Текст книги "Стратегии правового развития России"

2. Идея закона и народное представительство. История развития российского законодательства свидетельствует и о влиянии западноевропейских правовых теорий и концепций, и национальной духовной культуры на восприятие понятия «закон», понимание его роли и значения в жизни Российского государства и общества. Слово «закон» встречается уже в древнейших памятниках русской письменности. По мнению одних авторов, наши предки уже с Х века употребляют слово «закон» в смысле продукта государственной деятельности, отличая закон от обычая. Другие авторы полагают, что слово «закон» в древности означало то же, что и «обычаи»: одно заменяло другое и имело единый источник – «деятельность отцов». И лишь когда на Руси начало распространяться византийское право слово «закон», как утверждает В.И. Сергеевич, разошлось в смысле со словом «обычай»[146]146
  См.: Сергеевич В.И. Лекции и исследования по древней истории русского права. М., 2004. С. 12. Современный исследователь русского средневекового права В.В. Момотов также указывает на юридический дуализм, характерный для права эпохи раннего Средневековья, вызванный столкновением славянского (обычного) права и канонического (византийского). (См.: Момотов В.В. Формирование русского средневекового права в IX–XIV вв. М., 2003. С. 111, 133–134).


[Закрыть]. Первоначально же вся жизнь древних княжений определялась обычаем (право наследования, право собственности и т. д.), то есть обязательной общей нормой, которая была установлена «отцами» и освящена длительным соблюдением. Поэтому признание за волей князя (царя) способности творить право (закон) являлось вторичным, основывалось ссылками на старину и развивалось весьма медленно: указы князей не предшествовали практике, а неуклонно следовали за ней, и в уложения и судебники заносилось то, что выработалось практикой. Кроме того, надо учитывать старое деление закона на закон Божий и закон человеческий; лишь с истечением длительного периода развития права указанный дуализм закона сменился монизмом закона человеческого.

Идея закона, преследующего общее благо, в России основывалась на христианских воззрениях на княжескую (а в последствии – царскую) власть, призванную заботятся о благе своих поданных. Власть государя не означала право делать что угодно, ибо ее цели определялись истинной верой. Поэтому законотворчество было для князя не правом, возвышающим его над своими подданными, а обязанностью, возложенной на него Богом: содержание издаваемых князем законов должно было соответствовать духу православия, т. е. проникнуто милосердием и любовью[147]147
  Законодательство Киевской Руси, по мнению исследователей, отличается от законодательства других государств, находившихся на аналогической степени исторического развития, своим гуманизмом. Это было обусловлено не только влиянием христианских воззрений, но и экономическим, социально-политическим и духовным строем русского общества. См.: Томсинов В.А. История русской политической и правовой мысли. Х– ХVIII века. М., 2003. С. 20, 45, 55.


[Закрыть]. В произведении Иллариона «Слово о Законе и Благодати» (ХI в.) княжеская власть понимается не столько в качестве совокупности властных полномочий или высшего сана в общественной иерархии, а скорее, в качестве поля деятельности, процесса свершения благих дел для Русской земли. Идеальный князь в русском политическом сознании – это князь-труженик, князь воин. Как отмечается в литературе, терминологическое значение понятия «закон» у Иллариона уже имеет два аспекта: закон как юридическое установление власти и закон как совокупность широких правил, установленных в первооснове Священным Писанием. При этом закон как юридическое установление власти не должен противоречить правилам Священного Писания: при несоответствии закона юридического закону священному речь может идти только о неправовом законе, то есть не легитимном[148]148
  См.: Рогов В.А., Рогов В.В. Древнерусская правовая терминология в отношении к теории права (Очерки IX – середины XVIII вв.). М., 2006. С. 186. Как отмечает Н.М. Золотухина, Иллариону, как и большинству средневековых мыслителей, присуще понимания Закона как Божественного веления, хотя это не исключает и его правового содержания. Обращение Иллариона к термину «Закон» предполагает его восприятие в теологическом и юридическом значениях. (См.: Исаев И.А., Золотухина Н.М. История политических и правовых учений России XI–XX вв. М., 1995. С. 10).


[Закрыть]. Таким образом, Илларион связывал в учении о законе воедино два компонента: нравственный и правовой. На нравственные качества властвующих обращал внимание в своем «Поучении» Владимир Мономах, раньше других русских князей осознавший, что судьба Русского государства (конец ХI в.) в огромной мере зависит от того, насколько нравственными окажутся в своем поведении люди, держащие в своих руках государственную власть. Мнение, которое актуально и сегодня[149]149
  Показательно в этом отношении выступление Святейшего Патриарха Московского и всея Руси Алексия II на сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы, который, в частности, подчеркнул, что «мораль обеспечивает жизнеспособность и развитие общество и его единство», что «разрушение же нравственных норм и пропаганда нравственного релятивизма может подорвать мировосприятие европейского человека и привести народы к черте, за которой – потеря европейскими народами своей духовной и культурной идентичности, а значит, и самостоятельного места в истории» (Литературная газета, 10–16 октября 2007, № 41 (6141).


[Закрыть].

Главной опорой власти князя, как в мирное, так и в военное время была дружина. При этом старшие дружинники представляются в летописях думцами князя, без их совета князь почти ничего не предпринимал. Они постоянно участвовали в договорах князя, сопровождали его по делам управления, участвовали в разбирательстве судебных дел, а также в законодательстве. Князь Владимир, по Иллариону, советовался со своим окружением и «отцами-епископами», дабы «закон установить». После смерти Ярослава в составлении новой редакции Русской Правды вместе с его сыновьями участвовали старшие дружинники[150]150
  См.: Беляев И.Д. История русского законодательства. СПб., 1999. С. 130.


[Закрыть]. В этой традиции можно видеть истоки появления Боярской думы, а также в определенной мере и Земских соборов.

Политические и правовые идеи Киевской Руси получили свое развитие в политико-правовой идеологии Московского государства. Развитие идеи царской власти в условиях Московского государства привело к появлению понятия истинного, боговенчанного царя как защитника православной веры и Русской земли, пределы верховной власти которого определялись не столько правовыми, сколько религиозно-нравственными законами[151]151
  Интересно как И. Кант трактует власть монарха как помазанника Божьего, ссылаясь на слова Фридриха II, что он только высший слуга государства. Кант отмечает, что нередко без основания порицали те высокие эпитеты, которые часто прилагаются к правителю (исполнитель божественной воли на земле и др.), ибо «эти эпитеты не только не должны внушать государю высокомерие, но, напротив, должны вызвать в его душе смирение, если только он обладает рассудком (что ведь и следует предположить) и понимает, что он взял на себя миссию слишком тяжелую для одного человека, а именно взялся блюсти право людей (самое святое из того, что есть у Бога на земле), и ему постоянно следует опасаться чем-либо задеть эту зеницу господа». (Кант И. Сочинения в 4-х томах на немецком и русском языках. Т. 1. М., 1993. С. 381, 383).


[Закрыть]. Царская власть в понимании Ивана Грозного – это власть ограниченная, но не людьми, а тем, кто ее дал, то есть Богом. В соответствии с русской политической идеологией царь несет обязанности относительно своих подданных не по договору с ними, но в силу самого своего звания русского царя. Поэтому он не должен присягать своим подданным, как это делали европейские короли[152]152
  См.: Томсинов В.А. Указ. соч. С. 144.


[Закрыть].

Вместе с тем благодаря практике Земских соборов (вторая половина ХVI в. – ХVII в.) выборные служилые люди, выборные от городов стали принимать участие в обсуждении важнейших государственных дел. Дошедшие до нас решения соборов свидетельствуют, что, например, с 1613 года и во все продолжение царствования Михаила Федоровича Романова, важнейшие государственные дела решались «по указу государеву и по соборному приговору», так что власть государя стояла с властью общества, с властью всей Русской земли, почти постоянно присутствовавшей на Земских соборах в лице своих выборных людей[153]153
  См.: Беляев И.Д. История русского законодательства. СПб.,1999. С. 491.


[Закрыть]. Характерное для православия стремление к соборности во многом определяло и государственно-правовые основы развития общества, практику принятия Земскими соборами решений не формальным большинством голосов, а путем духовного единения и согласия. Именно духовное единение и согласие по принципиальным вопросам развития общества и государства отсутствуют в современном российском парламенте, препятствуя во многом поиску наиболее оптимальных решений современных государственных и общественных проблем.

Единственным субъектом законодательной власти в императорскую эпоху становится самодержавный государь, воля которого творила закон[154]154
  Название и понятие закон, указывает Ф.В. Тарановский, прилагалось в прошлом не только к тому, что теперь считаем законом, но и другим источникам положительного права, обладавших наибольшей значимостью и авторитетностью В имперский период российского государства уже сознается различие закона, административного распоряжения и судебного решения. Впервые попытку такого разграничения предпринимает Екатерина II в своем «Наказе», понимая под законом «те установления, которые ни в какое время не могут перемениться», а под указом – «все то, что для каких-нибудь делается приключений, и что только есть случайно…». Хотя практика не делала, по сути, никакого различия между законом и административным распоряжением, исходившим непосредственно от императора. (См.: Тарановский Ф.В. История русского права. М., 2004. С. 3–7; Латкин В.Н. Учебник истории русского права в период империи XVIII и XIX вв. М., 2004. С. 6).


[Закрыть]. Петр Великий в своей законодательной деятельности исходил из понятия государственного интереса. Он признавал, что с царь с его правительством должен заботиться о благосостоянии населения, полезного государству, что издавать законы и управлять он должен, имея в виду общую пользу: во имя государственного интереса и подчиненного ему общего блага царь устанавливал свои отношения к подданным, даже в мелочах их частной жизни[155]155
  См.: Лаппо-Данилевский А. Идея государства и главнейшие моменты ее развития в России со времени Смуты и до эпохи преобразований / Сб.: Русский мир. СПб., 2003. С. 606.


[Закрыть]. Петр I благоприятствовал распространению понятий о естественном праве, повелел, например, перевести на русский язык трактат Пуфендорфа об обязанностях человека и гражданина и содействовал распространению некоторых идей Томаса Гоббса, отвечающих его политическим целям. С научно-философским обоснованием власти абсолютной монарха выступил Феофан Прокопович (1681–1736), который в «Правде воли монаршей», связывал возникновение наследственной монархии с «первым в народе согласием», в котором выразилась «воля народная», соединяя договорную теорию и идею богоустановленности власти провозглашением принципа: «глас народа – глас Божий». При этом власть верховная в силу своего установления имеет целью всенародную пользу; монарх волен поступать, как ему заблагорассудится, «лишь бы народу не вредно было и воле Божей не противно было».

В соответствии с началами просвещенного абсолютизма, нашедшими свое выражение в Наказе Екатерины II[156]156
  Наказ Екатерины II был предназначен депутатам созванной императрицей в 1767 году комиссии для составления нового Уложения; он воспроизводил многие политические идеи Монтескье. Цель Наказа – быть руководством для депутатов при составлении Уложения, хотя и депутаты, и сама императрица смотрели на него как и на источник Уложения.


[Закрыть], цель самодержавного правления заключается не в том, чтобы у людей «отнять естественную их вольность», но в том, чтобы «действия их направить к получению самого большого ото всех добра». Законы признаются Екатериной II «простым и правым рассуждением отца, о чадах и домашних своих пекущегося». Правление, ставившее себе просветительные задачи, не могло оставаться без закона, основываясь на произволе и прихоти правителя. Поэтому начало законности полагаются Екатериной II в основу самодержавного государственного строя. Сущность законного монархического правления, по мнению Екатерины II, проявляется в определенном самоограничении власти, которое проводится, однако, не безусловно. Но если у Монтескье, у которого Екатерина II заимствовала многие идеи своего Наказа, пределом власти монарха являются прерогативы сословий, то в Наказе самоограничение власти обусловливается лишь политическими соображениями, интересами государства. «Есть случаи, – говорится в Наказе, – где власть должна и может действовать безо всякой опасности для государства в полном своем течении. Но есть случаи и такие, где она должна действовать пределами, себе… самою положенными». Чтобы монархия не превратилась в деспотию необходимо не только соблюдать действующие законы, но и следить за тем, чтобы сами законы были внутренне справедливы. Основным критерием для определения внутренней (естественной) справедливости законов Екатерина II признает государственную заботу о духовном и материальном благосостоянии народа.

Наказ Екатерины II дал толчок к научной разработке русского государственного права, привлек внимание к вопросам утверждения начал законности государственного управления[157]157
  Учение о законе и его значении, как основании русского государственного управления, по мнению А.Д. Градовского (1841–1889), должно предшествовать изложению всех других институтов государственного права.


[Закрыть], участия народа в разработке этих начал. М.М. Сперанский, разрабатывавший по поручению Александра I общий план преобразования общественно-политического строя России, исходил из того, что «общий предмет преобразования» должен состоять в том, что «чтоб правление, доселе самодержавное, поставить и учредить на непременном законе»[158]158
  Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 350.


[Закрыть]. Во взглядах Сперанского на закон отчетливо проявляется развитие принципов религиозной онтологии власти и права. При этом он опирается на политические теории античных и современных ему европейских философов, на русскую правовую традицию. Общее назначение законов, по мысли Сперанского, состоит в обеспечении пользы и безопасности всех людей. Основу порядка государственного, по его убеждению, образует нравственный порядок, базирующейся на правде, опирающейся на две силы: внутреннюю, религиозную, и внешнюю силу общежития, выраженную в законе. Категория правды – одна из ключевых в учение Сперанского о праве: правда является выражением вечных ценностей. Следование правде в обществе приводит человека к правде Божьей. Верховная власть установлена к защите правды, в содействие совести. Власть верховная (власть законодательная) посредством законов возвещает правду и долг ее в порядке общежительном. Эта власть есть орган правды общежительной, однако начало общежития есть действие всеобщего нравственного закона. Поэтому порядок общежительный, по Сперанскому, есть тот же порядок нравственный, то есть определяется составом прав и обязанностей к себе, к другим и к Богу. Законы общежительные недействительны, когда они противны законам естественным, то есть законами общения человека с другими людьми, отражающий меру его единства с самим собой и с Богом[159]159
  См.: Сперанский М.М. Указ. соч. С. 50–65.


[Закрыть]. Сперанский полагал, что «нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять законы, и исполнять их». Поэтому он предлагал реформировать систему государственного управления на основе распределения державной власти монарха в трех специализированных отраслях управления: законодательной, исполнительной и судебной. Монарх – верховный субъект и хранитель законов. Он связан нравственным обязательством по исполнению существующих законов. Законодательная деятельность должна исходить из воли народа: необходимо обеспечить подданным возможность участвовать в законодательной власти. Никакой закон, по плану Сперанского, не мог иметь силы, если бы он не был составлен законодательным собранием. Для этого он предлагал создать независимое и основанное «на народном избрании» законодательное учреждение. При этом закон не должен парализовать исполнительную власть: надо найти «золотую» середину, на основании которой закон отличался бы от нормативных правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти. Сперанский считал, что чиновники должны быть подотчетны народу, так как, «не быв никакими пользами соединены с народом, они на угнетении его оснуют свое величие». В его замыслах предусматривалось поэтапное преобразование сословного строя, воспитание людей, способных воспринять новые идеи и стать опорой законодательной власти[160]160
  См.: Осипов И.Д. Истинная монархия графа М.М. Сперанского / Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПБ., 2002. С. 33; Сперанский С.И. Учение М.М. Сперанского о праве и государстве. М., 2004. С. 25–26, 33, 37.


[Закрыть].

Принцип верховенства закона, лежащей в основе государственного порядка и требующий, чтобы ни один закон не мог быть издан без участия законодательного (представительного) органа, выдвигаемый М.М. Сперанским в начале XIX века, нашел свое закрепление в Основных законах Российской империи в редакции 1906 года. Статья 84 Основных законов гласила: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке», а статься 86 закрепляла, что «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственный думы и воспринять силу без утверждения государя императора». При этом закон не мог быть отменен иначе, как только силой закона (ст. 94). Одной из идей, выдвинутой на первый план русской государственной жизни в царствование Императора Николая II, становится идея единения Царя и народа, многократно провозглашаемая в Высочайших манифестах. Эта идея основывается на земских традициях взаимодействия царя и народа, земли и государства. В своей речи, обращенной к депутации земских и городских деятелей 6 июня 1906 года, Николай II заявил: «Пусть установится, как было встарь, единение между Царем и всей Русью, между Мной и земскими людьми, которое ляжет в основу порядка, отвечающего самобытным русским началам…»[161]161
  Цит. по: Казанский П.Е. Власть Всероссийского императора. М., 1999. С. 339.


[Закрыть]. О законодательной власти, функционирующей на основе принципа единения (который трактовался рядом дореволюционных юристов как моральное начало, руководящее правосознанием соединенной законодательной власти) гласила статья 7 Основных законов: «Государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой». Однако, как показали последующие события, «живая связь народа с Царем своим» (Ф.М. Достоевский), на основе которой созидалось и крепло Российское государство, была разорвана, утратила свою мистико-религиозную силу: в день своего отречения от престола (2 марта 1917 г.) Николай II записал в своем дневнике: «Кругом измена и трусость и обман!»[162]162
  Дневники и документы из личного архива Николая II: Воспоминания. Мемуары. Мн., 2003. С. 24.


[Закрыть].

Введение народного представительства предполагает более строгого различия понятий: «закон в формальном смысле», «закон в материальном смысле», «подзаконные акты». В первом случае речь идет о правовых актах, которые возникают в порядке особой инициативы, обсуждаются и принимаются народным представительством (парламентом), получают законную санкцию, публикуются в установленном порядке и обладают повышенной юридической силой. Закон в материальном смысле – это важнейшие правовые предписания общего характера, исходящие от органов государственной власти, которые по процедуре принятия отличаются от законов в формальном смысле, а по содержанию – от правоприменительных актов. В связи с этим возникает, в частности, проблема: определить ту грань, которая отделяет законодательную деятельность парламента от правотворческой деятельности правительства, осуществляющего управление. Это проблема решается в разных странах по-разному с учетом правовых традиций: англосаксонских странах – она решается путем делегирования полномочий как основы для осуществления органами управления нормотворческих функций, в странах континентальной правовой семьи органы исполнительной власти наряду с делегированными полномочиями имеют право принимать нормативные акты во исполнение закона – подзаконные акты. Так, согласно Основным законам (в ред. 1906 г.) в дореволюционной России «обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом Министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, на то законами уполномоченными, установлениями», не должны были противоречить законам (ст. 122). Государь император в порядке верховного управления издавал в соответствии с законами указы, которые должны были скрепляться подписью председателя Совета Министров или подлежащим министром либо главноуправляющим отдельной частью и обнародоваться Правительствующим сенатом (ст. 11, ст. 24). Вопрос о принятии мер, требующих законодательного оформления, в период прекращения заседаний Государственной думы, решался государем императором по представлению Совета Министров. Однако действие такой меры, согласно статье 87 Основных законов, прекращалось, если соответствующий законопроект не был внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления ее заседаний или если этот законопроект отклонялся Государственной думой или Государственным советом. Таким образом, в Основных законах в целом достаточно последовательно проводилась идея верховенства закона, реализация которой означала развитие России по пути к конституционному, правовому государству. Своеобразным гарантом этого развития выступал государь император, которому принадлежала верховная самодержавная власть (ранее Основные законы говорили о неограниченной власти монарха), имевшая, по сути, то же значение, что имеет для организации и осуществлении власти в демократическом правовом государстве идея народного суверенитета.

В начальный период развития советского государства теория и практика советской власти, не испытывала особого пиетета по отношению к законам, не выделяя, по сути, правовые акты с повышенной силой в системе советского законодательства. Право осуществлять законодательную власть признавалось за несколькими верховными (высшими) органами власти: соответствующими съездами Советов (СССР, РСФСР), Центральными исполнительными комитетами (ЦИК СССР, ВЦИК), которые формировались съездами Советов, президиумами ЦИК СССР и ВЦИК, а также таким правом обладали союзное правительство (СНК СССР) и российское правительство (СНК РСФСР)[163]163
  Четкого разграничения между законами в формальном и материальном смысле тогда не проводилось, хотя в Конституции СССР 1924 г. такая попытка прослеживается. В ней устанавливалось, что «все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни», а также «вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов» обязательно должны «восходить на рассмотрение и утверждение» ЦИК СССР (Ст. 18). Вместе с тем признавалось, что в период между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти» является Президиум ЦИК СССР, который издавал декреты, постановления и распоряжения (ст. 29, ст. 33). СНК СССР, являясь по Конституции СССР исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР, в пределах установленных ЦИК СССР также издавал декреты и постановления (38).


[Закрыть]. Это было обусловлено многими причинами. В частности, резко отрицательное отношение к буржуазной юриспруденции, к буржуазной науке права, в целом к правовому и общественному порядку, существовавшему в дореволюционной России, привело к утверждению в государственно-правовой сфере принципа революционной законности и целесообразности, опирающегося на революционную совесть и революционное правосознание: прежние представления о соотношении нормативных правовых актах, их форме отбрасывались как буржуазные и потому непригодные для государства диктатуры пролетариата. П.И. Стучка – один из видных советских государственных деятелей и юристов 20-х годов XX века – называл «позорно-смешными» потуги Временного буржуазного правительства, которое, совершая революцию, пыталось сохранить «юридическую невинность». Пролетарская революция видела свою задачу в разрушении всего существовавшего государственного и общественного строя и замене его новым, построенным на совершенно новых принципах. «Мы, – писал П.И. Стучка, – не оставили несожженными ни одного из старых законов; пора нам тоже проделать со старой теорией права»[164]164
  Стучка П.И. Избранные произведения по марксистко-ленинской теории права. Рига, 1964. С. 130.


[Закрыть]. Отсюда – поиск форм нового классового (пролетарского) права: права советского государства, которое подчинено классовому интересу, принципу революционной целесообразности. Кроме того, надо учитывать, что коренное переустройство общества, строительство нового государственного аппарата требовало быстроты законодательства, что было возможно лишь при наличии права издания законодательных актов не только съездами Советов – верховными органами власти (они собирались редко), а также избираемыми съездами Советов соответствующими центральными исполнительными комитетами (они работали сессионно), но и иными постоянно функционирующими центральными органами советской власти. К тому же советская власть отвергала принцип разделения властей, провозглашая объединение одновременно законодательной, исполнительной, а равно и судебной властей в лице Советов, хотя при этом и не отрицалось техническое разделение труда в сфере управления государством. Также надо иметь в виду, что в первые годы советской власти, по словам В.И. Ленина, декреты служили и формой пропаганды; они были нужны, чтобы показать народу, что хочет построить советская власть. Поэтому путем издания декретов не только решались конкретные вопросы строительства новых основ общественно-политической и социально-экономической жизни страны, но и провозглашались задачи и цели этого строительства, пропагандировались идеи социализма. И лишь Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г. закрепили исключительное право соответствующих Верховных Советов (СССР, РСФСР) принимать законы, признав, правда, за их президиумами право издавать законодательные указы в период между сессиями соответствующего Верховного Совета (эти указы утверждались на очередной сессии Верховного Совета, приобретая форму закона), что приводило, по сути, к подмене законодательной деятельности Верховных Советов (учитывая, что их сессии продолжительностью в 1–2 дня проходила два раза в год) правотворческой деятельностью их президиумов. В силу этого происходило умаление самой идеи закона, самого процесса законотворчества, который находился, по существу, в зачаточном состоянии, что не могло не отражаться и на статусе народного представительства, его месте и роли в системе советских государственных органов.

Конституция РФ (1993 г.) единственным законодательным и представительным органом Российской Федерации признает Федеральное Собрание РФ – российский парламент. Проблема законотворчества, осуществляемого им, состоит сегодня, прежде всего, в том, чтобы реально обеспечить претворение в жизнь идею закона как общего блага, как гаранта обеспечения интересов всех социальных групп и слоев общества, как единства нравственного и правового начала – идею, которая, к сожалению, не является определяющей в деятельности парламента: зачастую остается лишь гадать, чью волю и чьи интересы выражает и защищает закон. Практика лоббизма остается вне законодательного регулирования: скрытые от глаз общества центры принятия решений по ключевым законодательным вопросам, превращают законодательный процесс нередко в простую формальность, где депутаты, выступают не как полномочные представители народа, а лишь как члены фракций, связанные партийной дисциплиной. Не способствует решению указанных задач и практика формирования российского парламента, превращающаяся сугубо в дело политических партий, не имеющих больших традиций и исторических корней в нашем обществе, и не способных в силу многих причин решать главную задачу народного представительства: выдвижение лучших представителей общества. Сложившаяся практика разработки, обсуждения и принятия законов приводит также к тому, что не может обеспечить ни стабильность законодательства, ни его качество с точки зрения юридической техники. Кроме того, законодательно не урегулирован вопрос о возможности издания Президентом РФ так называемых «законодательных» указов, то есть указов, издаваемых в целях восполнения пробелов в законодательстве, хотя Конституционный Суд РФ признал за Президентом РФ такое право, однако следовало бы учитывать, что российская традиция (дореволюционная, советская) требует, чтобы подобные указы вносились в течение определенного времени в виде проектов законов в российский парламент. Не нашел своего конституционно-правового регулирования вопрос о толковании законов: соответствующее решение Конституционного Суда РФ по данному вопросу, по сути, признает, что процедура толкования федеральных законов должна повторять законодательную процедуру, что делает институт официального толкования законов излишним. Законодательно не определен статус оппозиции в парламенте.

Поэтому так остро стоит вопрос о концепции и стратегии законотворчества в России[165]165
  См., например: Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / Под общ. ред. С.В. Полениной, В.М. Баранова, Е.В. Скурко. М.-Н. Новгород, 2007.


[Закрыть], опирающегося на отечественный опыт и традиции и творчески, а не механически, воспринимающего практику зарубежного законотворчества.

3. Идея народного суверенитета в учении о народном представительстве. Русские дореволюционные ученые, обращаясь к историко-теоретическим основам народного представительства, основывались на отечественных государственно-правовых традициях, а также опирались на зарубежный опыт развития парламентаризма, на научные труды зарубежных (главным образом – европейских) исследователей[166]166
  «Наше отношение к западной науке, – писал один из ярких представителей плеяды выдающихся юристов конца XIX – начала XX вв. Н.М. Коркунов, – можно сравнить с отношением глоссаторов к римской юриспруденции. И нам приходилось начинать с усвоения плодов чужой работы, и нам прежде всего надо было подняться до уровня иноземной науки… Тем не менее в каких-нибудь полтораста лет мы почти успели наверстать отделявшую нас от западных юристов разницу в шесть с лишком столетий». (Цит. по: История философии права. СПб., 1998. С. 404).


[Закрыть]. В их воззрениях на начала представительства нашли свое отражение оба основных фактора развития философской и общественно-политической мысли в России: приверженность к традиционным институтам российской государственности в духе славянофильства и влияние идей западноевропейского либерализма.

Идея народного представительства, как выразителя воли суверенного народа, предполагающая ограничение власти монарха, по сути, не была известна в России до проникновения в XVIII веке сочинений французских просветителей. Но уже в XIX веке некогда безраздельно господствующая монархическая идеология начинает переживать кризис. В этих условиях сторонники традиционной государственности (Н.Я. Данилевский, К.Н. Леонтьев, К.П. Победоносцев, Л.А. Тихомиров и др.) продолжали ориентироваться на монархические ценности как на основу создания гармоничных социальных отношений. Именно с учетом этой системы ценностей они предлагали решать вопрос о народном представительстве.

По мнению Л.А. Тихомирова (1852–1923), термин «представительство народа» не должен быть отдан «в пользование только демократическому понятию о нем» в смысле парламентарного представительства «народной власти» или «народной воли». Идея народного представительства как демократического парламентарного правления признается Л.А. Тихомировым совершенно несовместимой с монархией. Однако наряду с демократической (парламентарной) формой народного представительства (представительством народной власти и воли) возможна монархическая его форма. В последнем случае народное представительство есть собственно «орудие общения Монарха с национальным духом и интересами». Поэтому «идея монархической власти состоит не в том, чтобы выражать собственную волю Монарха, основанную на мнении нации, а в том, чтобы выражать народный дух, народный идеал, выражать то, что думала бы и хотела бы нация, если бы стояла на высоте своей собственной идеи». Таким образом, согласно Л.А. Тихомирову в монархии может быть только вопрос о способах общения с нацией, но ни как не о представительстве народной воли. Для монарха необходимо нравственное представительство нации, чтобы верховная власть находилась в атмосфере творчества народного духа, ибо представительство единственно реальной народной воли – воли народного духа – принадлежит монарху. Основная задача народного представительства в монархии совсем иная, чем в демократическом режиме: она состоит в том, чтобы представительство монархом народного духа, народного идеала, находящее свое выражение в актах текущей политики, не было фиктивным[167]167
  Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 575–578.


[Закрыть]. Таким образом, Л.А. Тихомиров различал два основных типа народного представительства: во-первых, парламентарный тип, при котором посредством народного представительства создается Верховная Власть, что, по его мнению, есть всегда не более чем обман народа, ибо в действительности при парламентарном строе народ не имеет своего представителя, а имеет лишь представителей партий, господствующих над народом. Этот тип народного представительства «не объединяет народ с государством, а разъединяет посредством средостения партий», создавая господствующий над народом политический класс, который не может быть назван новой «аристократией», по мнению Л.А. Тихомирова, только по неблагородству своего персонала, но, во всяком случае, утверждает он, эта система глубоко недемократична. Правда автор не исключал, что при отсутствии монархии – как наиболее прочной и незыблемой власти – может получить смысл и данное представительство, имеющее целью создания из себя Верховной Власти (если нация будет стоять на высоте своей собственной идеи). Однако при наличии в России Верховной Власти монарха, таковой потребности нет: в России должен существовать другой – второй тип народного представительства – представительство народа при Верховной Власти, исключительно непосредственное групповое, внепартийное. В его основе – представительство от самих групп населения, что глубоко демократично. Конечно, отмечал Л.А. Тихомирова, представители народа при Верховной Власти не могут получить таких прав как принятие законов, утверждение бюджета, однако, взамен они должны получить другие, более важные права: право непосредственного доступа к Верховной Власти, право доведения до ее сведения мнений и нужд избирателей, право контроля правительственной власти не только с точки зрения закономерности ее действий, но и их целесообразности и успешности. При таком положении, считал Л.А. Тихомиров, влияние народного представительства стало бы и глубже, и полезнее[168]168
  См.: Тихомиров Л.А. Христианство и политика. М., 1999. С. 352–355.


[Закрыть]. Взгляды Л.А. Тихомирова на организацию народного представительства, его роль в государстве близки к славянофильской традиции, согласно которой представительство в России должно строиться в соответствии с формулой: «правительству – силу власти, земле – силу мнения» и представлять собой – как прежде представляли собой земские соборы – «соприкосновение государства с мыслью народной». К этой позиции, по сути, примыкала группа земских деятелей во главе Д.Н. Шиповым[169]169
  Борьба за политические права казалось Д.Н. Шипову чуждой духу русского народа, который, по его мнению, думает не о борьбе с властью, а о совокупной с ней деятельностью для устранения жизни «по-божески». Шипов воспринимал самодержавие в духе тех русских историков, которые не связывали этот термин с абсолютизмом или произволом, понимая под самодержавием лишь политическую самостоятельность, независимость от других государей. Старое русское самодержавие (до реформ Петра I), считал он, имело «в своей основе идею моральной солидарности государя и народа», получившую воплощение в Земских соборах. Поэтому исторической задачей, стоящей перед Россией, являлось, по его мнению, восстановление «всегда необходимого в государстве взаимодействия государственной власти с населением и в привлечении народного представительства к участию в государственном управлении». На ноябрьском съезде (1904 г.) земских и городских деятелей, обсуждавшем вопрос о введении народного представительства, Шипов и его единомышленники, оказались в меньшинстве, отстаивая идею законосовещательного народного представительства, а большинство делегатов съезда настаивало на придании народному представительству законодательных прав. В дальнейшем Шипов стал одним из учредителей «Союза 17 октября» – партии октябристов, лидеров которой стал А.И. Гучков (первоначально партию возглавил Шипов, но сложил с себя обязанности председателя незадолго до открытия второй Государственной Думы). Подробнее о политических взглядах Шипова см.: Российские либералы: Сб. статей. М., 2001. С. 441–467.


[Закрыть], ряд идеологов и публицистов, например, А.А. Киреев, который в начале XX века, оценивая проекты введения в России народного представительства выступал за постепенное улучшение государственного порядка, долженствующее, по его мнению, завершиться «возвращением к нашему древнему строю, к сильному крепкому самодержавию земского типа, опирающемуся на народную мысль, ею освящаемому и укрепляемому; к тому государственному порядку, который был установлен в половине XVI столетия с самодержавнейшим из наших царей и который прекрасно действовал до конца XVIII столетия»[170]170
  Киреев А. Россия в начале XX столетия. СПб., 1903. С. 15.


[Закрыть].

Сторонники либеральной политико-правовой идеологии обосновывали необходимость введения в России парламентской демократии как наиболее приемлемой формы государственного устройства, рассматривая народное представительство как необходимый элемент устройства конституционного правового государства. Русский либерализм, представляя собой идеологию западничества, возникает еще в екатерининскую эпоху и окончательно формируется к середине XIX века. Его существенное отличие от своего западноевропейского аналога было обусловлено, в частности, тем, что он развивался в условиях самодержавия и с учетом последствий Великой французской революции 1789 г., приведшей к якобинскому террору и насилию. В нем получила перевес установка на социальный эволюционализм, вера в «благодетельное вдохновение верховной власти» (М.М. Сперанский)[171]171
  См.: Замалеев А.Ф. Лекции по истории русской философии (XI–XX вв.). СПб., 2001. С. 208.


[Закрыть].