  Итоги реализации ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. М., 2007. С. 54.


[Закрыть]

6. Жители муниципального образования обладают правом на публичные слушания. В соответствии со ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации…» (2003 г.) публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования. Как видно, первым, кому принадлежит инициатива на проведение публичных слушаний, является население, т. е. жители муниципального образования. Жители имеют не только право на инициативу, но и право участвовать в обсуждении вопросов местного значения. Это право связано с определенной уставом муниципального образования обязанностью. Обязанность состоит в том, что инициатива жителей должна быть оформлена таким образом, как это указано в уставе муниципального образования. Такое правило устанавливает п. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.).

Предметами ведения являются обсуждение проектов устава муниципального образования; дополнений и изменений к нему; проекта местного бюджета и отчета о его исполнении; проектов планов и программ развития муниципального образования; проектов правил землепользования и застройки; проектов планировки территорий; проекты межевания территорий; вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства; вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; вопросы о преобразовании муниципального образования.

По сути своей это главные направления деятельности, в обсуждении которых принимают участие жители муниципального образовании. Они вправе направлять свои замечания и предложения по обсуждаемым вопросам соответствующим органам и должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны их рассмотреть и принять обоснованное решение о их включении либо отклонении.