Текст книги "Стратегии правового развития России"

В условиях модернизации российской государственности главным является поиск баланса между ценностями конституционного триединства «собственность-власть-свобода», что в более конкретном виде проявляется как поиск баланса между ценностями публичного характера, с одной стороны, и личными, частными ценностями, с другой. Именно в их коллизионном единстве коренятся и методологические основы принятия решения по осуществлению модернизации в конкретных сферах и по конкретным направлениям. В формализованном, нормативно-правовом выражении это прежде всего проблема соотношения суверенной государственной власти и свободы, которая прямо или косвенно пронизывает всю систему конституционного регулирования, «присутствует» в каждом конституционном институте, каждой норме и статье конституции. В этом смысле нахождение баланса власти, собственности и свободы составляет главное содержание теории и практики современного конституционализма.

6.2.1. Самостоятельность экономической и политической власти – конституционный принцип рыночной экономики. Гармонизация политической и экономической власти в соотношении со свободой – первостепенная задача современного конституционализма и реализуемой на основе его принципов и ценностей модернизации.

Сегодня перед Россией, как и перед многими другими государствами мира, остро стоят задачи преодоления кризисных явлений в экономике и перехода к устойчивому государственному развитию. Их решение предполагает существенное наращивание государственно-правовой деятельности, что, в свою очередь, значительно обостряет противоречия между политической и экономической властью, властью и свободой. Модернизация требует повышенной активности государственного аппарата, в том числе в области экономических отношений, и это может иметь следствием как сужение объема самостоятельности хозяйствующих субъектов, так и определенное «сращивание» политических и экономических субъектов на базе общности финансово-политических интересов: капитал обеспечивает вхождение во власть, что, в свою очередь, способствует получению определенного рода внеэкономических (внеконкурентных) преференций и преимуществ.

Между тем многовековой исторический опыт свидетельствует, что условием и предпосылкой успешного развития эффективной и социально ответственной экономики является «отпочкование» собственности от власти, дистанцирование власти экономической от политической. Цивилизованный рынок, основанный на принципах конституционной экономики, предполагает отношения относительно самостоятельного функционирования государственной (политической) власти и власти собственности (экономической) при наличии линий и сфер активного взаимодействия. Поэтому современные реалии, характеризующиеся глубокими метаморфозами институтов собственности и власти, таковы, что отношения экономической и политической власти, собственности и государства находятся в системе сотрудничества и конкуренции.

Дистанцирование экономической власти от политической стало в свое время величайшим достижением нового буржуазного строя, основанного на принципах конституционализма. В связи с этим чрезвычайно актуальной является конституционная по своей природе проблема оптимальной удаленности собственности от власти. Только в условиях, когда политическая власть отделяется от экономической власти, появляется возможность для обособления политических и экономических отношений, что, в свою очередь, является условием формирования гражданского общества, основой относительно самостоятельного развития отраслей частного и публичного права и в конечном счете правового прогресса на основе ценностей свободы, политической и экономической демократии.

Нельзя, однако, не учитывать, что в современных условиях перехода к постиндустриальному обществу возникает новое глобальное конституционное противоречие в отношениях власти и собственности, проявляющееся в очередном витке сближения и порой слияния политической и экономической властей, как бы возврате политической власти в свое исходное состояние. Весьма опасны в этом плане процессы углубления корпоративной «демократии», которая, как отмечалось, характеризуется слиянием политического, экономического, административного потенциала, его умножением на потенциал теневой экономики, коррупции, криминалитета (одновременно в политической и экономической сферах), что ведет к искажению самой сути, природы суверенной государственной власти, к отрицанию основополагающих ценностей современного конституционализма и это «более опасно для общественной системы, чем тоталитарная система»[91]91
  Арутюнян Г. Угрозы корпоративной демократии // Конституционное правосудие. Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Ереван, 2006. Вып. 3 (33). С. 41–42.


[Закрыть].

Особое значение приобретают соответствующие проблемы, связанные с соотношением экономической и политической власти, для поиска путей модернизации рыночной экономики в условиях России, что объясняется по крайней мере двумя причинами.

Во-первых, речь идет об исторических, имеющих глубокие корни, особенностях становления и развития отношений собственности и экономической свободы в России; это связано прежде всего с особенностями соотношения частных и публичных (государственных) начал, а соответственно, и с особенностями исторических форм взаимоотношений экономической и политической властей в России. При исторически существовавшей структуре собственности, когда государство брало на себя основную нагрузку, выполняя как объективно необходимые функции по ведению общих дел, так и те, которые в рыночной экономике традиционно относятся к сфере хозяйственной (товарно-денежной) саморегуляции, в России экономическая власть не была обособлена в качестве относительно самостоятельной формы власти. Причем это имеет значительно более глубокие национально-исторические корни, чем практика социалистического строительства: государственная социалистическая модель управления экономикой лишь усилила процессы слияния политической и экономической властей.

Во-вторых, переход к рыночной экономике в условиях «дикого» капитализма конца 1980–1990-х гг. во многом воспринял эти «родимые пятна» исторически складывавшейся российской модели экономического развития. Навязанные стране неолиберальные модели приватизации государственной собственности и рыночных преобразований создали предельно благоприятные условия (вольно или невольно?) для нового витка сращивания политической и экономической властей: формирование крупных состояний в виде производственных, финансовых и иных активов стало в этих условиях не чем иным, как присвоением так называемой политической ренты. В результате возник уникальный симбиоз крупных бизнес-структур (корпоративного бизнеса) с чиновничье-бюрократическими структурами государства (корпорацией чиновников). И это не просто сложение двух составляющих новой политико-экономической действительности, но возникновение нового качества как экономических, так и политических отношений – в том числе тех отношений, которые попадают в сферу не только частноправового, но и публично-правового, включая конституционное, регулирования. При этом важно учитывать, что это не просто переход от принуждения к экономической свободе. Напротив, это есть переход от одной системы власти (основанной на слиянии политики и экономики) к другой системе власти, предполагающей относительную самостоятельность экономической и политической властей. Противопоставлять же власть и свободу, представляя, таким образом, что рыночная экономика – это «свободная» экономика, в том числе от власти, было бы глубокой методологической ошибкой. Не случайно в своей работе, посвященной анализу трансформационных процессов в экономике, М. Олсон писал: «Нам сейчас необходима теория, в центре внимания которой была бы власть, базирующаяся на принуждении, а также те выгоды, которая она приносит, теория, объясняющая поведенческие мотивы к получению власти, основанной на принуждении, и побудительные мотивы, стоящие перед теми, кто ею уже обладает»[92]92
  Олсон М. Рассредоточение власти и общество в переходный период // Экономика и математические методы. 1995. Т. 31. Вып. 4. С. 54.


[Закрыть].

Доминирование же при переходе к рынку неолиберальных воззрений имело следствием игнорирование проблемы распределения власти в экономике. Никакой сознательной политики, направленной на ограничение частной власти, в рамках данной идеологической модели не предусматривается. Отсутствие определенной политики по отношению к экономической власти имело следствием стихийное распределение не только материальных и финансовых ресурсов, но и власти в экономике. Соответственно с одной стороны, «недостаток» эффективной политической власти привел к возникновению «избытка» частной, в том числе теневой, экономической власти: государственных чиновников, бесконтрольной власти администрации предприятий, монопольной власти собственника, криминальной власти и т. д. С другой стороны, реакцией на данную ситуацию, связанную с произволом частной экономической власти, может стать (и мы это также знаем) чрезмерное расширение границ прямого государственного вмешательства в экономику, избыток политической власти в экономике.

В этих условиях существенно возрастает потребность в государственно-правовом влиянии на взаимоотношения соответствующих корпоративно-властных структур, в частности необходимость формирования цивилизованных институциональных механизмов взаимодействия бизнеса со всеми уровнями публичной власти: федеральной, региональной, муниципальной. А это возможно лишь на основе достижения и поддержания определенной автономии и цивилизованного обособления экономической и политической властей, что должно проявляться не просто в наращивании нормативного массива, регулирующего экономические отношения и взаимоотношения бизнеса и власти, а прежде всего в планомерном внедрении конституционных принципов и ценностей в сферу публичной власти, с одной стороны, и в экономическую систему – с другой.

6.2.2. Конституционный Суд РФ о необходимости гармонизации политической и экономической власти. В этом плане нельзя не отметить, что соответствующая проблематика – главным образом, в опосредованной форме, в виду специфических характеристик и предназначения конституционного правосудия – получает свое отражение и в деятельности КС РФ. Так, еще в Постановлении от 28 апреля 1992 года № 4-П[93]93
  СЗ РФ. 1992. № 21. Ст. 1141.


[Закрыть], КС РФ указал на то, что совмещение одной и той же организацией выполнения властных управленческих и коммерческих функций отступает от конституционного принципа экономической системы Российской Федерации, согласно которому государство обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монополизма; в этом же решении, однако, Суд не исключил возможности наделения тех или иных общественных объединений полномочиями государственных органов, если это обусловлено необходимостью обеспечения прав и свобод человека и гражданина, выполнением международных обязательств Российской Федерации.

Данный подход получил свое развитие в практике КС РФ, основанной на положениях новой российской Конституции. В Определении от 1 октября 1998 года № 168-О[94]94
  ВКС РФ. 1999. № 1.


[Закрыть] ясно и недвусмысленно констатировал, что по смыслу Конституции РФ (статья 34, часть 1), одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли; государство не наделяется полномочиями по управлению объектами частной собственности, – согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральная государственная собственность и управление ею (пункт «д» статьи 71). Исходя из этого, Суд заключил, что запрет осуществлять права и обязанности доверительных управляющих, установленный оспариваемыми нормами для публично-правовых образований, государственных органов и органов местного самоуправления, не является нарушением или ограничением конституционного права частной собственности. Этим, однако, как следует из ряда других решений КС РФ, не исключается возможность публично-правовых образований участвовать в гражданских правоотношений отношений, но лишь в качестве субъектов со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы; при этом, по смыслу пункта 2 статьи 124 ГК РФ, к властвующим субъектам, участвующим в гражданских отношениях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов[95]95
  См.: Определение КС РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О // Архив КС РФ. 1997; Определение КС РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О // ВКС РФ. 2007. № 2.


[Закрыть].

При этом, согласно Постановлению КС РФ от 19 декабря 2005 года № 12-П[96]96
  См.: Постановление КС РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 335.


[Закрыть], федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты, реализующих в том числе экономическую деятельность. Соответствующее полномочие федерального законодателя опирается на взаимосвязанные положения статей 32 (часть 1), 34 (часть 1) и 37 (часть 1) Конституции РФ, по смыслу которых граждане, чей труд свободен, вправе принимать непосредственное участие в управлении делами государства, в том числе в экономической сфере, на началах самоорганизации, самоуправления и саморегулирования. Такая деятельность граждан во всяком случае подконтрольна государству, определяющему исходя из баланса конституционно защищаемых ценностей правовые основы и процедуры ее осуществления, с тем чтобы исключить возможность нарушений прав как членов саморегулируемых организаций, так и других лиц.

Приведенные правовые позиции КС РФ, базируясь на конституционно значимых принципах разделения политической и экономической власти, недопустимости их слияния, сращивания, и, в то же время, их гармонического баланса, ориентированы, главным образом, на недопущение подчинения политической властью власти экономической. Выделение данного аспекта, думается, не случайно, имея в виду генезис современной национальной экономики, ее историческую ретроспективу. В то же время, в практике федерального конституционного правосудия, хотя и менее заметно (в количественном плане), отражен и другой аспект названных конституционных принципов, исключающий внеправовое влияние экономической власти на принятие политических решений. Наиболее ярким примером здесь может служить сформулированная в одном из решений КС РФ правовая позиция, согласно которой недопустимо распространение договорных отношений и лежащих в их основе принципов на те области социальной жизнедеятельности, которые связаны с реализацией государственной власти; поскольку органы государственной власти и их должностные лица обеспечивают осуществление народом своей власти, их деятельность (как сама по себе, так и ее результаты) не может быть предметом частноправового регулирования, так же как и реализация гражданских прав и обязанностей не может предопределять конкретные решения и действия органов государственной власти и должностных лиц[97]97
  См.: Постановление КС РФ от 23 января 2007 г. № 1-П // СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 828.


[Закрыть].

Одним из частных случаев проявления на конституционном уровне противоречий между политической и экономической властями является коллизионное соотношение универсального конституционного принципа конкуренции – как экономической (ст. 8, 34 Конституции РФ), так и политической (ст. 10, 13 Конституции РФ) конкуренции – с тенденцией к монополизации политической и экономической властей: централизацией государственного управления, концентрацией публично-властных полномочий, с одной стороны, образование олигархических экономических структур – с другой. В этом плане конституционное значение приобретает также финансово-экономическая, «денежная» власть. Деньги, как отмечает В.В. Мартыненко, имеют непосредственное отношение к условиям функционирования всех других ветвей власти, и тот, кто контролирует денежные потоки и распределение кредитов, может способствовать их «связыванию» в одну ветвь, концентрируя все ветви власти под одной, своей крышей[98]98
  См.: Мартыненко В.В. Кальдера государственной власти. М., 2005. С. 197.


[Закрыть], что в конечном счете и означает тотальное слияние политической и экономической властей.

В Российской Федерации финансово-экономическую («денежную») власть олицетворяет Центральный банк РФ, который в соответствии со своим конституционно-правовым статусом, определенным ст. 75 Конституции РФ, располагает исключительным правом на осуществление денежной эмиссии и в качестве своей основной функции защиту и обеспечение устойчивости рубля[99]99
  Между тем в настоящее время проявились тенденции (отмеченные, в частности, в заключении Счетной палаты РФ), свидетельствующие о том, что Центральный банк РФ хочет регулировать не курс рубля, а инфляцию (см.: Вардуль Н. Нарушитель Конституции Центробанк хочет регулировать инфля цию, а не курс рубля // Профиль. 2010. № 17. С. 28–29).


[Закрыть]. Как указал в ряде своих решений КС РФ, данные полномочия Центрального банка РФ по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения и осуществляются независимо от иных органов власти[100]100
  См.: Определение КС РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-0 // ВКС РФ. 2001. № 2; Определение КС РФ от 20 декабря 2005 г. № 487-0 // Архив КС РФ. 2005.


[Закрыть]. При этом Центральный банк РФ наделен нормотворческими полномочиями, которые предполагают исключительные права и обязанности Центрального банка РФ по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

Свои полномочия Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов государственной власти, что – как показывает опыт организации центральных банков в зарубежных странах – является объективной необходимостью для эффективного решения данным органом возложенных на него задач. Политический же контроль над центральными банками со стороны других органов государственной власти не дает каких-либо положительных результатов в деле кредитования реального сектора экономики, уменьшения безработицы, обеспечения общего экономического роста[101]101
  См.: Приходина Ю. А. Критерии независимости центральных баков: Третий Рим или третий мир? // Очерки конституционной экономики: Статус Банка России / отв. ред. П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский. М., 2001. С. 104.


[Закрыть].

Вместе с тем особый конституционно-правовой статус Центрального банка РФ не только не исключает, а, напротив, предполагает связанность его деятельности конституционными принципами и нормами, в том числе обеспечивающими справедливую конкурентную экономическую среду.

Из этого исходит и КС РФ, который в определении от 15 января 2003 г. № 45-0[102]102
  См.: Определение КС РФ от 15 января 2003 г. № 45-0 // ВКС РФ. 2003. № 3.


[Закрыть] указал, в частности, следующее. В силу верховенства Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ) на Центральный банк РФ в процессе осуществления им своих функций в полной мере распространяются конституционные принципы свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, не допускается (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ). Данное конституционное требование находит развитие в антимонопольном законодательстве, в том числе в Федеральном законе «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», в силу которого Центральный банк РФ наряду с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты и/или совершать действия, ограничивающие конкуренцию на рынке финансовых услуг, а именно: необоснованно препятствовать созданию новых финансовых организаций на рынке финансовых услуг, ограничивать иначе как на основании федерального закона доступ финансовых организаций на рынок финансовых услуг или устранять с него финансовые организации, препятствовать деятельности финансовых организаций на рынке финансовых услуг, устанавливать нормы, ограничивающие потребителям финансовых услуг выбор финансовых организаций, которые их предоставляют, предоставлять одной или нескольким финансовым организациям льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим финансовым организациям, работающим на одном и том же рынке финансовых услуг (ст. 12). Эти запреты как направленные на достижение указанных конституционных целей поддержки конкуренции и недопустимости монополизации не умаляют независимого статуса Центрального банка РФ, не нарушают его конституционных полномочий.

Вместе с тем повышенная значимость возложенных на Центральный банк РФ функций предполагает обеспечение прозрачности, транспарентности его деятельности, подконтрольности принимаемых им решений гражданскому обществу. Такой подход в российской конституционно-правовой системе обоснован КС РФ, который в одном из своих постановлений сформулировал правовую позицию в отношении гражданского контроля за финансовой деятельностью государства как таковой, имеющую общее значение. Суд отметил, что из норм ч. 1 ст. 1, ч. 1 и 2 ст. 3, ч. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ следует, что финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов Российской Федерации. Это, по мнению Суда, способствует реализации базирующегося на принципах демократии эффективного контроля гражданского общества за финансовой деятельностью государства в лице его органов[103]103
  См.: Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П // Архив КС РФ.


[Закрыть].

При этом нельзя не учитывать, что экономическая деятельность – это сфера, где происходит сотрудничество и взаимодействие всех форм правосудия[104]104
  В данном случае не рассматриваются проблемы, связанные с реформированием экономического правосудия в связи с объединением Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Очевидно, однако, что это направление преобразований в судебной системе является лишь подтверждением необходимости тесного взаимодействия, включая усиление организационного единства, общеюрисдикционной и арбитражной форм правосудия.


[Закрыть]. Широкое взаимодействие КС РФ и иных судов в сфере экономического правосудия обуславливается самой природой конституционного контроля в системе разделения властей Российской Федерации, которая, как следует из положений статей 10, 125 и 127 Конституции РФ во взаимосвязи с нормами ее статей 1, 2, 7, 8, 17, 18, 19, 34, 35 и 46, предполагает обеспечение КС РФ стабильного развития законодательного регулирования экономических отношений и поддержания должного уровня гарантированности прав их субъектов на справедливое разрешение экономических споров, что, в конечном счете, призвано создавать благоприятные условия как для развития рыночной экономики, так и для повышения материального благосостояния граждан. В концентрированном виде это отражается в институте основных прав и свобод человека и гражданина.