Текст книги "Стратегии правового развития России"

Историю развития институтов прямой демократии в России условно можно подразделить на четыре периода: первый – дореволюционный период; второй – советский период: условно может быть разделен с 1917 года по 1936 гг., с 1936 по 1990 гг.; третий период – постсоветский, с 1990 по декабрь 1993 гг.; четвертый – современный период: с декабря 1993 г. по настоящее время[230]230
  Комарова В.В. История народных голосований в России // См. коллективная монография «Народные голосования в Российской Федерации». Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: ЮРКОМПАНИ, 2010. С. 39.


[Закрыть].

Краткая характеристика выделенных автором этапов может быть сведена к следующему.

Первый – дореволюционный период – можно охарактеризовать, во-первых, некоторым наличием практики – вечевые голосования, Земские Соборы, выборы, собрания, отзыв;

В XI в. вече на Руси, по мнению И. Я. Фроянова, основывающемуся на летописных данных, – верховный демократический орган власти, развивавшийся наряду с княжеской властью[231]231
  См.: Фроянов И.Я. Киевская Русь. Очерки социально-политической истории. Л. 1980. С. 166.


[Закрыть].

Во-вторых – это теоретические разработки российских ученых о народных голосованиях. Вопросы участия народа в осуществлении власти были предметом изучения многих выдающихся российских ученых: А.С. Алексеева[232]232
  Алексеев А.С. Русское государственное право: Конспект лекций. 4-е изд. М., 1895; Русское государственное право: Пособие к лекциям. М., 1905.


[Закрыть], В.М. Гессена[233]233
  Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917; Основы конституционного права. 2-е изд. Пг., 1918.


[Закрыть]; А.Д. Градовского[234]234
  Градовский А.Д. Курс общего государственного права: Лекции. СПб., 1879–1880; Начала русского государственного права. Т. 1–3. СПб., 1883–1889; Градовский А.Д. Общее государственное право. СПб., 1885.


[Закрыть]; В.В. Ивановского[235]235
  Ивановский В.В. Русское государственное право. В 2-х ч. Казань: 1895–96, 1898; Учебник государственного права. 3-е изд. Казань, 1910.


[Закрыть]; Б.А. Кистяковского[236]236
  Государственное право (общее и русское). М., 1909.


[Закрыть]; М.М. Ковалевского[237]237
  Ковалевский М.М. Общее конституционное право. СПб., 1908; Ковалевский М.М. Происхождение современной демократии. В 4 т. Т. 1–2. М., 1895; Т. 3–4. М., 1897; От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Рост государства и его отражение в истории политических учений. В 2 т. М., 1906; Демократия и ее политическая доктрина. СПб., 1913.


[Закрыть]; Ф.Ф. Кокошкина[238]238
  Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права: Конспект лекций. Вып. II. М., 1908; Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912.


[Закрыть]; Н.М. Коркунова[239]239
  Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2 т. СПб., 1892–1893.


[Закрыть]; Н.И. Лазаревского[240]240
  Лазаревский Н.И. Государственное право России. СПб., 1898; Лекции по русскому государственному праву. Т. 1–2. СПб., 1910;Русское государственное право. Т.I: Конституционное право. 3-е изд. СПб., 1913.


[Закрыть]; П.И. Новгородцева[241]241
  Новгородцев П.И. Ведение в философию.


[Закрыть], К.Н. Тахтарева[242]242
  Тахтарев К.Н. От представительства к народовластию. СПб., 1907.


[Закрыть], И.З. Сапожникова[243]243
  Всеобщее, равное, прямое и тайное голосование / Сапожников И.З., Брешко-Брешковский Е.К., Маслов С.Л. и др. М.; Земля и воля, 1917.


[Закрыть], Б.Н. Чичерина[244]244
  Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч.1: Общее государственное право. М., 1894.


[Закрыть] и других авторов[245]245
  Правовое государство и народное голосование. Вып. 2. СПб.; Изд. Н. Глаголева, 1906.


[Закрыть].

В-третьих, наличиствует некоторое нормативное регулирование описываемых институтов.

Правовые нормы, регламентировавшие избирательный процесс в России в XIX веке, были включены в Свод Законов Российской Империи, который представлял собой систематическое собрание законов по отдельным отраслям и сферам общественной жизни, составленное по указанию Императора Николая I в 1830–1832 годах. Свод Законов, состоявший из 15 томов, являлся целостной системой, охватывающей регулирование всех основных общественных отношений в Российской Империи того периода. При этом нормы, регламентировавшие процесс проведения различных выборов, не были сконцентрированы в какой-либо одной части Свода на основе единства предмета их регулирования. Указанные нормы были включены в разные тома Свода в зависимости от положения в нем норм, относящихся к тому или иному выборному органу или лицам, задействованным в избирательном процессе. Например, Положение о выборах в Государственную Думу было включено в первый том Свода Законов в качестве приложения III к части II «Свод учреждений государственных». Нормы, касающиеся региональных выборов, содержались в томе II «Свод губернских учреждений». К ним относились, в частности, нормы главы 3 «О составе, круге ведомства, пределах власти и порядке действий земских учреждений» (прежде всего, отделения 1 «Об избрании Уездных Земских Гласных») Положения о Губернских и Уездных Земских Учреждениях, отделений «О составе, круге ведомства, пределах власти и порядке действий городского общественного управления», «Об избрании гласных Думы» Положения об общественном управлении города Санкт-Петербурга и т. д. Кроме того, в части 1 тома IX Свода Законов содержались нормы, регламентировавшие дворянские выборы и службу по выборам дворянства, которая являлась действительной государственной службой. Таким образом, совокупность норм избирательного права в составе Свода Законов Российской Империи представляла собой систему, имевшую слабо интегрированную структуру, отличную от структуры, характерной для последующих этапов.

Начало ХХ века характеризуется революционными событиями, подтолкнувшими Российскую Империю к реформированию системы государственной власти и развития выборных институтов. В этот период создается система парламентских учреждений в виде Государственной Думы и реформированного Государственного Совета.

Первым избирательным законом стало Положение о выборах в Государственную Думу, утвержденное царем 6 августа 1905 года[246]246
  Российское законодательство X–XIX веков. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Т. 9. М.: Юрид. лит., 1991. См. также: Сидельников С.М. Образование и деятельность первой Государственной Думы. М.: Изд-во МГУ, 1962.


[Закрыть].

Позднее в связи с обострившейся общественно-политической ситуацией был принят закон «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений»[247]247
  Там же.


[Закрыть].

Это положение не устанавливало ни всеобщего избирательного права, ни прямого голосования, однако наметилась тенденция демократизации избирательной системы и расширения политических прав населения страны.

Законодательством 1906 года было внесено несколько серьезных изменений, касающихся процедурных моментов формирования и роспуска Государственной Думы. Так, Высочайшим Манифестом от 20 февраля 1906 года «Об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре Учреждения Государственной Думы» устанавливалось, что оба эти органа государственной власти ежегодно созываются и распускаются указами Императора[248]248
  См. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXVI. № 27423.


[Закрыть]. С учетом этого был принят Высочайший Манифест от 3 июня 1907 года «О роспуске Государственной Думы и о времени созыва новой Думы», и Положение о выборах от 3 июня 1907 года[249]249
  См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. Т. 9. М., 1991. С. 57.


[Закрыть].

За этот период было принято 23 нормативно-правовых акта, регламентирующих порядок выборов[250]250
  Избирательное право и избирательный процесс в российской Федерации. М.: НОРМА, 1999. С. 55.


[Закрыть]. При этом следует отметить, что избирательное законодательство Российской империи помимо актов, получивших высочайшее утверждение со стороны императора и по значимости равных законам, включало в себя значительное число подзаконных актов, исходивших из Министерства внутренних дел (Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу). Эти акты затем вносились в Совет министров, который затем представлял их на утверждение императора. По оценке ученых – государствоведов, современников избирательной системы Российской империи, «законодательство о выборах необыкновенно сложно. Это, быть может, самая запутанная и несовершенная система выборов, которая когда-либо существовала». По мнению Н.И. Лазаревского[251]251
  См. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1912. С. 162.


[Закрыть], это существенный ее недостаток, поскольку, чем сложнее избирательная система, тем больше возможностей для всякого рода ошибок и подлогов[252]252
  Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М.: Издательство НОРМА, 1999. С. 55.


[Закрыть].

Положение о выборах в Учредительное Собрание от 11 сентября 1917 года[253]253
  Собрание узаконений Временного правительства. 1917. Ст. 916.


[Закрыть] закрепляло основные принципы: 1) всеобщее, прямое, равное избирательное право при тайном голосовании; 2) распространение его на женщин; 3) минимальный возраст – 20 лет, для военнослужащих – 18 лет; 4) распространение избирательного права на всю армию; 5) пропорциональные выборы; 6) устранение от выборов членов царствовавшего в России Дома Романовых.

Право на отзыв депутатов появилось в нашей стране вместе с рождением Советов начиная с 1905 г.

В России 1905 г. за гражданами по сути не признавалось права на устройство публичных собраний, тем более с политическими целями. Российское законодательство и в принятых позднее актах не предусматривало различий между собраниями, митингами, уличными шествиями и демонстрациями. Все они объединялись категорией «собрание», о чем свидетельствует анализ названий нормативных актов: от 12 октября 1905 г. «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений «О собраниях», от 4 марта 1905 г. «Временные правила о собраниях», от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах».

В соответствии со ст. 3 Устава «О предупреждении и пресечении преступлений» запрещались «сходбища и собрания для совещания или действия, общей тишине и спокойствию противных», а ст. 113 предусматривала: «когда соберется народ в шумном и беспорядочном скопище, то полиция должна заставить толпу разойтись по домам, а в случае нужды могут быть призваны войска»[254]254
  См.: Свод законодательства Российской империи 1905 г., Кн. 5. Т. 14. С. 7.


[Закрыть].

Причиной подписания царем 12 октября 1905 г. Указа «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений «О собраниях»[255]255
  См.: Правительственный вестник. 1905 г. № 222.


[Закрыть] послужил рост революционных выступлений, которые вынудили власти даровать народу свободу собраний. В его преамбуле признавалось отсутствие прав у населения. Представитель либеральной буржуазии, известный юрист И.Ф. Цызырев, писал: «Предполагается, будто эти новые правила издаются для восполнения какого-то пробела в действующей системе правил о собраниях. Мы знаем, что фрагменты устава о предупреждении и пресечении преступлений, относящихся к вопросу, отвергают всякие собрания публичного характера. Едва ли не фарисейство говорить о «пополнении пробела» там, где совершалась, по крайней мере, формально, отмена прежнего порядка[256]256
  Цызырев И.Ф. Первый опыт регламентации собраний в России // Право. 1905. № 4. Ст. 307.


[Закрыть].

В Правилах «О собраниях», изданных за несколько дней до Манифеста 1905 г., нет и намека на отказ законодателя от попечения собраний. Правила предоставляли гражданам право устраивать собрания при обязательной подаче предварительного заявления за три дня до их проведения, а если собрание устраивалось не в месте постоянного жительства начальника полиции – то за семь дней. Возможность проведения собрания была поставлена в зависимость от начальника местной полиции, который имел право «воспрещать собрания, цель или предмет которых угрожает общественному спокойствию и безопасности». Это положение настолько явно вступало в противоречие с теми гражданскими свободами, о которых было заявлено в манифесте, что министерство внутренних дел было вынуждено издать циркуляр, в котором давались разъяснения полиции о том, какие собрания надо считать разрешенными[257]257
  См.: Циркуляр «О порядке применения закона в публичных собраниях» // Право. 1905. № 42. Ст. 3471.


[Закрыть].

Иные циркуляры, представленные Советом министров в Государственный совет, указывали на несвоевременность осуществления свободы собраний во всей ее полноте из-за «существующего среди населения брожения»[258]258
  См.: Отчет по делопроизводству по Государственному Совету за сессию 1905–1906 гг… Ст. 622–637.


[Закрыть]. Временные правила «О собраниях», изданные в 1906 г., расширяли права администрации, дав ей возможность вмешиваться в процедуру проведения собрания. Публичные собрания, то есть собрания, доступные неопределенному числу лиц или хотя бы и определенному, но лично не известных устроителям собрания, были поставлены под бдительный контроль полицейской власти (ст. 2). «Собрания всякого рода под открытым небом, – записано в ст. 5, – допускаются не иначе, как с особого, каждый раз, разрешения губернатора или градоначальника местной полицейской власти». Публичные собрания не допускались: на расстоянии «двух верст от места пребывания Его Императорского Величества или от места заседания Государственного Совета и Государственной Думы во время сессии» (ст. 6); в гостиницах, ресторанах, трактирах и тому подобных заведениях (ст. 7).

В русской печати того времени отмечалось, что новый закон «весьма озабочен тем, чтобы как можно уже определить понятие собраний частных»[259]259
  См.: Калинка А. Правило 4 марта об обществах, союзах и собраниях // Право. 1906. № 10. Ст. 875.


[Закрыть].

В.М. Гессен писал: «О какой-либо свободе публичных собраний при действии Правил от 4 марта не может быть и речи. Между Правилами 4 марта и постановлением Устава о предупреждении и пресечении преступлений, запрещавших собрания и сходбища, общей тишине и спокойствию противных, различия чисто редакционные. Запрещаются ли собрания угрожающие общественному спокойствию и безопасности, или противные общей тишине я спокойствию, и это по существу совершенно безразлично, так как и в этом и в другом случае запрещение собраний предоставляется дискреционному усмотрению власти[260]260
  Гессен В.М, Исключительное положение. СПб., 1908. С. 184.


[Закрыть].

30 мая 1906 г. в Государственную Думу был внесен законопроект о собраниях, составленный по образцу французского закона от 30 июня 1881 г. и устанавливающим явочный порядок устройства собраний[261]261
  См. Свод законодательства Российской империи 1913 г. Т. 1.


[Закрыть]. Ограничительные меры касались исключительно места собраний. До роспуска думская комиссия успела обсудить и примять лишь некоторые статьи проекта[262]262
  См. Государственная Дума: стенограф… 1906. Т. 2. Ст. 1406–1723.


[Закрыть].

Второй период развития института народных голосований в России – советский – 1917–1990 гг. Условное подразделение этого периода на два периода вызвано, во-первых, практикой проведения всенародных голосований, во-вторых, – нормативным закреплением.

Так, первый период – с 1917 года по 1936 год характеризуется использованием института народных обсуждений, голосований при отсутствии нормативного закрепления этого института; кардинальным изменением избирательной системы.

Была сконструирована принципиально новая избирательная система, основные принципы которой получили свое закрепление в первой Советской Конституции.

Согласно ст. 70 Конституции РСФСР подробный порядок проведения выборов определялся местными Советами в соответствии с инструкцией ВЦИК РСФСР. Впервые в советском избирательном законодательстве избирательные комиссии были предусмотрены Инструкцией о выборах сельских и волостных Советов, утвержденной ВЦИК 2 декабря 1918 года[263]263
  СУ РСФСР 1918 г. № 86. Ст. 901.


[Закрыть].

Указанная Конституция содержала специальный раздел, посвященный выборам и избирательным правам граждан – раздел четвертый «Активное и пассивное избирательное право» – регламентировавший основы избирательной системы страны. Электоральные отношения, складывавшиеся в советском государстве до принятия следующей Конституции, были основаны на указанных конституционных нормах и на нормах ряда постановлений Всероссийских Съездов Советов.

Этот период характеризуется усилением роли отделов НКВД, которые занимались обеспечением политических прав и свобод трудящихся. Такие отделы и управления, являющимися местными органами НКВД, были созданы в начале 1918 года в губернских и уездных исполкомах.

Так, циркуляром НКВД № 311 от 25.09.1923 разъяснялось всем губернским (областным) отделам управления применение § III Инструкции по перевыборам в части лишения избирательных прав граждан, ранее состоявшим служителями религиозных культов[264]264
  Госархив Новосибирской области. Ф. 1133. Оп. 1, д. 470. Л. 36.


[Закрыть].

До принятия в 1925 году второй Конституции РСФСР Всероссийский центральный исполнительный Комитет издал еще две инструкции о выборах в Советы (1922 и 19924 г.).

Следует отметить, что в Конституции РСФСР 1918 года закреплялась возможность проводить на селе общие собрания, с помощью которых решались вопросы управления; подчеркивалась решающая роль населения при осуществлении власти на местах. Тем не менее, они носили характер скорее всенародных обсуждений, чем голосований (окончательного решения конкретных вопросов).

Проводились обсуждения Декрета об отделении церкви от государства, разделы Конституции РСФСР 1918 г., в процессе ее разработки, публиковались в печати.

В Постановлении 8 Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве» 1920 г. идея об участии населения в осуществлении власти на местах была расширена путем консультативного и совещательного участия населения в решении вопросов местного и общегосударственного значения.

После некоторого «узаконивания» проводились обсуждения проектов законов в республиках: кодексов о браке, семье и опеке в 1926–1927 гг., об общих началах землепользования и землеустройства в 1927–1928 гг. В циркуляре Президиума ВЦИКа 1929 г. закреплялось положение о необходимости проводить через предварительное обсуждение общих собраний избирателей наиболее важные вопросы, решаемые Советами.

В работах некоторых ученых-государствоведов встречаются высказывания о том, что референдумы в СССР проводились на местном уровне[265]265
  См.: Барсегов Ю.Г. Территория в международном праве. М., 1958; Международная политика новейшего времени в договорах, нотах и декларациях. Ч. 2. М., 1926. С. 121; Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных РСФСР с иностранными государствами. Вып. 2, М., 1921. С. 43–71; Внешняя политика Советского Союза в период Отечественной войны. Т. 2. М., 1946. С. 59; Правда. 1918. 15 января; История советских конституций (в документах). 1917–1956 гг. М., 1957.


[Закрыть]; о том, что они использовались для решения национально-территориальных вопросов[266]266
  См.: Судницин Ю.Г. Национальный суверенитет в СССР. М., 1958. С. 76; СУ РСФСР. 1919. № 46. Ст. 451; СУ РСФСР. 1920. № 51. Ст. 222; СУ РСФСР. 1920. № 76. Ст. 359; СУ РСФСР. 1921. № 61. Ст. 438; Аракелян А. Автономный Нагорный Карабах. Революция и национальности. 1936. № II. С. 53.


[Закрыть], вопросов управления территорией и самообложения местного характера[267]267
  См.: Коток В.Ф. Указ работа. С. 679–682.


[Закрыть].

В ходе Брестских переговоров 1918 года для определения границ между Германией и Советской Россией делегация последней потребовала народного голосования. Проведение свободного голосования предусматривал декрет СНК от 11 января 1918 года о «Турецкой Армении».

В Печенеге, согласно Советско-финскому договору 1 марта 1918 г. проводился опрос населения[268]268
  История советских конституций (в документах). 1917–1956 гг. М., 1957.


[Закрыть]. По условиям договора между Россией и Польшей так же предусматривался местный плебисцит, проведенный только в 1939 г.[269]269
  Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: исто-рико-правовое исследование. Дис. канд. юрид. Наук. Ставрополь. 2000. С. 51.


[Закрыть].

Конституция РСФСР 1918 г. установила: «В целях обеспечения трудящимся действительной свободы собраний РСФСР, признавая права граждан Советской Республики свободно устраивать собрания, митинги, шествия, предоставляет в распоряжение рабочих и крестьянской бедноты все пригодные для устройства народных собраний помещения с обстановкой, освещением и отоплением». При этом «руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции»[270]270
  См.: Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М., 1984. С. 23–24.


[Закрыть].

При допущении широкой свободы собраний по Конституции для рабочих и крестьян были созданы правовые «гарантии», исключавшие возможность пользоваться этими правами: был введен разрешительный порядок[271]271
  См.: Декрет ВЦИКа и СНК от 3 августа 1922 г. // СУ. 1922. № 49. Ст. 622; Декрет ЦК от 10 августа 1922 г. // СУ. 1922. № 49. Ст. 623.


[Закрыть].

Последующие политические процессы не допускали участия граждан в непосредственном решении наиболее важных государственных вопросов. В Конституции СССР 1924 г., например, не было упоминания о непосредственном участии народа в решении спорных политических проблем страны.

Конституция РСФСР 1925 года содержала раздел IV, состоявший из главы 6 «О выборах в советы» и специального раздела «О производстве выборов», в котором также были закреплены самые основные нормы, касающиеся избирательных прав и производства выборов[272]272
  Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (утверждена Постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925) // СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.


[Закрыть]. В нем избирательным комиссиям вменялось в обязанность лишь составление протокола о ходе и результате выборов (ст. 71) и проверка правильности выборов (ст. 73). Установление порядка производства выборов было предоставлено ВЦИК и его Президиуму (ст. 72)[273]273
  См.: Бузин А.Ю. Правовой статус избирательных комиссий: хронологический обзор российского законодательства // Вестник ЦИК РФ. 2003. № 3 (141). С. 114.


[Закрыть].

В январе 1924 года была принята Конституция СССР, в которой отсутствовал раздел об избирательной системе.

Первая Конституция СССР и указанный российский Основной Закон предопределили развитие советского избирательного права и практики проведения выборов на ближайшее десятилетие.

С того же года можно проследить историю законодательного регулирования электоральных отношений в СССР. Характерной его особенностью является то, что акты, принимавшиеся законодательными органами, не носили названия законов. Однако по сути такие акты являлись законами, несмотря на то, что законами не именовались, что все же позволяет говорить о наличии системы законодательства. В 1925 году были приняты, в частности, Постановление Президиума Центрального исполнительного комитета СССР (ЦИК СССР) от 16 января 1925 года «О перевыборах в Советы»[274]274
  СЗ СССР. 1925. № 6. Ст. 54.


[Закрыть], Постановление ЦИК СССР от 2 октября 1925 года «О порядке выборов в Советы и на съезды Советов»[275]275
  СЗ СССР. 1925. № 68. Ст. 506.


[Закрыть] и др.

Период с 1936 по 1990 г. характеризуется нормативным закреплением института в нормативно-правовых актах. Первое упоминание о референдуме содержалось в Конституции СССР 1936 г., где Президиуму Верховного Совета СССР предоставлялось право проводить всенародный опрос, референдум, по собственной инициативе или по требованию одной из союзных республик (ст. 49).

Исходя из того, что Конституция 1936 г. характеризовала референдум как всенародный опрос (ст. 49), нельзя согласиться с теми авторами, которые утверждают, что референдумов в СССР не было[276]276
  См.: Цвик М.В. Законы создает народ. Донецк, 1961. С. 66–67.


[Закрыть].

Другое дело, что с точки зрения современного представления о референдуме (голосование по определенному вопросу, результат которого обладает высшей юридической силой и обязателен для применения) практики применения референдума в нашей стране действительно не существовало.

Классовое начало закрепления свободы манифестаций в Конституции СССР 1936 г. также присутствовало и было выражено вполне определенно (ст. 125).

Принятие новой Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года внесло серьезные изменения в систему органов государственной власти и избирательную систему, как на союзном, так и республиканском уровне. В системе органов государственной власти произошел переход от системы съездов к системе Советов, непосредственно избираемых населением.

Впервые в истории советских конституций в Конституции СССР 1936 года была включена отдельная глава «Избирательная система». В соответствии с Конституцией СССР отменялись многоступенчатые выборы, были сняты ограничения классового характера, все Советы являлись выборными органами и избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, при тайном голосовании. При этом выдвижение кандидатов осуществлялось по производственному принципу, а их избрание – по территориальному.

Положение о выборах в Верховный Совет СССР от 9 июля 1937 года устанавливало четырехступенчатую систему избирательных комиссий для выборов в Верховный Совет СССР: Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет СССР, избирательные комиссии союзных и автономных республик, автономных областей и национальных округов по выборам в Совет Национальностей, окружные избирательные комиссии (отдельно по выборам в Совет Союза и Совет Национальностей) и участковые избирательные комиссии[277]277
  См.: Бузин А.Ю. Правовой статус избирательных комиссий: хронологический обзор российского законодательства/Вестник ЦИК РФ. 2003. № 3 (141). С. 117.


[Закрыть].

Что касается избирательной системы РСФСР, то она практически совпадала с союзной избирательной системой.

Конституция РСФСР 1937 года также включала в себя отдельную главу «Избирательная система»[278]278
  СУ РСФСР. 1937. № 2. Ст. 11.


[Закрыть].

Было принято Положение о выборах в Верховный Совет РСФСР, утвержденном ВЦИК 16 февраля 1938 года[279]279
  СУ РСФСР. 1938. № 4. Ст. 47.


[Закрыть].

Первым в СССР актом о выборах, получившим наименование «закон», стал Закон СССР от 25 декабря 1958 года «Об изменении порядка выборов народных судов»[280]280
  Ведомости ВС СССР. 1958. № 1. Ст. 13.


[Закрыть], установивший, что народные судьи районных (городских) народных судов избираются гражданами района (города) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет, и изменивший соответствующим образом редакцию статьи 109 Конституции СССР 1936 года.

Как и Конституция СССР 1936 года, основной закон 1977 года содержал специальную главу «Избирательная система», в которой закреплялись принципы избирательного права, условия их реализации гражданами и основы избирательного процесса[281]281
  Конституция СССР. 1977 год.


[Закрыть]. Расширился круг субъектов, имеющих право выдвижения кандидатов: наряду с организациями КПСС, профсоюзами, комсомолом и кооперативами это право приобрели трудовые коллективы и собрания военнослужащих по воинским частям. Вместе с тем, сохранилась прежняя практика выдвижения кандидатов по производственному принципу и голосования по территориальному принципу. Проведение выборов обеспечивала система избирательных комиссий. Так, в соответствии с Законом РСФСР от 8 августа 1978 года «О выборах в Верховный Совет РСФСР» проведение выборов осуществляли Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет РСФСР, окружные избирательные комиссии по выборам в верховный Совет РСФСР и участковые избирательные комиссии[282]282
  Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 32. Ст. 845.


[Закрыть].

В РСФСР в 1978 и 1979 годах появляются Закон РСФСР от 8 августа 1978 года «О выборах в Верховный Совет РСФСР»[283]283
  Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 32. Ст. 845.


[Закрыть] и Закон РСФСР от 3 августа 1979 года «О выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР»[284]284
  Ведомости ВС РСФСР. 1979. № 32. Ст. 784.


[Закрыть].

В 1981 году был принят Закон РСФСР «О выборах районных (городских) народных судов РСФСР», согласно статье 1 которого народные судьи районных (городских) народных судов РСФСР в соответствии с Конституцией РСФСР избирались гражданами района, города, района в городе на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет[285]285
  Ведомости ВС РСФСР. 1981. № 28. Ст. 977.


[Закрыть]. С точки зрения подхода к избирательному законодательству, как к законодательству, регулирующему электоральные по своей природе отношения, указанный закон также можно отнести к избирательному законодательству советской России. Начинается обновление избирательного законодательства РСФСР. «Первый шаг в деле реформирования избирательной системы был сделан еще в 1987 году, когда в бывших союзных и автономных республиках Союза ССР выборы в некоторые звенья местных Советов были проведены в порядке эксперимента по многомандатным избирательным округам с избранием двух и более основных, а также резервных депутатов»[286]286
  Лысенко В.И. Некоторые вопросы развития избирательной политики и права в Российской Федерации в 20-е годы – Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М., 1994. С. 9.


[Закрыть].

В 1988 году в Конституцию СССР вносятся изменения и дополнения, в соответствии с которыми высшим органом государственной власти становится Съезд народных депутатов, состоящий из 2250 депутатов, избираемых от территориальных избирательных округов (750 депутатов), национально-территориальных избирательных округов (750 депутатов) и от общесоюзных общественных организаций (ст. 108 и 109 Конституции СССР)[287]287
  Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 727, 730.


[Закрыть].

За внесением изменений и дополнений в Конституцию СССР последовали изменения и в Конституции Российской Федерации[288]288
  Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.


[Закрыть].

В соответствии с требованиями Конституции РСФСР высшим органом государственной власти в РСФСР стал Съезд народных депутатов РСФСР, но в отличие от союзного, он формировался только из депутатов, избираемых по территориальным и национально-территориальным избирательным округам, т. е. без представительства от общественных объединений. Постоянно действующими законодательными, распорядительными и контрольными органами становятся Верховные Советы СССР и РСФСР, избираемые Съездами народных депутатов СССР и РСФСР соответственно из своего состава.

Начало реформы избирательной системы было положено принятием Закона СССР от 1 декабря 1988 года «О выборах народных депутатов СССР»[289]289
  Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 709.


[Закрыть]. Закон СССР о выборах народных депутатов СССР стал первым законодательным актом, закрепившим принцип состязательности.

С. Уайт охарактеризовал выборы народных депутатов СССР в 1989 году как самые честные и подлинные за все время существования СССР[290]290
  Stephen White. The Elutions to the USSR Congress of People’s Deputies March. 1989. Electoral Studies. Vol. 9. № 1. March 1990. P. 63.


[Закрыть].

В РСФСР изменения происходят в 1989 году с принятием законов РСФСР от 27 октября 1989 года «О выборах народных депутатов РСФСР» и «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР»[291]291
  Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. ст. 1305 и 1306 соответственно.


[Закрыть].

В советский период институт отзыва впервые был закреплен Декретом ВЦИК от 4 декабря 1917 г. «О праве отзыва делегатов». Затем право на отзыв депутатов было закреплено во всех Конституциях СССР и Конституциях РСФСР.

В СССР закон об отзыве отсутствовал с 1936 по 1959 г. Законы о порядке отзыва депутатов Верховных Советов и местных Советов, принятые в 1959–1961 гг., детально регламентировали вопросы, связанные с осуществлением избирателями этого права[292]292
  Институт отзыва был предусмотрен Законом СССР от 30 октября 1959 г. «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» и соответствующими законами союзных республик. Так, отзыв народного депутата РСФСР регулировался Законом «О порядке отзыва народного депутата РСФСР» (См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 21. Ст. 697).


[Закрыть]. Законы определяли основания, при наличии которых может быть отозван депутат, кто возбуждает вопрос об отзыве, в каком порядке, как решается вопрос об отзыве, порядок проведения собрания[293]293
  Депутат мог быть отозван по двум основаниям: если он не оправдал доверие избирателей и если он совершил действие, недостойное высокого звания депутата. Право возбуждения вопроса об отзыве депутата было закреплено за общественными организациями и обществами трудящихся, решения которых направлялись в Президиум Верховного Совета или в исполком, которые рассматривали представленные материалы и, если вопрос об отзыве был возбужден с соблюдением требований закона, назначали проведение голосования. Отзываемому депутату сообщалось решение общественных организаций с изложением мотивов и давалось право объяснения по поводу тех обстоятельств, которые послужили основанием для постановки вопроса об отзыве. Решения об отзыве принимались открытым голосованием избирателей по данному избирательному округу на собраниях. Депутат считался отозванным, если за отзыв голосовало большинство избирателей того округа, от которого он был избран.


[Закрыть].

Порядок отзыва депутата местного Совета был установлен Законом РСФСР «О порядке отзыва депутата краевого, областного, окружного, районного, городского, сельского, поселкового Совета депутатов трудящихся РСФСР» от 27 октября 1960 г.[294]294
  См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 587.


[Закрыть].

Ст. 5 Конституции СССР 1977 г. предусматривала две формы непосредственного народовластия, всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 г. Однако долгое время законодательство не определяло механизма применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. Делались и конкретные предложения по структуре и основным положениям будущего акта.

Например, В.Ф. Коток обстоятельно рассматривал вопрос о содержании будущего нормативного акта о референдуме и предлагал принять положение об общесоюзном референдуме[295]295
  См.: Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964. С. 125, 175–181.


[Закрыть].

Эти предложения приобретали особую важность в связи с тем, что Планом организации работ по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 г., были предусмотрены разработка и принятие этого акта[296]296
  См.: Конституция общенародного государства. М., 1978. С. 189–194.


[Закрыть].

Конституцией РСФСР 1978 г. было закреплено в ст. 103, что «депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке»[297]297
  См.: Конституция РСФСР. М. 1989. С. 31.


[Закрыть]. Верховный Совет РСФСР 12 декабря 1979 года внес в указанный Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. изменения и дополнения, вытекающие из Конституции РСФСР, утвердив его новую редакцию. Вследствие этого Закон стал именоваться – Закон РСФСР «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР»[298]298
  См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 51. Ст. 1273.


[Закрыть].

Поскольку законодательством была предусмотрена сложная, забюрократизированная процедура отзыва не оправдавшего доверие депутата, бытовало название «закона о неотзыве», что было вполне оправданно. Депутатский корпус, утверждавший этот акт, вполне обезопасил себя, позаботившись о том, чтобы отзыв стал практически невозможным.

Конституция СССР 1977 г. включила политические свободы собраний, митингов, шествий и демонстраций в систему прав и свобод общенародного государства. «В соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя гражданам СССР гарантируются свободы… собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций» (ст. 50). Этим самым еще раз подтверждалась социально-политическая характеристика свободы собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, хотя прямые изъятия отдельных категорий (как и в Конституции СССР 1936 г.) были сняты.

Однако специализированного законодательства, регулирующего порядок реализации этих свобод, принято не было.

Общее собрание (сход) граждан до недавнего времени регламентировалось Положением «Об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР», утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г.[299]299
  См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. №. 36. Ст. 269.


[Закрыть] Положением предусматривалась собственная компетенция собрания.

После 1987 г. в результате демократизации общественной жизни активность масс возросла, а отсутствие законодательных актов, регламентирующих эту сферу, стало сдерживающим фактором. Во многих городах были приняты Временные правила организации проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и иных акций на улицах и в общественных местах (Москва, Ленинград, Свердловск, Волгоград, Уфа, Одесса, Рига, Львов, Новосибирск, Иркутск). Все без исключения акты государственных органов власти закрепляли разрешительный порядок в реализации свободы манифестаций, что явилось как бы испытанием на местах принципа, который воплотился в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». Необходимо отметить, что политические свободы собраний, уличных митингов, шествий и демонстраций должны быть урегулированы законом, о котором упоминается только в Указе Президента РФ от 25 мая 1992 г. Кроме этого, Указ 1988 г. страдает технико-юридическими погрешностями, что создает трудности в правоприменительной деятельности. Так, пикетирование признано формой проведения демонстраций постановлением № 4 Пленума Верховного суда СССР от 28 июля 1988 г. «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»[300]300
  См.: Бюллетень Верховного Суда СССР. 1989. № 3. С. 15.


[Закрыть].

Третий период развития института народных голосований в России – постсоветский – 1990 по 1993 г. Декларация о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. провозгласила две формы осуществления народом принадлежащей ему государственной власти: непосредственную и представительную, устанавливая при этом, что вопрос о территории РСФСР может быть решен только путем волеизъявления народа, выраженного в ходе референдума.

В декабре 1990 г. Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме. За несколько месяцев до этого был принят аналогичный закон в Литве, затем Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. «О референдуме РСФСР»[301]301
  Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 октября 1990 г. № 21. Ст. 230.


[Закрыть].