Текст книги "Глава государства"

Таким образом, разные способы обозначения актов императора, указанные в законе, не влияли на их юридическую природу; они обладали равной юридической силой. С переходом страны к Основным законам 1906 года вопросы, признаваемые вопросами законодательными, начали разрешаться монархом совместно с народным представительством. В остальном монарх сохранил прежнюю свободу действий. Поэтому те положения, которые предполагалось сохранить за монархом Основными законами должны быть указаны в этих законах, что сохраняло юридические основания этих полномочий.

Говоря о юридической силе актов верховного управления и их соотношении с законом, нужно сказать, что с этой точки зрения следует различать две категории этих актов верховного управления. К первой относились те из них, которые хотя и издавались на основании прямого указания о них в законе, но по своему существу относились к актам, которые со всей очевидностью относились к ведению исполнительной власти (например, назначение чиновников). По своей юридической природе эти акты со всей очевидностью могут и должны быть отнесены к актам подзаконным.

Другую категорию составляли те акты, которые без прямого уполномочия монарха на их издание, несомненно, были бы отнесены к ведению законодательных органов. Например, в ст. 14 Основных законов императору было предоставлено право устанавливать ограничения в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляли крепостные районы и опорные пункты для армии и флота.

Естественно, что относительно этих актов главы государства, которые по своему содержанию совпадают с законом, может возникнуть вопрос о том, не являлись ли они по своей юридической силе равными закону, т. е. актами, не относящимися к подзаконным.

В. В. Ивановский рассматривал такого рода полномочия императора как делегированные ему законодательной властью, как уступку со стороны законодательной власти в пользу императора права издавать по определенным вопросам акты, которые без такого делегирования должны были бы быть изданы в законодательном порядке.

Однако Основные законы не содержали норм, которые давали бы актам императора, издаваемым им непосредственно или в порядке верховного управления, названия законов. Не содержались в Основных законах и нормы, которые сообщали бы актам императора и силу закона. Наоборот, Основные законы возлагали на императора власть исполнительную, тогда как законодательная власть должна была осуществляться им «в единении» с Государственной думой и Государственным советом. Таким образом, Основные законы проводили отчетливое размежевание между законодательными актами и актами верховного управления.

Что же касается юридической силы актов императора, то в этом отношении обращает на себя внимание тот факт, что в Основных законах 1906 года уже не содержалась норма, соответствующая ст. 70 Основных законов 1892 года, в которой указывалось, что «Высочайший указ, по частному делу последовавший или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих».

Вместе с исключением из старых Основных законов статьи, придававшей всем указам императора силу закона, в новые Основные законы была включена статья, заключавшая в себе противоположное правило: «Закон не может быть отменен иначе, как только силою закона. Посему доколе новым законом не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу» (ст. 94).

Таким образом, совершенно очевидно, что издание императором указа, отменяющего или изменяющего закон, незаконно и впредь до отмены этого закона в законодательном порядке действует именно он, а не отменяющий или изменяющий его указ.

Согласно ст. 84 Основных законов: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленной порядке». Поскольку ни ст. 84, ни другие нормы, содержащиеся в Основных законах, не делали никаких исключений из этого общего правила, акты верховного управления являлись актами исполнительной власти, носящими подзаконный характер. Признание их надзаконности исключило бы возможность действия ст. 84 Основных законов, поскольку каждый акт верховного управления мог бы быть признан надзаконным, что и делало бы бессмысленной всю систему действующего законодательства.

Надо сказать, что подзаконность актов верховного управления прямо вытекает также из того, что Основные законы включили ряд норм, уполномочивающих императора на издание указов по целому ряду вопросов (ст. 11–23). Понятно, что такого рода статьи были бы совершенно бессмысленными, если бы у императора сохранилось право издавать указы по любому вопросу.

Таким образом, является очевидной подзаконность всех актов верховного управления. Это означает, что больше не может быть права должностных лиц на нарушения законов с разрешения императора, поскольку коль скоро сам император не вправе издавать указы, нарушающие законы, то само собой разумеется, что он не может уполномочивать на это других.

Если обратиться к рассмотрению отдельных видов указов, на издание которых был уполномочен император Основными законами, то, по мнению Н. И. Лазаревского, между ними имелись существенные различия.

Часть из них, названные им организационными, должны были согласно ст. 11 Основных законов полностью соответствовать законам. В ней совершенно четко указывалось: «Государь Император, в порядке верховного управления, издает в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления…» Отдельные указы, издаваемые на основании ст. 14–23 Основных законов, и указы, издаваемые по ст. 87 Основных законов, на издание которых императора уполномочивали сами Основные законы, требовали специального научного анализа.

«Что касается распоряжений чисто административного характера, – полагал Н. И. Лазаревский, – то подзаконный характер их сомнений не вызывает. Те же указы, которые вторгаются в сферу законодательства (например, указы, которыми по ст. 19 определяются условия и порядок пожалования титулов, орденов и отличий), несомненно, могут казаться указами подзаконными, ибо эти указы могут изменять, например, порядок пожалования знаков отличия, ныне установленный законом. Однако, эти указы, регулирующие вопросы, до сих пор почитавшиеся вопросами законодательными, сами являются не законами, но лишь актами административными, и существо дела должно пониматься не в том смысле, что Государю предоставлена власть законодательная, но в том смысле, что известные вопросы, до сих пор признававшиеся вопросами законодательными, отныне отнесены к вопросам административным.

Таким образом эти указы как акты административные действуют только при условии своей законности и могут содержать противоречие только с тем законом, на отмену которых Государь уполномочен статьями 14, 16, 18, 19, 21 и 23 Основных законов.

Статья 87 Основных законов уполномочивала Государя на издание постановлений, имеющих в некоторых отношениях временную силу закона. Это тоже были акты административные, а не законодательные. Но это акты надзаконные в том смысле, что постановления всех законов, кроме точно поименованных в этой статье, могли быть изменены этими актами»[226]226
  См.: Лазаревский Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 314–315.


[Закрыть].

В отличие от Н. И. Лазаревского А. И. Елистратов признавал целый ряд актов верховного управления (издаваемых Государем «непосредственно», а также относящихся к службе Двора) остающимися «за пределами правового порядка»[227]227
  См.: Елистратов А. И. Государственное право. М., 1912. С. 53, 72, 76, 77.


[Закрыть].

Надо сказать, что в литературе ставился вопрос о том, могут ли вопросы, отнесенные Основными законами к компетенции императора, быть разрешены также и в форме закона.

«Само собой разумеется, – считал Н. И. Лазаревский, – что коль скоро та или иная категория дел Основными законами (или вообще конституционным законом) отнесена к компетенции монарха, то обыкновенный закон не может вовсе изъять это дело из его ведения, ибо обновленные законы должны быть согласны с конституцией. Сомнение может возникать лишь по вопросу, может ли отдельное конкретное дело, входящее в компетенцию монарха, быть разрешено законодательным порядком. По ст. 19 Основных законов порядок пожалования титулов и орденов непосредственно определяется Государем. Может ли быть издан закон, определяющий порядок предоставления служащих к орденам, или же это может быть сделано только указом?

По этому вопросу ни в одном современном конституционном государстве сомнений не возникает. Верховными актами государства признаются акты законодательные. Все то, что может быть совершено актом власти подзаконной, может быть совершено и в форме акта власти высшей законодательной. Права Государя этим во всяком случае не умаляются, так как и указ, и закон во всяком случае могут получить силу не иначе, как с его утверждения»[228]228
  См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 316–317.


[Закрыть].

В литературе ставился и другой вопрос: может ли Государственная дума или Государственный совет по собственной инициативе решить вопрос, который может быть решен и единичной властью самого императора? Сомнение могло быть связано с тем, что ст. 31 Учреждения Государственной думы от 20 февраля 1906 г. кроме тех вопросов, которые перечислены в ст. 31, п. 2–6, к ее ведению относит и вопросы, «требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены» (ст. 31 п. 1). Вопросы, которые могут быть решены в порядке верховного управления, не относятся к вопросам, «требующим издания закона; поэтому можно утверждать, что эти вопросы, если они по ст. 31, п. 7 не внесены в Думу по повелению императора, не могут быть признаны подлежащими рассмотрению Государственной думой.

Однако этот вывод опровергался наличием в Основных законах ст. 125, согласно которой Учреждение об Императорской фамилии может быть изменено и дополнено «только лично Государем Императором в предуказываемом Им порядке»[229]229
  Там же. С. 318–319.


[Закрыть].

Одним из самых запутанных и спорных вопросов российского дореформенного права был вопрос о форме актов императора. В этот период одной из форм Высочайшего утверждения была подпись монарха, состоящая в собственноручном изображении его имени. Она использовалась в манифестах и именных указах.

Для дел законодательных, прошедших через Государственный совет, если они не облекались в форму именного указа, использовалась формула «Быть посему», а для дел менее существенных утверждение императора делалось в устной форме и имело форму надписи: «Государь Император воспоследовавшее мнение в Общем Собрании Государственного Совета о том-то Высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить». Эта надпись подписывалась Председателем Государственного совета.

Согласно новому законодательству прежде всего исчезли законы, устно утвержденные императором. По ст. 67 Учреждения Государственного совета, утвержденного в 1906 г., законоположения издаются за собственноручной подписью или утверждением императора с изъяснением в них, что они последовали с одобрения Государственного совета и Государственной думы. Собственноручное утверждение отдельных законоположений выражается словами: «Быть по сему».

Вместе с тем закон различал собственноручную подпись и собственноручное утверждение («Быть по сему»).

Все законы должны были быть изданы в виде законов, с указанием, что они последовали с одобрения Государственного совета и Государственной думы, и с собственноручной подписью императора или надписью его «Быть по сему». Всем этим устранялась прежняя путаница форм, одинаково употреблявшихся и для актов законодательства, и для актов административного характера.

Новое право отказалось от объявленных указов как актов верховного управления. Согласно ст. 24 Основных законов 1906 года «указы и повеления Государя Императора, в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемые, скрепляются председателем Совета Министров или надлежащим министром». Таким образом, отныне все акты верховного управления должны были быть собственноручно подписаны императором.

Надо заметить, что по старому законодательству в России издавались так называемые именные указы законодательного характера. По новому законодательству именные указы потеряли силу закона (ст. 94 Основных законов) и издание законов в форме именных указов стало невозможным, поскольку по ст. 64 Указа об учреждении Государственного совета акты, прошедшие через Государственную думу и Государственный совет и утвержденные императором, издаются не в форме указов от имени императора, а в форме законов «с изъяснением, что они последовали с одобрения Государственного совета и Государственной думы». Таким образом, по новому законодательству все указы стали возможны только в порядке управления.

К актам верховного управления после принятия Основных законов 1906 года возник целый ряд и других требований формального характера, которых не было в эпоху самодержавия.

Если прежде любой акт императора признавался законным, а для его издания император не нуждался ни в каком особом полномочии, то в новых условиях император получил возможность издавать только те указы, на которые он был уполномочен Основными законами или на которые уполномочивался отдельными законами. В этих условиях относительно каждого акта императора должен был ставиться вопрос о законности его издания и о наличии у императора права на издание этого акта. И только в случае утвердительного ответа на последний вопрос за данным актом императора признавалась законная сила.

Надо сказать, что русская практика в новых условиях пошла по пути включения в императорские указы ссылки на ту статью Основного закона, в силу которой они издавались. Однако и в новых условиях некоторые указы императора издавались без такого рода ссылок. Например, отсутствовали такие ссылки в большинстве тех указов, которые издавались на основании ст. 15 Основных законов, в которой указывалось, что император объявляет местности на военном или исключительном положении.

Следует также заметить, что имелась определенная категория актов верховного управления, для которых были установлены те или иные формальные условия, соблюдение которых для их издания было обязательным. Например, согласно закону чрезвычайные постановления по ст. 87 Основных законов издавались императором по представлению Совета Министров. Издание такого рода актов помимо Совета Министров являлось неправомерным и поэтому в каждом таком постановлении императора должно было быть указано, что оно издается по представлению Совета Министров, хотя на практике это требование далеко не всегда соблюдалось[230]230
  См. подробнее: Нольдс Б. Э. Очерки русского государственного права. С. 54.


[Закрыть].

Согласно ст. 24 Основных законов «указы и повеления Государя Императора в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемые, скрепляются председателем Совета Министров или подлежащим министром». Слово «скрепа» обозначает вторую подпись, предполагающую наличие первой подписи – подписи императора[231]231
  См. подробнее: Алексеев А. А. Контрасигнирование, его значение и объем в конституционном праве. СПб., 1906.


[Закрыть].

В России требование такого рода контрасигнирования министров появилось еще в эпоху самодержавия в связи с предполагавшимися тогда конституционными реформами, составившими часть плана государственных преобразований М. М. Сперанского, связанного, в частности, с ответственностью министров. Оно получило отражение в действующем тогда Своде Законов (ст. 214 и 215).

Действовавшее после принятия Основных законов 1906 года право стало рассматривать скрепу министров как обязательные условия для издания всех актов монарха. Помимо упоминавшейся уже ст. 24 Основных законов этот вопрос рассматривался и в ст. 65 Указа об учреждении Государственного совета, в которой указывалось, что законоположения скрепляются государственным секретарем с указанием места и времени их утверждения. Скреплен должен быть подлинник закона, подписанный императором, а копия закона должна быть подписана министром.

Таким образом, скрепа требовалась как для законодательных, так и для административных актов императора.

В литературе было высказано мнение, что одна категория актов императора – Высочайшие манифесты вызывали сомнения с точки зрения нуждаемости их в скрепе министров, поскольку эти манифесты не всегда были изложены в виде повеления и по форме отличались от указов. «.Поэтому можно было бы утверждать, что статья 24 Основных законов, говорящая о скрепе указов и повелений Государя, как будто к ним не применима»[232]232
  Кстати говоря, например, Н. А. Захаров считал, что и акты помилования также не нуждаются в скрепе. См.: ЗахаровН. А. Система русской государственной власти. СПб., 1912. С. 253.


[Закрыть].

«По этому поводу, – писал Н. И. Лазаревский, – надлежит принять во внимание, что во-первых, скрепа министра есть такое требование конституционного строя, от которого могут быть сделаны те или другие отступления, но эти отступления должны быть выражены в законе, не могут в нем подразумеваться, и всякое сомнение в законе должно было бы толковаться в том смысле, что скрепа требуется. Во-вторых, надо признать, что самое сомнение тут вряд ли может иметь место. Статья 24 говорит, что „указы и повеления Государя Императора, в порядке верховного управления или непосредственно им издаваемые“, нуждаются в скрепе. Манифест именно и является актом, непосредственно издаваемым Государем. Вопрос, имеется ли здесь повеление, или не имеется, почти во всех случаях должен разрешаться положительно, ибо акт, исходящий от верховной власти, всегда заключает в себе какое-либо волеизъявление, установление факта, которые именно потому, что исходят от верховной власти, являются повелениями. Даже какой-либо манифест, сообщающий всем верноподданным о рождении нового члена Императорской Фамилии, и тот заключает повеление признавать этого новорожденного членом этой Фамилии и присваивать ему все права, сопряженные с этим званием. Таким образом надо прийти к заключению обратному тому, какого держится современная практика, а именно, что и манифесты тоже нуждаются в скрепе министра»[233]233
  См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. I. С. 327–328.


[Закрыть].

Однако практика тех времен показывала, что требования закона практически не выполнялись и, как в самодержавную эпоху, скрепа на многих актах императора часто отсутствовала.

Говоря о юридических последствиях скрепы для скреплявшего министра, следует отметить, что министр не нес никакой ответственности за «те распорядительные меры, которые по особенным Высочайшим повелениям без скрепы министра будут приняты к его исполнению». Между тем такая проверка едва ли отвечала действующему законодательству, поскольку ответственность за исполнение незаконного Высочайшего повеления, на котором отсутствовала скрепа, должна была ложиться на всех, кто исполнял такого рода повеление.

Что же касается всех других распорядительных и исполнительных актов, подписанных министром или им скрепленных, министр нес ответственность за их исполнение как за собственные действия. Иначе говоря, министр нес одинаковую ответственность как за собственные действия, так и за акты верховной власти, скрепленные им.

Среди полномочий, предоставленных императору Основными законами 1906 года, первое место занимают его полномочия, связанные с правительственными установлениями.

Согласно ст. 11 Основных законов «Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов».

Смысл этой фразы состоял в том, чтобы указать на то, что императору принадлежат определенные организационные права, связанные с созданием новых должностей, право определять устройство административных учреждений и направлять их деятельность, а также разъяснять им смысл существующего законодательства и порядка осуществления тех или иных задач, возложенных на них законами.

Разумеется, все это имело отношение только к административным учреждениям. Что же касается организации судов и порядка их делопроизводства, то все эти вопросы решались только в законодательном порядке. Это было связано с независимостью суда, при которой любые разъяснения действующих законов, исходящие от монарха, или его указания о том, как следует разрешать те или иные дела, являлись для судов необязательными.

Кроме того, указание ст. 11 Основных законов на то, что издание государем указов для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления должно осуществляться «в соответствии с законами», означает, что существовавшие в этой области законы сохраняли свою силу, и император должен был действовать в соответствии с ними, и установленная законом, скажем, организация министерств могла быть изменена только в законодательном порядке.

Для выполнения стоящих перед ним задач император имел в своем непосредственном ведении ряд учреждений. В их число входили Министерство Императорского Двора, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, а также Канцелярия прошений, приносимых на Высочайшее имя.

Министерство Двора было учреждено в 1826 г. для объединения всех частей придворного управления и особых учреждений. Министерство находилось в непосредственном ведении императора и должно было отчитываться только перед ним. Оно состояло из Главного дворцового управления; Кабинета Его Императорского Величества; Департамента уделов; Канцелярии министерства; Управления контроля; Кассы Министерства Двора; Управления императорской охотой; Управления придворной конюшенной частью; Придворной певческой капеллы и придворного музыкального хора; Дирекции императорских театров; Экспедиции церемониальных дел; Капитул императорских и царских орденов, а также Императорской археологической комиссии.

В отличие от ст. 11 Основных законов ст. 21 этого акта, которая касалась определения императором устройства состоящих в ведении «Министра Императорского Двора учреждений и установлений, равно как и порядок управления оными», не содержала указания на то, что император решает эти вопросы «в соответствии с законами». Это означало, что по отношению к этому Министерству император мог своим указом решать и те вопросы относительно «устройства и приведения в действие разных частей установления», которые так или иначе разрешены актами, которые согласно действовавшим до 1906 г. законам признавать законодательными актами. Таким образом, в одинаковых случаях император мог действовать только в соответствии с законами и не мог изменить то, что законом уже установлено.

В число учреждений, находившихся в непосредственном ведении императора, входила Собственная Его Императорского Величества канцелярия. В ней сосредоточивались делопроизводство по бумагам, поступающим на имя императора, отчеты министров и других чиновников об исполнении ими поручений Императора.

К учреждениям, подведомственным канцелярии, относились благотворительные и учебные заведения и др. В качестве временного учреждения в составе канцелярии до 1876 г. имелось особое отделение по делам Царства Польского.

Другим такого рода учреждением была Канцелярия прошений, приносимых на Высочайшее имя. Эти прошения включали:

1) жалобы на определенные департаменты Сената, кроме кассационных;

2) жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих, генералов, губернаторов, если эти действия и распоряжения не подлежали обжалованию Сенату;

3) прошения о даровании милостей в особых случаях, не подходящих под определения общего закона, когда этим не нарушались ничьи законные интересы и гражданские права;

4) прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных и отбывающих наказание.

Таким образом, Основные законы 1906 года применительно к государственным учреждениям не заменили действовавшие ранее законы административными актами (кроме учреждений Министерства Императорского Двора). И если в чем-либо сфера действия этих актов была различна за счет действия законов, то только в том отношении, что была установлена возможность издания в порядке верховного управления указов, определяющих такие подробности в устройстве государственных учреждений, которые прежде должны были бы быть определены в законодательстве, но определялись указами по вопросам, которые законом не решены.

После принятия Основных законов 1906 года это право императора было существенно сужено, поскольку большинство вопросов организации существовавших «административных установлений» было решено в законодательном порядке.

Поскольку организация министерств или других административных ведомств стала устанавливаться законами, монарху после принятия Основных законов предоставлялось лишь право «в соответствии с законом» регулировать лишь внешний распорядок. Другим ограничением власти монарха в этой области явились бюджетные постановления: бюджетом устанавливались ассигнования на содержание министерств и ведомств, которые не могли быть применяемы в порядке верховного управления.

Наряду с правами по руководству деятельностью правительственных учреждений император обладал достаточно широкими правами по решению вопросов, связанных с личным составом этих учреждений.

Согласно ст. 17 Основных законов император назначал и увольнял председателя Совета Министров, министров и главноуправляющих отдельными подразделениями аппарата, а также прочих должностных лиц, если для них не был установлен законом иной порядок назначения и увольнения.

Однако назначение на должность властью императора не было общим правилом. Наоборот, оно являлось почетной привилегией некоторых должностей. Император назначал на все должности, относящиеся к первым четырем классам, а также на некоторые должности, относящиеся к пятому классу. При этом на должности, входящие в первые три класса, он назначал непосредственно, а на должности четвертого и пятого класса – по представлению соответствующего министра, который играл немалую роль и при назначении лиц на должности и других классов. Согласно ст. 18 Основных законов император в порядке верховного управления устанавливал в отношении служащих ограничения, вызываемые требованиями государственной службы.

Статья 18 существенно расширяла масштабы верховного управления за счет закона, поскольку, если до 1906 г. все правоограничения служащих, вызываемые требованиями государственной службы, устанавливались только в законодательном порядке, то в соответствии со ст. 18 стали возможны установления этих ограничений и в порядке верховного управления, а также их отмена и изменение ограничений, даже если эти ограничения установлены законом.

Таким образом, ст. 18 Основных законов относила вопрос об установлении ограничений служащих к исключительным полномочиям императора.

Согласно ст. 19 Основных законов император жаловал титулы, ордена и другие государственные отличия, включая и чины, а также права состояния. Им же непосредственно определялись условия и порядок пожалования титулов, орденов и отличий.

Надо сказать, что если прежде условия и порядок пожалования титула, орденов и отличий определялись в законодательном порядке, то после 1906 г. они были отнесены к делам верховного управления, кроме условий приобретения и пожалования прав состояния, которые по-прежнему определялись законом.

Титулы (от лат. titulus – «надпись», «почетное звание») – наследственные или пожалованные почетные звания, присваиваемые лицам известного, высокого состояния и положения.

В России до Петра I титул имели только государи и потомки прежних владетельных князей. Симеон Иванович Гордый первый начал именоваться Великим князем всея Руси; Иван III установил большой (с наименованием всех подвластных областей и употребляемый в дипломатических сношениях) и малый титул. По мере расширения территории государства изменялся и титул.

Петр I начал жаловать титулы графа и барона, а вместе с этим появились и соответствующие обращения: «сиятельство» и «светлость».

Последние обращения в дальнейшем сохранились лишь в некоторых княжеских родах («светлейшие князья»).

После появления Табели о рангах стала складываться система титулования лиц, имеющих чины. Чины 1-го и 2-го классов, а также министры, имели титул «высокопревосходительство», 3-го и 4-го – «превосходительство», 5-го – «высокородие», с 6-го по 8-й – «высокоблагородие», с 9-го по 14-й – «благородие».

К орденам относились орден Андрея Первозванного, учрежденный Петром I (1699); орден Белого орла (1705), учрежденный польским королем Августом II; орден святой Екатерины (1713), учрежденный в память о Турецком походе; орден святого Александра Невского (1725); орден святой Анны (1722), учрежденный Карлом Фридрихом, герцогом Шлезвиг-Гольштейнским, в память о его жене Анне, дочери Петра I; орден святого Владимира, учрежден в 1782 г. в честь двадцатилетия со дня коронования Екатерины II; орден святого Станислава (1765), учрежденный польским королем Станиславом Августом Понятовским; орден святого Георгия (1769), учрежденный Екатериной II; орден Военного креста (1792), учрежденный польским королем Станиславом Августом; орден святого Иоанна Иерусалимского (Мальтийский крест) (1798); орден святой Равноапостольной Ольги (1914), женский орден, учрежденный в честь празднования 300-летия дома Романовых[234]234
  См.: Символ власти. М., 2007. С. 10—106.


[Закрыть].

Поскольку законодательная процедура слишком сложна и достаточно медленна для того, чтобы успевать за быстро меняющимися требованиями жизни, наряду с законами, которыми обычно устанавливались постоянные основные правила, определяющие обязанности населения, обычно одновременно и исполнительной власти предоставлялось право издавать подобные акты, имеющие, правда, временный характер и приспособленные к тем или иным меняющимся обстоятельствам.

Основные законы 1906 года не содержали норм, которые уполномочивали бы императора на издание актов, возлагающих обязанности на население. Наоборот, из самого существа этих законов следовало, что издание всякого рода общих правил относится к законодательной области и в соответствии с этим все случаи, когда издание каких-либо подобных правил производится не законодательной, а иной властью, точно устанавливалось в законе.

Согласно Основным законам подобные полномочия были предоставлены императору статьями 11–22.

Что же касается правоотношений частных лиц, то Основные законы (ст. 14) предусматривали только то, что императором в порядке верховного управления устанавливаться только ограничения в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, которые составляют «крепостные районы и опорные пункты для армии и флота». Это означает, что во всех остальных случаях этого права у императора не было.

Кроме ст. 14 Основных законов, в России не было ни одного закона, который бы предоставлял императору право издания каких-либо правил, инструкций и других актов, устанавливающих обязанности населения. Это объяснялось тем, что до принятия Основных законов, когда всякое распоряжение императора, в какой бы форме оно не состоялось и какого бы вопроса не касалось, имело силу закона, а император ни в каких полномочиях не нуждался. После же принятия Основных законов все эти вопросы стали решаться в основном в законодательном порядке.