Текст книги "Глава государства"

Трон (престол) был символом власти, возвышающейся над всеми другими властями на земле и зависящей только от Бога; в качестве почетного возвышенного седалища использовался с самой глубокой древности и у других народов. В России все государи имели в своих дворцах тронные залы, в которых на особом возвышении, под балдахином стоял престол или богато убранное кресло.

В России использовались три престола: царя Ивана IV, царя Михаила Федоровича (так называемый персидский престол, присланный в подарок персидским монархом Аббасом) и трон царя Алексея Михайловича, известный под именем алмазного, так как он был украшен 876 крупными алмазами и 1223 яхонтами. Жемчугом были украшены два ангела, изображенные на его стенках и держащие сделанную жемчугом надпись на латинском языке: «Могущественнейшему и непобедимейшему Московскому Монарху Алексею, на земле благополучно царствующему, сей трон с величайшим искусством и старанием сделанный; да будет счастливым предзнаменованием грядущего в небесах бесконечного блаженства. Лета Христова 1659».

Этот трон был в 1660 г. поднесен русскому царю от имени Торговой армянской компании купцом З. Сарадаровым.

Кроме этих тронов существовал еще двухместный, сделанный из серебра для одновременного коронования царей Ивана и Петра Алексеевичей[208]208
  См. подробнее: Трон: энциклопедический словарь. Т. XXXIII. С. 892–893; Царская коронация. СПб., 1882; Исторический вестник, 1883.


[Закрыть].

В допетровской России царские одежды были разделены на наряды. Различали платье государей носимое в городе (становое), ездовое (дорожное), столовое, смирное (траурное), панихидное (при поминках), причастное (для причащения), вседневное (комнатное, для ходьбы).

При венчании и в других торжественных случаях употреблялся большой, или царский, наряд. В его состав кроме регалий с бармами, шапкой Мономаха и цепью входило платно – длинная верхняя одежда из бархата, объяри[209]209
  Объярь – плотная шелковая ткань с золотыми и серебряными струями и разными узорами.


[Закрыть] или атласа, с горностайным исподом и собольей опушкой, с широкими и короткими рукавами, с круживом (золотое или серебряное окружение) вдоль пол и по подолу, с запонами и другими украшениями. При венчании на царство платно возлагалось в храме поверх станового кафтана. С начала XVIII в. платье заменено императорской мантией или порфирою. Первоначально порфира была багряного цвета и отсюда ее название. Для императрицы Екатерины II порфира была сделана из золотой парчи, усеянной изображениями двуглавого орла и подбитой горностаем[210]210
  См. подробнее: Царские одежды: энциклопедический словарь. Т. XXXVII. С. 814.


[Закрыть].

Как уже отмечалось, в Московской Руси в состав регалий входили также бармы, под которыми обычно понимали оплечья, принадлежащие к украшениям княжеского или царского наряда. Как оплечья или наплечники бармы часто назывались ожерельем.

Впервые в русских старинных актах слово «бармы» встречается в духовной грамоте Ивана Калиты. Известны же они были на Руси по имени оплечий значительно раньше.

В начале XV в. все драгоценные царские одежды с бармами и золотой цепью заменила императорская мантия или порфира с цепью ордена святого Андрея Первозванного, а шапку Мономаха – императорская корона.

Что касается полномочий императора в различных областях жизни страны, то следует обратить внимание на следующее обстоятельство.

Как уже отмечалось, статьи Основных законов различали управления двоякого рода: верховное и подчиненное. «Власть управления, – указывалось в ст. 80, – во всем ее пространстве принадлежит Государю. В управлении верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень вверяется власти от него местам и лицам, действующим его именем и по его повелению».

Аналогичная статья (ст. 10) содержалась и в Основных законах 1906 года, которые также различали верховное и подчиненное управление.

Касаясь различия верховного и подчиненного управления, Н. М. Коркунов указывал, что различие не составляет отличительную особенность русского государственного права, как права неограниченной монархии. «Напротив, – писал он, – различие верховного и подчиненного управления имеет совершенно общее значение для всех государств, независимо от различия их устройства. Надо, однако, оговориться, что это различие верховного управления и управления подчиненного, как свободной и под законной деятельности власти, не следует представлять себе абсолютным. Верховная власть никогда не в состоянии с такой полнотой и подробностью регулировать наперед деятельность подчиненных органов, чтобы она могла свестись к простому пассивному исполнению приказаний верховной власти. Кое-что всегда остается не вполне определенным и предоставленным усмотрению самих подчиненных органов. Поэтому некоторой долей свободной власти пользуются и подчиненные органы и в подчиненном управлении не все наперед определяется законом»[211]211
  См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. III. СПб., 1913. С. 7–8.


[Закрыть].

Монарху принадлежит целый ряд полномочий в области законодательной, исполнительной и судебной деятельности[212]212
  См.: Там же. С. 592–602.


[Закрыть].

В области законодательства до 1906 г. только за императором признавалось право законодательной инициативы. Согласно Основным законам 1906 года это право императором было сохранено. Однако он разделял его как с Государственной думой и Государственным советом, так и с министрами[213]213
  Подробнее по этому вопросу см.: Казанский П. Е. Власть Всероссийского Императора. С. 101–136.


[Закрыть].

Важнейшим правом императора в области законодательства являлось его право утверждать законы, т. е. придавать законопроектам характер обязательных для населения законов.

Согласно ст. 9 Основных законов 1906 года «Государь Император утверждает законы и без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения». При этом монарх не был ограничен ни сроком такого утверждения, ни условными санкциями монарха.

Таким образом, император пользовался абсолютным вето, т. е. безусловным правом утверждать или не утверждать представляемый ему законопроект. Иначе говоря, помимо воли императора ни один законопроект не мог стать законом.

Впрочем, как уже отмечалось в мировой литературе, представление о праве монарха на санкции законов как о вето, используемое монархом для того, чтобы помешать изданию нежелательных для него законов, не соответствует действительности. Совершенно очевидно, что до того как монарх дал санкцию по проекту закона, существует только законопроект, не подлежащий принятию и не изменяющий действующего права. Монархическое вето – это скорее санкция монарха, не желающего издания тех или иных законов, служащая лишь правом превращать или не превращать те или иные выработанные парламентом законопроекты в законы. Таким образом, можно сказать, что право монарха носит скорее положительный, чем запрещающий характер[214]214
  См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 290.


[Закрыть].

Вместе с тем нужно указать, что роль парламента не может при этом быть сведена к роли только своего рода экспертов или советников монарха, связанного тем текстом, который разработан парламентом[215]215
  Там же. С. 291.


[Закрыть]. Кроме того, монарх не мог отозвать обратно санкционированный им закон.

Право санкционирования законопроектов являлось с принципиальной точки зрения в высшей степени существенным полномочием монарха, хотя его практическое значение не следует преувеличивать ввиду редкого использования.

В России случаи неутверждения императором законопроектов, принятых Государственной думой и Государственным советом, встречались. Так, в апреле 1909 г. не был утвержден проект штатов Морского Генерального штаба. Мотивом к отказу утвердить этот законопроект служило мнение, что этот проект вторгается в область дел, подлежащих разрешению только императором, причем единолично.

26 мая 1911 г. не был утвержден проект закона об изменении постановлений о правоограничении лиц, сложивших с себя духовный сан или лишенных его. Надо сказать, что император отверг этот законопроект без какой-либо официальной мотивировки.

Во многих странах в то время устанавливался определенный срок, в течение которого монарх может дать законопроекту свою санкцию. В России этот вопрос прямым указанием закона не решался. Однако из ст. 7 Основных законов, требующей единения Государя с народным представительством следовало, что утверждение Государем законопроекта, принятого Думой одного состава, становилось невозможным после избрания Думы нового состава.

Однако Государственный совет, отвергнув принцип континутета легислатуры, принял другую точку зрения.

В России вопрос о возможности того, чтобы Государственный совет рассматривал законопроекты после роспуска или после истечения срока полномочий той Думы, которая приняла данный законопроект и передала его в Государственный совет, рассматривался неоднократно[216]216
  См. подробно: Гримм Д. Д. К вопросу о преемственности законодательных работ // Право, 1912. № 49; № 50. С. 2659–2667, 2733–2742.


[Закрыть]. Так, в феврале и марте 1907 г. он возник по поводу законопроекта об отмене смертной казни, принятого Первой думой, которая была распущена, и в ноябре того же года в связи с семнадцатью законопроектами, принятыми Второй думой.

Государственный совет оба эти раза, рассматривая данный вопрос только с точки зрения возможности принять эти законопроекты к рассмотрению, дважды пришел к одному и тому же выводу о том, что он не вправе рассматривать принятые Думой законопроекты после ее роспуска.

В ноябре 1912 г. рассматриваемый вопрос снова возник применительно к 39 законопроектам, оставшимся от Третьей думы. Однако на этот раз Государственный совет признал, что они подлежат его рассмотрению, хотя никаких особенно новых доводов в пользу такого решения высказано не было. Все решило голосование, результаты которого на этот раз оказались в пользу рассматриваемых законопроектов.

Что касается соображений, то они сводились к тому, что наше законодательство этого вопроса не разрешит, а следовательно, его надо разрешить по общим началам права и целесообразности. Поскольку по общим началам права решение, принятое каким-либо органом, не теряет своей силы, хотя бы этот орган и перестал существовать или его личный состав изменился, законопроект, одобренный Думой, остается таковым и после изменения ее личного состава и поэтому подлежит рассмотрению Государственным советом.

При этом исходили также из того, что если отвергнуть континуитет легислатур, то в каждую легистратуру первой сессии Государственного совета (пока нет проектов, принятых Думой) делать ему будет нечего. Так же как нечего будет делать Думе и в том случае, если законопроект будет рассмотрен только на ее последней сессии, поскольку принятый на последней сессии законопроект Государственный совет все равно не будет иметь возможности рассмотреть.

Рассматривая эти соображения, Н. И. Лазаревский считал их неубедительными. «Прежде всего неправильно, – писал он, – чтобы закон оставлял этот вопрос вовсе открытым. Согласно ст. 7 Основных законов „Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой“. Нельзя говорить, чтобы тот или иной закон был издан в „единении“ с Думой, если он издается во время существования такой Думы, которая его не рассматривала. Издание закона есть длинная процедура, но это есть единый акт, и этот акт по букве закона должен состояться в единении Государя с Государственным советом и с Думою. Слово „единение“ больше, чем простое „соучастие“. И при толковании ст. 7 Основных законов этого не следует упускать из виду. Не меньшее значение имеет и постановление, трижды повторенное в наших новых законах: "законопроекты, не принятые Государственным советом или Государственной думою, признаются отклоненными" (ст. 111 Основных законов, ст. 50 Учр. Гос. думы, ст. 48 Учр. Гос. совета). Ведь надо же предполагать, что судьба того или другого законопроекта когда-либо должна быть решена, что когда-либо будет выяснено, отклонен данный проект или нет. Закон между тем говорит отрицательно: „законопроекты, не принятые. “ Проект поступил в Государственный совет; он не может быть принят в тот же день; не принят, не успел быть принят и завтра, и т. д. Но от того, что он не принят в ближайшие дни, он очевидно не может признаваться "отклоненным". Для того, чтобы отрицательный факт, "непринятие", мог иметь решающее значение для судьбы законопроекта, необходимо, чтобы был установлен известный срок для наступления этого факта. Если этого срока не предполагалось, то вопреки прямому смыслу ст. 111 Основных законов, говорящей, что непринятые проекты признаются отклоненными, проекты, не принятые десятки лет, все еще не признавались бы отклоненными, и им в очевидное нарушение ст. 7 Основных законов, требующей единения трех факторов законодательства, все еще можно было бы давать дальнейший ход.

Но так как в самом законе того срока, в течение которого должно выясняться, принят ли данный проект, или не принят, не установлено, то этим сроком может быть только срок, вытекающим из существа народного представительства и из смысла ст. 7 Основных законов, а именно, – срок существования той Думы, которою данный проект принят, и в единении с которой он только и может быть издан Государем. Таким образом, прерывность легислатур есть такого рода принцип, который должен быть признан с необходимостью вытекающим из постановлений действующего законодательства.

Тот принцип государственного права, что акт, исходящий от данного правительственного органа, сохраняет свою силу, несмотря на то, что личный состав этого органа мог измениться, или даже несмотря на то, что этот орган вообще уже не существует (упразднен), имеет применение только к актам законченным и, напротив того, неприменим к такого рода действиям, которые не представляют законченного акта, подлежащего исполнению, но представляющего лишь один из составных элементов сложного процесса возникновения какого-либо акта. Если, например, при суде с присяжными требуется соучастие коронного состава суда и присяжных, и если по какому-либо делу присяжными их вердикт был вынесен, а коронный суд в том же составе тут же почему-либо не мог облечь его в окончательную форму приговора, то другой состав коронного суда уже не может, основываясь на том же вердикте присяжных, постановить приговор по делу. Если при протеста векселя нотариус должен послать должнику повестку о платеже и потом совершить самый акт о протесте, то если нотариус пошлет повестку, а затем умрет, другой нотариус уже не может по этой повестке совершить протест. Так и с законом: когда законодательная процедура закончилась, она приводит к изданию закона, который сохраняет свою силу и после того, как органы, участвовавшие в его издании, прекратят свое существование. Но пока закон еще не издан, но имеются налицо лишь отдельные составные части законодательной процедуры, эти части должны представлять единство, и это единство нарушается, если в течение процедуры один из органов, в ней участвующий, прекращает свое существование и заменяется другим»[217]217
  См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 540–541.


[Закрыть].

Н. И. Лазаревский считал, что практическая преемственность легислатур приводит к тому, что в случае какого бы то ни было разногласия Государственного совета с Думой разногласие это не может быть устранено способами, установленными в законе именно для их устранения: закон предусматривает передачу проекта на согласительную комиссию, которая рассматривает только пункты разногласия или же возвращение проекта в Думу для нового рассмотрения. Но Дума того состава, который этого законопроекта не рассматривал, не может ни дать руководящих указаний согласительной комиссии, ни рассмотреть доклад этой комиссии[218]218
  Там же. С. 542.


[Закрыть].

Государственная дума, рассмотрев вопрос о преемственности легислатур, в январе 1913 г. признала: 1) что все законопроекты, принятые по инициативе правительства незаконченные рассмотрением в Думе III созыва, должны быть снова внесены правительством и подлежат всей процедуре рассмотрения заново; 2) что законопроекты, внесенные в Третью думу в порядке думской инициативы, рассмотрению не подлежат; 3) что законопроекты, переданные Государственным советом в согласительные комиссии в виду того, что правительство нашло, что они подлежат рассмотрению Четвертой думы, должны быть рассмотрены в том же порядке, в каком принято рассматривать проекты, внесенные правительством (т. е. все проходило так, как будто рассмотрения Третьей думой и Государственным советом вообще не было; 4) что законопроекты, возвращенные Государственным советом в Думу для нового рассмотрения с поправками, внесенными Государственным советом, подлежат рассмотрению Государственной думой в качестве законопроектов, внесенных в Думу в порядке инициативы Государственного совета.

«Из совокупного смысла постановлений Государственного совета и Государственной думы по вопросу о преемственности легислатур получается, – писал Н. И. Лазаревский, – что законопроект, принятый Государственной думой прежнего состава, может быть рассмотрен Государственным советом и при наличности Государственной думы нового состава, но может быть принят им только в неизмененной редакции, и что каждая поправка, вносимая в проект Государственным советом, практически приводит к тому, что в дальнейшем проект этот получает такое движение, как если бы рассмотрения его Государственной думой прежнего состава не было вовсе.

Другими словами, поскольку проведение преемственности легислатур зависит от Государственного совета, она признается, а поскольку от Государственной думы, – нет»[219]219
  См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 543.


[Закрыть].

В области законодательства император имел целый ряд других прав, которые сводились к образованию законодательных органов (назначение выборов в парламент, созыв парламента, приостановление сессии (роспуск избранных палат, назначение членов этих палат, состав которых пополнялся по назначению от правительства).

Согласно Основным законам 1906 года император своим указом ежегодно созывал Государственный совет и Государственную думу (ст. 98). Указами императора определялись продолжительность занятий Государственного совета и Государственной думы и сроки перерыва их занятий в течение года (ст. 99). Государственный совет образовывался из членов по назначению императора и членов по выборам. Общее число членов Совета, назначаемых императором, не должно было превышать общего числа членов Совета по выборам (ст. 106).

Состав членов Государственного совета по выборам мог быть заменен новым составом до истечения срока их полномочий по указу императора, которым назначались и новые выборы членов Совета (ст. 104).

Государственная дума могла быть также до истечения ее полномочий распущена указом императора, который тем же указом назначал новые выборы в Думу и время ее созыва (ст. 105).

Право роспуска Государственного совета и Государственной думы, взятое само по себе, легко могло бы превратиться в средство не только пресечения данного состава Государственного совета и Государственной думы, но и в средство устранения народного представительства из системы государственных органов России. Во избежание этого Основные законы предоставили императору право роспуска Государственного совета и Государственной думы или же одного из этих органов, вместе с тем устанавливая обязанность императора созвать новый парламент. Эта обязанность распадалась на две: во-первых, назначить новые выборы и, во-вторых, созвать парламент в новом составе.

Надо сказать, что упомянутые правила, существовавшие в России по этому вопросу, страдали существенными недостатками. Статьи 104 и 105 Основных законов требовали лишь того, чтобы новые выборы и время созыва новой Думы были установлены тем же указом, которым Дума или Государственный совет (в выборной его части) распускались, но никакого максимального срока, в течение которого страна может оставаться без Думы, законом не устанавливалось.

Надо сказать, действующее в Российской Империи право не предполагало непрерывность в работе народного представительства и деление ее на сессии. Особенностью этого права было то, что нигде не говорилось о том, что сессии Государственного совета и Думы должны проходить одновременно. Из тезиса ст. 87 Основных законов, которая предоставляла императору право издания чрезвычайных постановлений во время прекращения занятий Государственной думы, можно сделать вывод, что закон предполагал возможность того, что занятия Думы будут прекращены, а Государственного совета – нет.

Что же касается сроков созыва Думы и Государственного совета, то закон говорил лишь о том, что Дума и Государственный совет созываются ежегодно, причем под «годом» тут, вероятно, подразумевался календарный год, с 1 января по 1 января.

Кроме того, ежегодность созыва, установленная ст. 98 Основных законов, дает основания понимать ее как указание на то, что реже чем ежегодно созывать Думу и Государственный совет нельзя, но не в том смысле, что их нельзя созывать чаще.

Надо сказать, что при тогдашнем правовом регулировании могло бы показаться, что без нарушения буквы закона можно было бы не созывать Думу в течение многих месяцев. Например, закрыть сессию в январе одного года, а открыть в декабре следующего и т. п. Однако это, несомненно, противоречило не только духу, но и букве закона. Во-первых, должен был рассматриваться заблаговременно бюджет на каждый следующий год, а во-вторых, контингент новобранцев должен был быть установлен к 1 мая, причем он должен был быть внесен в Думу «заблаговременно» (ст. 119 Основных законов). Иным путем он установлен быть не мог. Отсюда следовало, что ежегодные заседания Думы должны начинаться заблаговременно, до 31 декабря и до 1 мая, хотя отсутствие какого-либо установленного в законе срока для ежегодного созыва Думы имело своим следствием то, что в действительности тогда в законодательстве отсутствовало понятие очередных и чрезвычайных сессий.

Согласно ст. 105 Основных законов «тем же указом (которым распускается Дума) назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва».

При первом роспуске Думы время созыва новой Думы было установлено в самом указе о роспуске Первой думы. Относительно выборов было установлено: «о времени проведения новых выборов в Государственную думу последуют от Нас особые указания» (Указ от 8 июля 1906 г.).

Конечно, такого рода передел едва ли можно было назвать удачным. Правда, закон говорил, что в указе назначается время созыва новой Думы, а относительно новых выборов сказано только то, что они назначаются, однако не указано, что назначаются не только выборы, но и срок их проведения. Но в этом не было никакой нужды, поскольку, как справедливо отмечал Н. М. Лазаревский: «Назначение новых выборов не может иметь никакого другого смысла, кроме назначения именно самого срока их. Ведь то, что выборы вообще когда-либо должны быть произведены для того, чтобы новая Дума могла собраться, ясно само собой и ни в каком установлении особым указом не нуждается.

Правильность приведенного толкования ст. 105 Основных законов, согласно которому в указе о роспуске должен быть установлен точный срок не только созыва новой Думы, но и выборов в нее, по-видимому, признало впоследствии и правительство, по крайней мере в указах о роспуске Второй думы (3 июня 1907 г.) и Третьей думы (8 июня 1912 г.) срок выборов был прямо установлен»[220]220
  См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 547.


[Закрыть].

Основные Законы ограничивались тем, что устанавливали принадлежность права роспуска парламента монарху и не указывали никаких условий, при которых пользование этим правом возможно.

Однако на практике встречались случаи, когда главного рода действие, несмотря не неопределенности регулирования этих вопросов, носили очевидно неконструктивный характер. Типичным примером в этом смысле может служить, например, роспуск парламента с назначением выборов и нового созыва парламента тех, что парламент лишается возможности рассмотреть бюджет. С этой точки зрения явно неконституционным был роспуск Первой Думы с назначением срока созыва Второй с таким расчетом, чтобы бюджет на 1907 г. не мог быть рассмотрен в срок.

Как отмечал Н. И. Лазаревский, с политической точки зрения право роспуска парламента принадлежит монархам и является существенною их прерогативой, отражающей ту старую английскую точку зрения, что монарх есть глава народного представительства и всякий парламент действует по воле монарха, пока это монарху угодно, и, когда угодно, монархом распускается. Вместе с тем в руках правительства роспуск парламента может явиться весьма сильным средством, посредством которого оно может влиять на состав парламента. Оно может воспользоваться тем или иным случайным настроением общественного мнения и создать на несколько лет парламент угодного ему направления[221]221
  См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 550.


[Закрыть].

Наиболее значительными полномочиями император обладал как глава исполнительной власти. С. А. Корф считал, что если в законодательной или судебной областях деятельность императора проявлялась только в некоторых функциях, в области управления в руках императора находилась вся административная деятельность государства. Вследствие этого он находил справедливым считать императора главой администрации. Он полагал, что Основные законы выражали эту мысль в следующей формуле статьи 10: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского…»[222]222
  См.: Корф С.А. Русское государственное право. Ч. 1. С. 82.


[Закрыть]

Правда, само рассмотрение императора как главы исполнительной власти вызывает в правовой литературе возражения. «Эта точка зрения, – писал по этому поводу Н. И. Лазаревский, – односторонняя, ибо, во-первых, само понятие "исполнительной" власти не характеризует правительственной деятельности государства, которая гораздо шире простого исполнения законов, а во-вторых (если даже заменить понятие исполнительной власти, властью правительственной), определение Государя, как главы правительственной власти, неправильно и потому, что на деле конституционный государь является фактическим главой законодательной власти и номинальным главой власти судебной. Поэтому в настоящее время та идея, что король есть глава исполнительной или правительственной власти, понимается и новейшими конституциями, и в литературе не в том смысле, что король есть только глава этой власти, а в том смысле, что эта власть вся целиком находится в его руках. Эта же точка зрения проведена и в наших Основных законах, где в ст. 10 говорится, что "власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского"[223]223
  См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 296. См. так же Горенберг М.Б. Глава государства. С. 102–108.


[Закрыть].

Сосредоточив в своих руках эту власть, император давал отдельным должностным лицам поручения, которые исполняли то, с чем императору самому было не управиться, и которые не только получали от него свои полномочия, но и действовали в каждом конкретном случае по его указаниям. Это положение достаточно ясно выражено в ст. 10 Основных законов, в которых указывалось, что «в делах управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его Именем и по Его повелениям».

Надо сказать, что свобода монархов в области исполнительной деятельности приобретала для них особую цену, когда из единоличной власти монарха выделилось законодательство и стало осуществляться при участии народного представительства.

Вместе с тем стало особенно очевидным противопоставление исполнительной власти всем другим отраслям государственной деятельности как такой области, где императору принадлежала наибольшая свобода, и как такой области, которая регулировалась не столько правом, сколько указаниями монархов.

Однако уже начиная с XVII в. начался рост процессов, внесших существенные изменения в отношения монархов к административным чиновникам. Административная деятельность государства, прежде почти отсутствовавшая или сведенная к минимуму, стала вторгаться во все стороны жизни общества. На этой основе возникли отношения, которые регулировались определенными правилами. В дальнейшем количество органов управления возросло, порядок производства ими своих дел тоже стал определяться конкретными правилами. Все эти правила, приобретая юридический характер, не отличаются от гражданских и уголовных законов.

Чиновники постепенно утрачивали положение лишь помощников монарха, исполняющих его личные поручения. Они становились работниками постоянных учреждений с твердо и определенно установленной компетенцией.

Постепенно даже самодержавное государство становилось организацией, имеющей свое назначение в том, чтобы обслуживать интересы всего населения. В этих условиях чиновник становился служащим, призванным производить свою работу либо в интересах всего государства, либо в интересах его отдельных граждан.

Государство стало огромной организацией, мыслимой и возможной только при множественности органов, а монарх – только один из этих органов, верховный, но один из многих, и все они имеют свои задачи в общей системе.

Согласно Основным законам (ст. 10) императору принадлежала власть управления во всем ее объеме и в пределах всего государства. Он осуществлял ее в порядке верховного управления (ст. 11).

Под верховным управлением понималось управление, в котором действует сам император, т. е. личная деятельность императора в управлении. Она выражалась, во-первых, в актах императора, а во-вторых, в актах, не носящих законодательного характера, т. е. издаваемых без участия Государственной думы и Государственного совета.

Актами, о которых идет речь, являлись указы императора. Они упоминались в Основных законах как указы, непосредственно издаваемые императором, и как указы – повеления императора в порядке верховного управления (ст. 10, 24, 11, 18, 19). Однако ни в одной статье закон не устанавливал ни малейшего различия между этими указами. Они не отличались ни по своей форме, ни по своей силе, ни по своей юридической природе.

Правда, барон Б. Э. Нольдс полагал, что для разграничения обеих категорий закон обращается к материальным признакам, т. е. что указы в порядке верховного управления по содержанию своему отличаются от указов, непосредственно издаваемых Государем[224]224
  См.: Нольдс Б. Э. Очерки русского конституционного права. Вып. 47. СПб., 1968. С. 53.


[Закрыть].

С такой точкой зрения не был согласен Н. И. Лазаревский, который отмечал, что «действительно, говоря об указах по одним вопросам, закон называет их указами, издаваемыми в порядке верховного управления (указы об ограничениях, вызываемых требованиями государственной службы, ст. 18), а по другим вопросам (об определении порядка получения титулов и орденов, ст. 19) закон говорит о том, что это определяется Государем непосредственно. Но само собой разумеется, что эти два рода дел по существу решительно не представляют такого различия, которое могло бы служить основанием для того, чтобы представленные по ним указы Государя можно было относить к двум разным категориям. И если уже держаться материальных признаков, то к какой категории указов, к категории ли указов, издаваемых в порядке верховного управления, или же к категории непосредственно издаваемых, следовало бы отнести такой указ, который бы установил ограничение служащих относительно получения орденов?»[225]225
  См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 307–308.


[Закрыть].

Н. И. Лазаревский считал, что нужно отдать преимущество ст. 10 Основных законов, которая отождествляет эти виды указов.