Текст книги "Стратегии правового развития России"

После принятия указанных законов сложилась и практика проведения референдума. Если учесть, что референдум, издавна упоминавшийся в советских конституциях, оставался в доперестроечное время практически неиспользуемым институтом государственного права, то 1991–1993 гг. можно без преувеличения назвать эпохой плебисцита[302]302
  Белкин А. А. Дело о референдуме 25 апреля 1993 г. // Правоведение. 1994. № 5–6.


[Закрыть].

Как известно, 17 марта 1991 г. состоялось первое и последнее в истории СССР всенародное голосование (референдум). Его целью было выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни о сохранении на территории нашей страны Союза ССР как обновленной федерации суверенных республик. Вопрос референдума формулировался таким образом: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?»[303]303
  Итоги по РСФСР: Включены в списки для голосования 105.643.364; Приняли участие в голосовании 79.701.169 (75,44 %); ДА 56.860.783 (71,34 % участвовавших, 53,82 % избирателей); НЕТ 21.030.753 (26,39 %). Число бюллетеней, признанных недействительными 1.809.633 // Советская Россия, № 61 (10512), 27 марта 1991.


[Закрыть].

Однако демократические по своей сути институты прямого правления не могли не затронуть устоев тоталитарного государства. Начался политико-юридический распад СССР.

Одновременно с союзным референдумом 17 марта 1991 проводился референдум РСФСР.

В соответствии с ч. 3 ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г. Верховный Совет был обязан объявить референдум по решению Съезда народных депутатов РСФСР или по требованию не менее чем 1 млн. граждан РСФСР либо не менее 1/3 от общего числа народных депутатов РСФСР. Более трети всех депутатов поставили свои подписи под требованием провести референдум. Исходя из этого, Верховный Совет принял решение об объявлении референдума РСФСР 17 марта 1991 г. и проведении его вместе с референдумом СССР, наметил необходимые организационные меры.

Вопрос на российский референдум формулировался следующим образом: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?». Итоги референдума следующие: в списки включены 101.776.550. Бюллетени получили 76.652,747 (75,31 %). Приняли участие 76.425.110 (75,09 %). ДА – 53.385.275 (69,85 % участвовавших, 52,45 % избирателей). НЕТ – 21.406.152 (28,01 %). Число недействительных бюллетеней – 1.633.683[304]304
  Российская газета. № 57 (103). 26 марта 1991.


[Закрыть].

Плебисцитарным называли в литературе и референдум, проведенный в РСФСР 25 апреля 1993 г. На всероссийский референдум выносились следующие вопросы: «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?», «Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?».

5 мая 1993 г. Центральная комиссия всероссийского референдума подвела его итоги и установила на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона «О референдуме РСФСР» установила:

1. Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г состоялся.

2. По первому и второму вопросам решения приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

3. По третьему и четвертому вопросам решения не приняты, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме.

12 декабря 1993 г на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г.»[305]305
  См.: Собрание Актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 42. Ст. 1633.


[Закрыть] состоялся всероссийский референдум. Указом (п. 4) было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции.

Центральная избирательная комиссия в своем постановлении 142 от 20 декабря 1993 «О результатах всенародного голосования…» сообщает, что «во всенародном голосовании приняли участие 58 миллионов 187 тысяч 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8 процента». В следующем абзаце говорится, что «За принятие Конституции Российской Федерации проголосовало 32 миллиона 937 тысяч 630 избирателей, или 58,4 процента избирателей, принявших участие в голосовании».

В 1991 году были предприняты шаги к созданию законодательной базы выборов новых властных институтов в России. Принимаются законы РСФСР от 24 апреля 1991 года № 1096–1 «О выборах Президента РСФСР»[306]306
  Ведомости СНД и ВС РСФСР. 25.04.1991. № 17. Ст. 510.


[Закрыть] и от 24 октября 1991 года № 1803–1 «О выборах главы администрации»[307]307
  Ведомости СНД и ВС РФ. 07.11.1991. № 45. Ст. 1491.


[Закрыть]. В 1992 году следует целый ряд изменений и дополнений в Закон РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР». Все это происходит в русле общего процесса приспосабливания сложившейся системы законодательства к меняющимся политико-правовым реалиям, который не всегда дает положительные результаты. Осознание невозможности всестороннего правового регулирования выборов в новой России, с концептуально новыми подходами к их проведению, с помощью существующих нормативных актов, послужило причиной постановки на уровне федеральных органов государственной власти вопроса о необходимости разработки новой правовой базы выборной демократии в стране.

В целях максимально оперативного решения указанной задачи в период, предшествовавший принятию новой российской Конституции, источники избирательного права были «сведены» на уровень подзаконных актов (политическая подоплека этого решения рассматривается ниже). Отношения, складывавшиеся в процессе проведения различных выборов в 1993–1994 годах, регулировались указами Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года № 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в положение о федеральных органах власти на переходный период»[308]308
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. 11.10.1993. № 41. Ст. 3907 (первоначальный текст), в ред. Указов Президента РФ от 06.11.1993 № 1846, от 04.02.1994 № 238.


[Закрыть], от 11 октября 1993 года № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (данным Указом было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году)[309]309
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. 18.10.1993. № 42. Ст. 3994 (первоначальный текст), в ред. указов Президента РФ от 06.11.93 № 1846, от 04.02.94 № 238.


[Закрыть], от 27 октября 1993 года № 1765 «Об утверждении основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»[310]310
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. 01.11.1993. № 44. Ст. 4189 (первоначальный текст), в ред. Указа Президента РФ от 06.11.93 № 1844.


[Закрыть], от 29 октября 1993 г. № 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления»[311]311
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. 01.11.1993. № 44. Ст. 4197.


[Закрыть] и др. Общеизвестно, какая ситуация сложилась в стране в октябре 1993 года, когда и были приняты перечисленные указы.

Право отзыва народного депутата местного Совета избирателями было закреплено и в Законе РСФСР от 30 октября 1990 г. «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» (ст. 10)[312]312
  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 23. Ст. 279.


[Закрыть], который был признан утратившим силу с 01.09.95 г.

В некоторых субъектах Российской Федерации до момента урегулирования этого вопроса на федеральном уровне, действовали ранее принятые законы об отзыве депутатов представительных органов. Так, до дня начала работы Государственного Совета Республики Коми – до 1994 г. в Коми ССР действовал Закон от 26.11.1991 «О порядке отзыва народного депутата в Коми ССР»[313]313
  Утратил силу со дня начала работы Государственного Совета Республики Коми (Закон РК от 24.10.1994 № 2-РЗ) Закон Коми ССР от 26.11.1991 «О порядке отзыва народного депутата в Коми ССР» // Красное знамя. 17.12.1991. № 247.


[Закрыть].

По Закону РСФСР от 6 июля 1991 г. о местном самоуправлении[314]314
  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 29. Ст. 1010.


[Закрыть] предусматривалась возможность ее расширения путем передачи вопросов из компетенции местных Советов народных депутатов для рассмотрения собраний граждан. Положением также предусматривались специфические правила проведения общего собрания (созыв, кворум – ст. 3–6) обсуждения и принятия решений (большинство голосов, открытое голосование – ст. 17), внутренней организации (ст. 14, 15), формализация процедур (ст. 16).

Четвертый период развития институтов прямой демократии в России – современный (с декабря 1993 г. по настоящее время). Характеризуется, во-первых, кардинально новым подходом конституционного закрепления демократии и механизмов ее реализации. Во исполнение конституционных норм приняты отраслевые акты, закрепляющие механизмы более двух десятков форм прямой демократии.

Непосредственная демократия выполняет следующие основные функции[315]315
  См.: Комарова В.В. Механизм народовластия современной России: Монография. М.: Формула права, 2006. С. 76.


[Закрыть]: императивную (окончательное решение определенных вопросов); консультативную (выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти, должностного лица); регулятивную (участие народа в системе социального управления, сконструированного на принципах представительного правления и народного суверенитета). Возможна комплексная функция – совмещает две или более основные функции[316]316
  Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. пособие. 2-е издание. М.: Изд-во «Проспект», 2010.


[Закрыть]. К вспомогательным функциям отнесем идеологическую, воспитательную, культурную, и т. д.

При осуществлении местного уровня публичной власти в России – местного самоуправления, представлены формы прямой демократии, выполняющие все функции.

Изначально к императивным формам непосредственного народовластия относились выборы и референдум в связи с тем, что именно с помощью этих форм происходило императивное волеизъявление носителя власти – народа. Сюда же стоит отнести появившиеся в правовой действительности страны новые формы непосредственной демократии, с помощью которых можно императивно решать определенные вопросы: сходы, отзыв, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

Следующую условную группу форм народовластия – регулятивную, обуславливает наличие механизма воздействия на решения властных органов населением.

Эту группу составляют: обращения граждан; гражданская правотворческая инициатива, наказы избирателей; отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания, конференции граждан.

Следующая группа форм народовластия выполняет функцию консультативную, поскольку в законодательстве практически нет механизма учета высказанного таким образом волеизъявления. Речь идет о митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях; публичных слушаниях; опросах граждан; обсуждениях, консультативных референдумах.

Анализ механизмов реализации некоторых форм народовластия позволяет выделить комплексные формы непосредственного народовластия, совмещающие несколько функций: территориальное общественное самоуправление (императивно-регулятивно-консультативная функция), политическая партия (регулятивно-консультативная функция) и использующие для выполнения своих целей и задач непосредственное и представительное правление.

Второй характеристикой современного периода развития форм прямой демократии в России может быть поиск оптимальной модели избирательной системы, в связи с чем происходила смена порядков формирования федерального парламента, представительных органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления; реформа законодательства о политических партиях.

Третьей характерной чертой может стать появление, институционализация и практическая реализация муниципального уровня власти, осуществление которого возможно с использованием наиболее широкого круга форм прямой демократии.

Существенным автору видится выделение в качестве характерной черты современного периода развития институтов прямой демократии, практика их реализации на всех трех уровнях осуществления публичной власти, в большей или меньшей мере. Существенное влияние на становление, наполнение и институционализацию форм прямой демократии оказывают правовые позиции и решения Конституционного Суда Российской Федерации, правовые позиции ЦИК РФ.

Новые подходы к разделению властей повлекли закрепление в конституциях некоторых стран ветви избирательной, контрольной, гражданской власти[317]317
  Alder John. Constitutional and Administrative Law. N.Y., 2007. Р.180.


[Закрыть].

Исследователи констатируют, что в конституционных актах некоторых стран выделяется до шести самостоятельных ветвей власти[318]318
  Сравнительное конституционное право / Ред. колл.: А.И. Ковлер, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин. М., 1996. С. 429.


[Закрыть].

В.Е. Чиркин отмечает, что в конституциях некоторых стран названо пять ветвей власти (в Конституции Венесуэлы 1999 г. кроме трех традиционных – законодательной, исполнительной и судебной власти названы также избирательная и гражданская власть), иногда фигурируют четыре ветви власти (три традиционные и избирательная, например, в конституциях некоторых латиноамериканских стран)[319]319
  Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.


[Закрыть].

«В Российской Федерации, – как пишет С.А. Авакьян, анализируя проблему разделения властей, – есть основания для того, чтобы выделять не менее десяти ветвей власти (учредительная, народная, президентская, законодательная, исполнительная, судебная, прокурорская, избирательная, финансово-банковская, контрольная)»[320]320
  Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 356.


[Закрыть].

Однако вопрос о деятельной разработке отечественным конституционным правом теории учредительной власти, которой придерживаются в своей конституционной практике многие государства, стал достаточно актуальным только в последнее время[321]321
  Бо О. Общие понятия // Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции. М., 1993. С. 13; Токарев В.А. Понятие учредительной власти: теоретико-правовой и сравнительно-правовой аспекты // 60-летие Всеобщей декларации прав человека и 15-летие Конституции РФ: итоги и перспективы. Материалы IX Международной научной конференции. Москва, 16 апреля 2009 г. М.: РГГУ, 2009. С. 69–76.


[Закрыть]. Обоснование этого интереса видится, прежде всего, в практическом его применении, прежде всего, в необходимости разработки и принятия предусмотренного Конституцией страны Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании.

В рамках темы заявленного исследования остановимся на содержании «избирательной» и «учредительной» власти.

Позиция, высказанная В.И. Лысенко: «Наполнение новым содержанием понятия «власть народа» в Конституции и провозглашение, что высшим непосредственным выражением его власти являются референдум и свободные выборы, позволяют на этой основе дополнить российскую конституционную теорию и практику разделения государственной власти на три ее составные части подведением под нее новой основы – учредительно-представительной по своей природе власти народа, которая реализуется в избирательном процессе посредством организации и проведения референдума и выборов»[322]322
  Лысенко В.И. Развитие демократической основы российского избирательного права // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. № 5 (31). С. 53–54.


[Закрыть] нашла свое дальнейшее развитие в работах современных ученых, обосновавших идею учредительной и избирательной власти.

«Конституция Российской Федерации, – пишет Ю.А.Веденеев – …ввела в юридический оборот новую для отечественно-правовой теории и практики категорию – избирательную власть», «через демократический избирательный процесс политическая власть, носителем которой являются граждане, трансформируется в государственную, представленную парламентом и правительством»[323]323
  Веденеев Ю.А. Политическая реформа и избирательный процесс в России // Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы. М., ИГП РАН, 1995. С. 82–83.


[Закрыть].

Ю.А. Веденеев и В.В. Смирнов подчеркивали, что в механизме разделения властей в его российском варианте должно быть найдено место для избирательной власти, через которую в первую очередь реализует свой суверенитет гражданское общество, и который выражает фундаментальное разделение между обществом и государством функций политического государства и управления[324]324
  Веденеев Ю.А., Смирнов В.В. Роль выборов и референдумов в трансформации политической системы// Представительная демократия и электорально-правовая культура. М., 1997. С. 20–21.


[Закрыть].

В работах В.Е. Чиркин избирательная власть определяется как «право граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путём выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами»[325]325
  Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зерцало, 1998. С. 246.


[Закрыть].

Н.В. Колпаков определяет избирательную власть как «сложное публично-властное образование, основой которого является избирательный корпус, осуществляющий свою власть на выборах и референдумах, и включающий систему коллегиальных избирательных органов – избирательных комиссий»[326]326
  Колпаков Н.В. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2.


[Закрыть]. По мнению Н.В. Колпакова, классификация государственных органов, согласно которой их разделяют на законодательные, исполнительные и судебные, является неполной. ЦИК России, возглавляющая систему избирательных комиссий, является, как и другие избирательные комиссии, организационным выражением избирательной власти.

В дальнейшем авторы исследовали концепцию избирательной власти и ее конституционные основы, определяли ее место в существующей системе разделения властей, предлагая выделить избирательную власть как ветвь государственной власти и т. д.[327]327
  Автономов А.С. Избирательная власть. М.: Права человека, 2002. – 88 c.; Теперик А.В. Концепция избирательной власти в России: конституционные основы становления и тенденции развития // Конституционное развитие России. Межвузовский сборник научных статей. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО Саратовская государственная академия права, 2004, Вып. 5. С. 49–58; Станских С.Н. «Избирательная власть» как ветвь государственной власти: к постановке проблемы // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2004. № 1. С. 16–19; и др.


[Закрыть].

Итак, анализ работ, посвященных избирательной власти показывает, что ее субъектом-носителем называют граждан, избирательный корпус, гражданское общество, систему избирательных комиссий.

К полномочиям избирательной власти относят, основные вопросы государственной жизни; трансформирование политической власти в государственную. Формами ее осуществления называют демократический избирательный процесс, выборы, референдум, народную законодательную инициативу и другие способы.

Сходные позиции в отношении субъекта, полномочий и форм выявил анализ трудов, посвященных учредительной власти. Сходные, но тем не менее имеющие существенные отличия. Обратимся к ним. Прежде всего, отличие мы находим в различной природе исследуемых властей. Теодор Маунц писал: «Учредительная власть народа едина и неделима. Она не подчинена никаким лежащим в той же правовой плоскости материальным или процессуальным правовым ограничениям. Она, следовательно, является правовым источником высшего ранга или «суверенным». Лишь в ней берут начало все остальные власти»[328]328
  Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР) // Хрестоматия по конституционному праву. Том 1. Составители: Богданова Н.А., Шустров Д.Г. СПб.: Издательский дом «Алеф-Пресс», 2012. С. 780.


[Закрыть].

«Поэтому процедурные правила, – писал Теодор Маунц, – которые для осуществления творческого акта народа возводятся на тот же правовой уровень, не могут быть сильнее, чем сам творческий акт. Народ может в случае необходимости «переиграть» эти правила посредством своего голосования. Не существует никакого содействия других органов рядом с народом при принятии конституции и не существует никакого движения по инстанциям для принятия конституции. Несомненно, что учредительная власть приобретает тем самым революционный характер. «Революционный», конечно, не в смысле насильственных действий или гражданской войны, а в правовом смысле. В этом смысле всякий правопорядок «революционного» происхождения, если он возник не по образцу и не в формах непосредственно предшествовавшего правопорядка. Поэтому учредительная власть связана не существующими процедурными правилами, но лишь надгосударственными правами человека (с этой точки зрения конституция может быть «антиконституционной»; однако выражения «конституционность» и «неконституционность» конституции также употребляются, чтобы судить об отдельных положениях конституции по фундаментальным положениям или структурным принципам этой конституции)»[329]329
  Маунц Т. Государственное право Германии (ФРГ и ГДР) // Хрестоматия по конституционному праву. Том 1. Составители: Богданова Н.А., Шустров Д.Г. СПб.: Издательский дом «Алеф-Пресс», 2012. С. 781–783.


[Закрыть].

В работе Э. Де Ваттель мы находим идею Теодора Маунца о процедурных правилах и их не распространении на волеизъявление нации в следующих случаях: «Поскольку последствия хорошей или плохой конституции столь важны, нация, обязанная сделать свою конституцию лучшей, имеет право на все, без чего она не в состоянии выполнить эту обязанность. Отсюда с очевидностью следует, что нация вправе сама сформулировать свою конституцию, поддерживать ее, усовершенствовать и по своей воле регулировать все, что касается правительства, без законной помехи с чьей-либо стороны. Правительство устанавливается только для нации, длящее безопасности и счастья»[330]330
  Де Ваттель Э. Право народов или Принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов. // Хрестоматия по конституционному праву. Том 1. Составители: Богданова Н.А., Шустров Д.Г. СПб.: Издательский дом «Алеф-Пресс», 2012. С. 419.


[Закрыть].

М.В. Баглай, В.А. Туманов дают, по мнению автора слишком узкое определение учредительной власти как власти, «учреждающей конституцию в условиях, когда она является первой конституцией страны или потерял силу порядок принятия конституции, установленный ранее действующей конституцией»[331]331
  Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Издательство БЕК, 1998. С. 469.


[Закрыть].

Автору ближе позиция Б.С. Эбзеева «Конституция Российской Федерации устанавливает ряд принципиальных начал осуществления народом принадлежащей ему учредительной власти: учредительная власть, принадлежащая многонациональному народу Российской Федерации, не совпадает с учрежденными Конституцией законодательной, исполнительной и судебной властью; учредительная власть народа не ограничена конституционными рамками, Конституция и на ее основании иные законы могут определять лишь условия и порядок осуществления учредительной власти…»[332]332
  Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. 2-е издание. М., Проспект, 2013. С. 329.


[Закрыть].

Народ, принимая конституцию, учреждает форму конкретного государства. Право избирать собственную форму правления, сменить или изменить ее является неотъемлемым, неотчуждаемым и суверенным правом народа[333]333
  См.: де Ваттель Э. Право народов, или Принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов. М., 1960. С. 52–53 (кн. I, гл. III, § 31–33).


[Закрыть].

По мнению О.Е. Кутафина, «народу принадлежит учредительная власть… для решения базовых, кардинальных вопросов… именно народ имеет право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые народ для себя выбирает»[334]334
  Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М: НОРМА, 2008.


[Закрыть].

Н.Н. Балагурова считает, что верховенство власти народа выражается в том, что народ путем принятия конституции, а также другими способами определяет основы общественно-политического строя и государственных отношений[335]335
  Балагурова Н.Н. Учредительная власть: понятие и способы ее реализации // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 7 (145).


[Закрыть].

По мнению О.Е. Шишкиной учредительная власть – «естественное неотчуждаемое самоограничиваемое право народа учредить или изменить государственный строй, его отдельные институты»[336]336
  Шишкина О.Е. Конституционное собрание Российской Федерации как орган учредительной власти. Дис… канд. юрид. Наук. Екатеринбург, 2004. – 238 c.


[Закрыть].

Э. Де Ваттель пишет, что «если в государстве возникают споры относительно управления или прав различных властей, которые участвуют в управлении, то лишь самой нации принадлежит право рассматривать эти споры и решать их в соответствии со своей политической конституцией»[337]337
  Де Ваттель Э. Право народов или Принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов. // Хрестоматия по конституционному праву. Том 1. Составители: Богданова Н.А., Шустров Д.Г. СПб.: Издательский дом «Алеф-Пресс», 2012. С. 421.


[Закрыть].

В особом мнении судья КС РФ В.О. Лучин констатировал: «Народ, учредивший основы конституционного строя, вправе во всякое время своей непосредственной властью, являющейся высшей перед властью любых (выборных и невыборных) органов, изменить эти основы. Поэтому только народ (опять же путем референдума) вправе решать, когда и по каким вопросам можно или нельзя проводить референдум. Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета»[338]338
  Вестник КС РФ. 2003. № 4. С. 44.


[Закрыть].

Существует и более широкое определение полномочий учредительной власти – «…это власть народа, который непосредственно должен принимать акты о конституции, о референдуме, о выборах должностных лиц, о форме государства, о статусе и полномочиях представительных органов власти, о правах личности и об общественных объединениях, о собственности и формах хозяйствования»[339]339
  Государственное управление: основы теории и организации: Учеб. / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000. С. 352.


[Закрыть].

В науке предлагаются несколько характеристик учредительной власти. Так, «учредительная власть характеризуется наивысшей легитимностью и обладает прерогативой учреждения конституции. Как особый вид власти учредительная власть: а) предшествует всем остальным ветвям власти, является первичной, а потому надлегальной, то есть такой, которая противостоит и законодательной, и исполнительной, и судебной властям, стоит над ними. Акты учредительной власти по сравнению с актами законодательной власти, с юридической точки зрения, имеют больший вес: все они либо инициированы народом, либо подлежат его одобрению; б) устанавливает, учреждает наиболее важные общественные и государственные институты и является юридически неограниченной»[340]340
  Что такое Учредительное собрание? // Российская юстиция. 2002. № 7. С. 36–37.


[Закрыть].

Н.В. Еленин признавая особый конституционно-правовой характер учредительной власти, аргументирует его следующим:

1) социальная функция (назначение) нормотворчества учредительной власти (разработка и принятие особых законов, определяющих государственный и социальный строй страны);

2) формы осуществления учредительной власти (для принятия и (или) внесения изменений в конституцию могут созываться специальные представительные органы, обозначаемые общим понятием «учредительное собрание»);

3) процедура осуществления учредительной власти, отличающаяся от обычного законодательного процесса;

4) конституционно-правовая основа деятельности учредительной власти (правовые нормы, устанавливаемые учредительной властью в качестве нормативной основы деятельности законодательной власти, саму учредительную власть не связывают)[341]341
  Еленин Н. В. Учредительное собрание: политико правовая природа: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1998. С. 12.


[Закрыть].

Один из важнейших вопросов – может ли учредительная власть осуществляться не только народом. Главное – в принадлежности народу учредительной власти, под которой обычно понимают его высшую власть установить для себя конституцию и по мере надобности изменять ее.

Основываясь на этой дефиниции, Ю. Гачек делает вывод о том, что эта власть не может осуществляться представителями. Если, тем не менее, последнее имеет место, т. е. там, где представители народа разрабатывают конституцию, они являются лишь поверенными народа, акты которых должны быть утверждены самим народом[342]342
  См.: Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного правоведения. Ч. II. Право современной демократии. Рига, без указ. года. С. 32.


[Закрыть].

В современной науке конституционного права выделяют две основные разновидности учредительной власти: учредительную власть социальных общностей и учредительную власть государственной власти и должностных лиц[343]343
  Государственное управление: основы теории и организации: Учеб. / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000. С. 352.


[Закрыть].

Неоднозначен вопрос о делении учредительной власти федерального уровня и субъектов Российской Федерации[344]344
  Учредительная власть субъекта РФ проявляется в праве разработки и принятия, а также самостоятельного внесения изменения и дополнения в учредительные документы. Евдокимов В.Б. О Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации. // Чиновникь. № 398 (3) (http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=218); Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000; Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 116–120; Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. Т. 2. М., 2006. С. 109–112; Чертков А.Н. Субъект федерации как государственно-территориальная единица // Журнал российского права. 2011. № 1. С. 76–81.


[Закрыть].

В.Д. Граждан считает возможным выделение учредительной ветви государственной власти. По его мнению, система государственной власти в Российской Федерации может быть представлена учредительной, законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти[345]345
  Граждан В.Д. Учредительная власть: нужна ли она?: [Проблемы совершенствования российской государственности] / В. Д. Граждан // Власть. 2002. № 5. С. 37–47.


[Закрыть].

Российские ученые, различают учредительную власть первоначальную и установленную. «Первая выражает движение от политики к праву, т. е. рождение конституционно-правовой системы, вторая – внутри уже сложившейся системы»[346]346
  Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Издательство БЕК, 1998. С. 469.


[Закрыть].

Во французской конституционной доктрине выделяют первоначальную и институционализированную учредительную власть[347]347
  Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. М., 2002. С. 108.


[Закрыть].

По мнению Ж.-П. Жаке «…первоначальная учредительная власть при становлении нового юридического порядка является безусловной»[348]348
  Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Пер. с франц. М., 2002. С. 108.


[Закрыть].

Представители французской школы конституционного права Ж.-Б. Оби, Оливье Бо также дифференцируют процедуры «пересмотра конституции» и «отмены действующей конституции путем принятия новой конституции». Вторая процедура возможна путем реализации первоначальной учредительной власти посредством революции или переворота[349]349
  Оби Ж.-Б. Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции. М., 1996. С. 11.


[Закрыть].

Действительно, установленная учредительная власть – это та власть, которая рождается конституцией, но не только для последующих ее изменений и дополнений, но и для создания механизмов реализации отдельных наиболее значимых ее положений. Можно полностью согласиться с мнением, что «установленная учредительная власть намеренно создается как власть, ограниченная конкретной целью»[350]350
  Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Издательство БЕК, 1998. С. 470.


[Закрыть].

Рассмотрим подходы к наполнению системы установленной учредительной власти.

В.М. Гессен считал конституционным государство, в котором народ или народное представительство принимают решающее участие в осуществлении законодательной и учредительной власти[351]351
  Гессен В.М. Основы конституционного права. 2-е изд. Пг., 1918. С. 31.


[Закрыть]. Таким образом, в осуществлении учредительной власти, по мнению В.М. Гессена, мог принимать как народ, так и народное представительство.

По мнению О.Е. Шишкиной учредительная власть осуществляется непосредственно народом, и через органы государственной власти, в том числе через специально создаваемые учредительные органы[352]352
  Шишкина О.Е. Конституционное собрание Российской Федерации как орган учредительной власти. Дис… канд. юрид. Наук. Екатеринбург, 2004. – 238 c.


[Закрыть].

Ю.Ф. Петров считает, что в России к органам учредительной власти помимо избирательных комиссий можно отнести Конституционное Собрание, создание которого прямо предусмотрено конституционными нормами (ст. 135)[353]353
  Петров Ю.Ф. Особенности правового статуса избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в условиях реформирования избирательного законодательства. Дис. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 154.


[Закрыть]. И.А. Кравец отмечает, что «полномочия учредительной власти могут осуществляться Конституционным Собранием или на референдуме»[354]354
  Кравец И. А. Формирование российского конституционализма. Проблемы теории и практики: Моногр. Новосибирск, 2002. С. 75.


[Закрыть].

В.В. Бриксов пишет, что учредительная власть реализуется непосредственно через всероссийский референдум и представительные формы (Конституционное Собрание, Федеральное Собрание и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации)[355]355
  Бриксов В. В. Федеральные конституционные законы как объект судебного контроля // Академ. юрид. журн. 2001. № 3 (5). С. 15.


[Закрыть].

К группе производных органов учредительной власти некоторые авторы относят не только органы представительной власти. Так, И.Н. Гелиева к органам учредительной власти относит парламент, надпарламентские структуры[356]356
  Гелиева И.Н. Некоторые вопросы формы государственного правления в России. // Общество и право. 2008. № 1. С. 17–21.


[Закрыть]; О.И. Рабцевич пишет об учредительной власти законодателя[357]357
  Рабцевич О.И. Проблема общих принципов права в международном праве // Право и политика. 2007. № 11. С. 7–9.


[Закрыть]; К.В. Черкасов – о полномочиях органов государственной власти в учредительной сфере[358]358
  Черкасов К.В. Еще раз о «назначении» глав регионов, или О повышении эффективности функционирования территориальных органов президентской власти в ракурсе административной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 24–19.


[Закрыть].

Возникает правомерный вопрос о полномочиях органов установленной учредительной власти[359]359
  Комарова В.В. Учредительная власть: теория и механизм ее реализации // Евразийский юридический журнал. 2011 г. № 4. С. 61–65.


[Закрыть].

По мнению Ж.-Б. Оби производная учредительная власть формально ограничена[360]360
  Оби Ж.-Б. Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции. М., 1996. С. 11.


[Закрыть]. Ж.-П. Жаке разделяет эту позицию, объясняя это тем, что установленная учредительная власть является производной от первоначальной. Она создается конституцией, ей поручается изменять ее текст: «В этом качестве она может действовать только в соответствии с конституционным актом и должна соблюдать ограничения, содержащиеся в конституции, в отношении процедуры пересмотра и его содержания»[361]361
  Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие / Пер. с франц. М., 2002. С. 108.


[Закрыть].

Рассматривая избирательные комиссии как государственно-властные органы учредительной власти, Ю.Ф. Петров отмечает, что их деятельность также ограничена конкретной целью – подготовкой и проведением выборов[362]362
  Петров Ю.Ф. Особенности правового статуса избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в условиях реформирования избирательного законодательства. Дис. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 154.


[Закрыть].

Иной точки зрения придерживается Б.С. Эбзеев. Учредительная власть, – по мнению Б.С. Эбзеева, может осуществляться не только самим народом, но и его чрезвычайными представителями – Конституционным Собранием; эти представители, выступая от имени народа, не связаны каким-либо поручением; при этом представители народа, осуществляющие учредительную власть – Конституционное Собрание – должны только учредить Конституцию, т. е. разработать проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование, либо они подтверждают неизменность действующей Конституции Российской Федерации…[363]363
  Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. 2-е издание. М., Проспект, 2013. С. 329.


[Закрыть].

О.Е. Шишкина называет главным отличительным признаком учредительного собрания «закрепление его особого конституционно-правового статуса в конституционном законодательстве государства как органа учредительной власти либо соответствующее социальное назначение и фактическая роль данного органа в конкретных исторических условиях»[364]364
  Шишкина О.Е. Конституционное Собрание Российской Федерации как орган учредительной власти: Дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 32.


[Закрыть].

Остановимся на современном регулировании в Российской Федерации органов, в чью компетенцию вменены разработка и принятие основных законов. К производным формам учредительной власти можно отнести специально создаваемые с целью разработки, в некоторых случаях и принятия основного закона, органы[365]365
  Комарова В.В. Учредительная власть: теория и механизм ее реализации. // Евразийский юридический журнал. 2011. № 4. С. 61–65.


[Закрыть].

На федеральном уровне это Конституционное Собрание, ФКЗ о котором еще не принят, статус не урегулирован. Высказываются различные точки зрения на эту новеллу в российской правовой действительности[366]366
  Еленин Н.В. Учредительное Собрание: политико-правовая природа. Дис… канд. юрид. наук. М., 1998; Шишкина О.Е. Конституционное собрание Российской Федерации как орган учредительной власти. Дис… канд. юрид. Наук. Екатеринбург, 2004. и др.


[Закрыть].

Конституционное Собрание, вероятно, должно быть представительным федеральным органом государственной власти с ограниченным сроком действия, особым статусом и специальной компетенцией. Остается открытым вопрос о представительстве его членов и необходимости отдельного представительства субъектов Российской Федерации[367]367
  Шишкина О. Е. Теоретические основы учредительной власти и дискуссия о проекте закона о Конституционном Собрании // Российский юридический журнал. 2002. № 4. С. 33–36.


[Закрыть], тем не менее представительный характер и коллегиальность принятия решения не оставляет сомнений. Вопросы профессионализма, работоспособности, неангажированности[368]368
  Першин Е.В. Проблемы государственного строительства //Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2002. № 12 (168). С. 43–59.


[Закрыть] – важны и требуют максимального учета, не смотря на то, что кажутся взаимно исключающими друг друга.

На федеральном уровне были разработаны и внесены в Государственную Думу Федерального Собрания РФ несколько проектов Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании (в 1997 г. – депутатами Государственной Думы О.О. Мироновым и А.И. Лукьяновым; в 1998 г. – депутатом Государственной Думы В.П. Зволинским; в 2000 г. – 1) депутатами Государственной Думы Б.Б. Надеждиным, А.И. Лукъяновым, В.В. Володиным, Е.Б. Мизулиной, В.А. Крюковым; 2) депутатом Государственной Думы С.А. Ковалевым[369]369
  Першин Е.В. Проблемы государственного строительства // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2002. № 12 (168). С. 43–59.


[Закрыть]). Как известно, инициатива не дошла до логического завершения – Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании нет до сих пор.

В Конституциях некоторых субъектов закреплен аналогичный институт специально создаваемого органа для разработки и принятия Конституции – примером может быть Республика Дагестан[370]370
  Конституция Республики Дагестан от 10.07.2003 (ред. От 03.02.2009) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 31.07.2003. № 7. Ст. 503; 13.02.2009. № 3. Ст. 74.


[Закрыть], Кабардино-Балкарская Республика.