Текст книги "Война иными средствами"

Глава третья
Основные геоэкономические инструменты наших дней

Если ограничиться одним коротким предложением… денежно-кредитная политика – это внешняя политика… я продолжаю считать, что сегодня это так в гораздо большей степени, чем раньше… Она не просто внутренняя политика, она также определяет политику внешнюю.

Гельмут Шмидт, бывший канцлер Германии

Уже не в первый раз геоэкономика начинает оказывать влияние на мировую геополитику, но обстоятельства кардинально изменились. По сравнению с предыдущими эпохами расцвета геоэкономики – многие аналитики относят к ним первые послевоенные годы, период плана Маршалла и начальные этапы холодной войны – нынешний мир выглядит совершенно иначе[159]159
  Robert E. Rubin and Jacob Weisberg, In an Uncertain World: Tough Choices from Wall Street to Washington (New York: Random House, 2004), 25.


[Закрыть]. Ряда современных геоэкономических инструментов (скажем, кибератак) во времена Маршалла попросту не существовало. Другие, например, энергетическая политика, применялись и тогда, но сегодняшний мировой ландшафт принципиально отличается от тогдашнего, а потому и эти инструменты приобрели новые качества. Третьи инструменты, та же помощь в развитии, функционируют во многом так же, как это было в более ранние эпохи. При этом они привлекают новых важных игроков и демонстрируют новые измерения.

Сегодня – по крайней мере, в теории – геополитическое применение имеют семь экономических инструментов: торговая политика, инвестиционная политика, экономические и финансовые санкции, кибератаки, экономическая помощь в развитии, финансовая и денежно-кредитная политика, энергетика и сырье. Мы рассмотрим ниже каждый из этих инструментов по отдельности, снова оценивая сугубо геополитические, а не чисто экономические характеристики.

Они могут сильно разниться между собой, но все-таки логично рассматривать их в совокупности. При этом каждый инструмент обладает собственным набором стран-«практикантов» и соответствующих институтов, специфическими рычагами государственного контроля и факторами успеха, а также особым набором внешних «признаков» – и последствий для национальных интересов США.

Торговая политика

Торговля как геоэкономический инструмент традиционно реализовывалась и продолжает реализовываться через позитивные стимулы. Возьмем в качестве примера Особые промышленные зоны (ОПЗ) в Иордании и Египте. Созданные в рамках реализации кэмп-дэвидских мирных соглашений (этого знакового достижения американской геополитики), ОПЗ учреждались для того, чтобы соблазнить Иорданию – безуспешно, как выяснилось, – и привлечь ее к публичной поддержке кэмп-дэвидских соглашений и последующего мирного процесса[160]160
  Те, кто разобрался в происходящем, призывали оценить содержание самого Кэмп-Дэвидского соглашения. См. «Muslim Brotherhood Calls for Review of Camp David Accord», Bloomberg Business, May 6, 2011.


[Закрыть].

При этом торговля как геоэкономический инструмент легко способна принимать более принудительные формы. Присмотримся, скажем, к наиболее показательным торговым шагам России с момента вступления этой страны во Всемирную торговую организацию (ВТО) в 2012 году. Как писал журнал «Экономист», «продуктовые эмбарго сделались распространенной формой политического давления России»[161]161
  T. J. Chisinau, «Why Has Russia Banned Moldovan Wine?», Economist, November 25, 2013.


[Закрыть]. В недавнем прошлом грузинские вина, украинские конфеты, таджикские орехи, литовские и даже американские молочные продукты и деятельность ресторанов «Макдоналдс» – все становилось жертвой внезапных запретов.

В годы накануне грузинской войны 2008 года главный санитарный инспектор России закрывал российский рынок для всей грузинской сельхозпродукции, включая вина и минеральную воду[162]162
  Svante E. Cornell and S. Frederick Starr, The Guns of August 2008: Russia’s War in Georgia (Armonk, N.Y.: M. E. Sharpe, 2009); «Russia Bans Wine Imports from Neighboring Georgia», National Public Radio, May 16, 2006.


[Закрыть]. Торговая блокада стала жестче, когда Москва прекратила воздушное, железнодорожное, морское и автомобильное сообщение с Тбилиси, а также прервала почтовую связь[163]163
  Vladimer Papava, «Economic Component of the Russian-Georgian Conflict», Geo-Economics 6, no. 1 (2012): 66.


[Закрыть]. Российское винное эмбарго было снято лишь летом 2013 года, и этот шаг ознаменовал готовность к двусторонней встрече в Праге. Президент Грузии Георгий Маргвелашвили озвучил желание его страны наладить более тесные связи с Европой[164]164
  После саммита НАТО в Уэльсе осенью 2014 года грузинский президент продолжал выступать с заявлениями о приверженности Грузии евразийской интеграции: «Я сегодня здесь для того, чтобы встать заодно с вами и, проведя необходимые реформы, ускорить решение нашей задачи – интеграцию в ЕС и НАТО». Speech by President Margvelashvili to the Parliament of Georgia, November 14, 2014, www.parliament.ge/en/media/axali-ambebi/the-speech-by-the-president-of-georgia-mr-giorgi-margvelashvili.page.


[Закрыть]. Но маловероятно, что Грузия сумеет полноценно переориентироваться на западные рынки, поскольку Москва сохраняет все возможности в одностороннем порядке фактически разрушить грузинскую экономику своим вмешательством.

Россия далее применила ту же тактику в Молдове и на Украине в попытке помешать обеим странам подписать соглашения об ассоциации с Европейским союзом[165]165
  Paul Taylor, «Analysis: Russia’s Phantom Pain to Hurt Ukraine in EU Pact», Reuters, November 11, 2013.


[Закрыть]. В июле 2012 года Россия остановила импорт ведущего украинского производителя кондитерских изделий – якобы в связи с выявлением канцерогенов в образцах продукции – и усилила таможенные проверки украинских товаров на границе, что, как сообщалось, обернулось потерей для Украины приблизительно 500 миллионов долларов[166]166
  Главный санитарный инспектор РФ заявил, что шоколад, произведенный компанией «Рошен», украинским аналогом «Херши», содержит канцерогенные вещества. Компания «Рошен» представила официальным лицам России сертификаты безопасности от европейских инстанций и от продовольственного агентства ООН, а также пригласила российских инспекторов посетить украинскую фабрику – но не получила никакого ответа от России. Judith Miller, «Chilly Neighbors», City Journal, September 24, 2013.


[Закрыть]. Весной и летом 2014 года правительство Российской Федерации закрыло границу для основного потока автопоездов с Украины, тем самым вынудив прекратить работу ряда украинских предприятий в России. Еще, как и ожидалось, она повысила цену на природный газ в стремлении «пригасить» прозападный энтузиазм Киева, мечтавшего присоединиться к ЕС[167]167
  Andrew Kramer, «Russia Steps Up Economic Pressure on Kiev», New York Times, March 23, 2014; Michael Birnbaum, «Russia Pressures Moldova and Ukraine ahead of Signing of EU Association Agreement», Washington Post, June 26, 2014.


[Закрыть]. Кроме того, российские официальные лица открыто заявляли, что подписание соглашения с ЕС будет помехой для дальнейшей интеграции Украины с Евразийским таможенным союзом и заставит Россию ужесточить торговые ограничения[168]168
  Давление продолжилось, и Россия сообщила официальным лицам Молдовы, что будет «серьезной ошибкой» налаживать более тесные связи с Европой. Вице-премьер правительства России Дмитрий Рогозин позволил себе публично намекнуть на предстоящую зиму, рассуждая о сотрудничестве с бывшей советской республикой: «Мы надеемся, что вы не замерзнете» (он имел в виду зависимость Молдовы от российского газа). См. David M. Herszenhorn, «Russia Putting a Strong Arm on Neighbors», New York Times, October 22, 2013. В случае Молдовы эмбарго 2006 года на импорт вина (введенное вследствие мнимого несоблюдения производителями стандартов безопасности пищевых продуктов) со временем «переросло» в запрет на ввоз мяса и в «трубопроводную войну» 2014 года. Christian Oliver, «Moldovan Winemakers Struggle as Russia Vies with EU for Influence», Financial Times, April 8, 2014; «Russia Bans Meat Imports from Moldova», Moscow Times, October 27, 2014.


[Закрыть].

В дополнение к применению агрессивных геоэкономических действий против Украины Россия также использовала этот конфликт для экономического давления на те страны ЕС, которые не одобряли ее политику в украинском вопросе. Спустя год после августовского (2014) эмбарго России на молочную продукцию ЕС европейские производители отчитались о 25-процентном снижении цен в результате сокращения спроса на их продукцию[169]169
  John Stevens, «How Russia Hurts UK Dairy Farmers: Sanctions Banning Import of EU Products Leads to Slump in Demand», Daily Mail, August 26, 2015.


[Закрыть]. Расследование Нидерландами катастрофы рейса 17 авиакомпании «Малайзия эйрлайнс» над Украиной (комиссия пришла к выводу, что вина, как минимум, частично лежит на России) побудило Россию уничтожить огромное количество голландских цветов и сыров по распоряжению Кремля в августе 2015 года. Российские власти не скрывают политических мотивов своих экономических действий. «Принцип „Око за око“ очевиден, – объясняет Эндрю Крамер, московский корреспондент „Нью-Йорк таймс“. – Даже прокремлевские комментаторы перестали искать благовидные предлоги и стали открыто говорить, что сжигание цветов должно послужить предупреждением Нидерландам относительно торговых рисков в случае, если расследование продолжится в прежнем ключе, неблагоприятном для России»[170]170
  Andrew E. Kramer, «Russia Burns Dutch Flowers Amid Netherlands’ Inquiry Into Malaysia Airlines Crash», New York Times, August 17, 2015.


[Закрыть].

Помимо нанесения ощутимого удара по экономике Украины, геоэкономические меры Москвы прежде всего напомнили Украине (и другим странам региона) о последствиях отдаления от России и сближения с Евросоюзом; кроме того, эти меры укрепили положение России как регионального экономического гегемона; и они обозначили недовольство приближением Североатлантического альянса к границам России[171]171
  Pavel Feigenhauer, «Russia Preparing for Global Resource War», Eurasia Daily Monitor, November 14, 2013; Andrew Witthoeft, «Russia Tries to Turn Ukraine East», National Interest, September 9, 2013.


[Закрыть]. Столкнувшись с таким обилием российских угроз, Украина отказалась от планов подписать соглашение с Европейским союзом на саммите «Восточного партнерства» в ноябре 2013 года в Вильнюсе[172]172
  Michael Leigh, «Ukraine’s Pivot to Europe?», Real Clear World, November 13, 2013.


[Закрыть].

Этот отказ, как сообщило правительство Януковича, диктовался «интересами национальной безопасности Украины»[173]173
  Chisinau, «Why Has Russia Banned Moldovan Wine?»


[Закрыть]. Встреченное подавляющим большинством украинского населения как «разочарование… для ЕС и для украинского народа», это решение было воспринято политиками как временная победа президента Путина[174]174
  Согласно результатам опроса, проведенного Международным фондом поддержки электоральной системы, 87 процентов украинцев недовольны состоянием экономики, 79 процентов недовольны политической ситуацией в стране. Тридцать семь процентов респондентов высказались за вступление в ЕС, 33 процента предпочли бы присоединиться к Евразийскому таможенному союзу. Преобладал низкий уровень доверия к национальным лидерам: 69 процентов респондентов частично или полностью не доверяли Януковичу. См. U.S. Agency for International Development, «IFES Public Opinion in Ukraine 2013–Key Findings», December 2013; David M. Herszenhorn, «Facing Russian Threat, Ukraine Halts Plans for Deals with EU», New York Times, November 21, 2013; «Ukraine’s Decision on Association with the EU», U.S. Department of State, Press Statement, November 21, 2013.


[Закрыть]. Москва же вынесла из событий уверенность в том, что умелое экономическое маневрирование способно принести серьезные геополитические результаты. Даже там, где результаты оказываются далеки от желаемого (реинтеграции Украины в обновленную международную сферу влияния президента Путина), последствия подобных мер могут оказаться дестабилизирующими и дорогостоящими – для США, для Европы и для всего мира.

Есть основания полагать, что с другими странами региона Москве будет договориться намного легче, чем с Украиной; а Киев по-прежнему рассчитывает на укрепление отношений с ЕС[175]175
  В декабре 2014 года украинский президент Петр Порошенко сообщил, что его страна должна готовиться к вступлению в Европейский союз к 2020 году. По его словам, «подпись Польши на документе, который ратифицирует соглашение между Украиной и ЕС, знаменует собой исторический момент и означает, что Украина вступает в новую реальность на своем пути к ЕС». Ed Adamczyk, «Poroshenko: Ukraine in EU by 2020», United Press International, December 18, 2014.


[Закрыть]. Президент Кыргызстана, чья страна признается следующим в списке президента Путина кандидатом в члены Евразийского экономического партнерства, ясно сформулировал свое затруднительное положение в декабре 2013 года: «У Украины выбор есть, а у нас, к сожалению, его нет»[176]176
  David Herszenhorn, «Armenia Wins Backing to Join Trade Bloc Championed by Putin», New York Times, December 10, 2014; Benoît Vitkine, «Vladimir Putin’s Eurasian Economic Union Gets Ready to Take On the World», Guardian, October 28, 2014.


[Закрыть].

Российский повторный запрет 2013 года на импорт молдавских вин стал очередной попыткой через эмбарго на продукцию молдавских виноградников выкрутить руки руководству Молдовы в преддверии декларируемого подписания соглашения с ЕС[177]177
  В период действия предыдущего запрета (2006–2007 годы) на долю России приходилось 60 процентов винного экспорта Молдовы. Впоследствии молдавские виноделы нашли новые рынки сбыта. Накануне последнего эмбарго лишь 29 процентов экспорта шло в Россию, что свидетельствовало об итогах применения геоэкономических рычагов. Тем не менее последний запрет обошелся Молдове в 6,6 миллиона долларов за несколько недель, эта потеря почти эквивалентна месячному товарообороту Молдовы в торговле с соседней Россией. Razvan Hoinaru, «Analysis: Moldovan Wine. A Passage to Europe», Cartier European, October 4, 2013, http://cartiereuropean.com/2013/10/04/moldovan-wine-a-passage-to-europe/; Tessa Dunlop, «Why Russian Wine Ban Is Putting Pressure on Moldova», BBC News, November 21, 2013; Delphine d’Amora, «Russia Prepares Economic Retaliation over Moldova’s EU Deal», Moscow Times, July 16, 2014; Chisinau, «Why Has Russia Banned Moldovan Wine?»


[Закрыть]. В преддверии Вильнюсского саммита 2013 года Кремль также сделал ряд грозных заявлений о намерении прекратить поставки газа в Молдову и подвергнуть молдаван, работающих в России, дополнительным проверкам на право пребывания[178]178
  d’Amora, «Russia Prepares Economic Retaliations over Moldova’s EU Deal».


[Закрыть].

В конечном счете тактика Москвы не сработала; Республика Молдова подписала важное соглашение по укреплению связей с ЕС на саммите в Вильнюсе в 2013 году. При этом, несмотря на промежуточный успех Молдовы в Вильнюсе, кажется весьма сомнительным, что Украина, ее гигантский сосед, добьется того же самого. Без сотрудничества с Украиной молдаванам будет тяжело противостоять российскому давлению и попыткам воспрепятствовать евроинтеграции страны. Хотя прозападные политики заняли 55 из 101 места в молдавском парламенте на выборах в декабре 2014 года, они потеряли поддержку избирателей[179]179
  Victor Chirila, «Moldova’s Last Chance for Reform», European Council on Foreign Relations, December 9, 2014.


[Закрыть]. Страна по-прежнему не определилась в своем отношении к европейской интеграции, а премьер-министр Молдовы Юрие Лянкэ дал понять, что «мы не хотим быть заложниками Украины»[180]180
  T. J. Chisinau, «A Geopolitical Hostage: The Path to European Integration Goes through Ukraine», Economist, November 23, 2013.


[Закрыть].

Тот факт, что Россия столь дерзко и решительно использует принудительные торговые меры, причем почти сразу после собственного вступления в ВТО в 2012 году, говорит о некотором преувеличении Западом ценности и значимости своих институтов; как минимум, этот факт отражает недооценку расширяющегося применения и эффективности методов геоэкономического давления, даже на фоне западных альтернатив и институциональных ограничений. «Жесткая сила одолела мягкую на саммите в Вильнюсе», – пошутил один комментатор, имея в виду способ, каким Москва своей агрессивной тактикой обозначила пределы панъевропейского влияния ЕС[181]181
  Thorvaldur Gylfason, «Meeting Russia’s Challenge to EU’s Eastern Partner-ship», Vox, January 25, 2014. Такая точка зрения популярна в Европе. «Брюссель спит», – посетовал бывший министр иностранных дел Швеции Карл Бильд, подразумевая реакцию ЕС на события на Украине.


[Закрыть]. Программа «Восточное партнерство» может считаться олицетворением усугубляющейся аллергии Брюсселя на традиционные методы безопасности и геополитики и знаменует движение в сторону экономической интеграции как инструмента укрепления стабильности и мира[182]182
  Kristi Raik, «Eastern Partnership as Differentiated Integration: The Challenges of EaP Association Agreements», Eastern Partnership Review 15 (December 2013).


[Закрыть]. В политическом хаосе после саммита в Вильнюсе широко распространялось убеждение, что «Восточное партнерство», ключевая программа ЕС, фактически затерялась в «соперничестве геополитики и экономической модернизации»[183]183
  Ibid.


[Закрыть]. Налицо явное непонимание сути происходящего, которое представляло собой схватку двух проявлений геоэкономики – экономической притягательности ЕС и экономического диктата Москвы. При этом абсолютно унылая, если позволительно так выразиться, геоэкономика ЕС может трактоваться – и на самом деле воспринимается – как лишенная какого бы то ни было геополитического измерения; отсюда следует очевидный вывод: нынешняя геоэкономическая политика Евросоюза бессодержательна – во всяком случае, применительно к восточным соседям ЕС.

Возвращаясь к вопросу, поставленному в главе 1 – как возрождение геоэкономики изменило способы, которыми государства применяют военную силу? – можно сказать, что реакция России и ЕС на «Восточное партнерство» предлагает здесь любопытный фактический материал.

Инвестиционная политика

Тридцать лет назад 90 % всех трансграничных потоков обеспечивала торговля; в 2014 году 90 % потоков составили финансы[184]184
  Benn Steil and Robert Litan, Financial Statecraft: The Role of Financial Markets in American Foreign Policy (New Haven, Conn.: Yale University Press, 2006).


[Закрыть]. Причем большая часть этих финансов имеет форму инвестиций – краткосрочных, гибких «портфельных», или долгосрочных, «прямых» инвестиций. С геоэкономической точки зрения инвестиции сегодня значат куда больше, чем в предыдущие эпохи, поскольку в наше время намного больше финансов курсирует между государствами – как в относительном, так и в абсолютном выражении.

Если отвлечься от вопроса о масштабах, модели инвестирования (так сказать, образцы капитализации капитала) тоже сильно отличаются. Двадцать лет назад Соединенные Штаты пользовались своим доминирующим положением в мире (некоторые даже рассуждали об «однозначном доминировании»): отсюда капитал происходил, сюда он перетекал и тут аккумулировался[185]185
  Author interview with Douglas Rediker. См. также Heidi Crebo Rediker and Douglas Rediker, «Capital Warfare», Wall Street Journal, March 28, 2007.


[Закрыть]. Но указанное доминирование ослабло по всем трем пунктам. Согласно глобальному индексу финансовых центров, продолжается финансовое возвышение Ближнего Востока, с Катаром во главе; Токио, Сеул и Шэньчжэнь демонстрируют куда более позитивную динамику, нежели соседние азиатские финансовые хабы[186]186
  «The Global Financial Centres Index 15», Long Finance, March 2014, www.long nance.net/images/GFCI15_15March2014.pdf.


[Закрыть]. Валовой приток капитала на развивающиеся рынки увеличился впятеро с начала 2000-х годов, по данным МВФ, и портфельные инвестиции составляют все большую и все более важную часть этого потока[187]187
  International Monetary Fund, «Global Financial Stability Report: Moving from Liquidityto Growth-Driven Markets», World Economic and Financial Surveys, April 2014, 71.


[Закрыть]. Финансирование по линии «Юг – Юг» тоже стремительно растет, его объем составляет приблизительно 1,9 триллиона долларов иностранных инвестиций в странах с развивающейся экономикой[188]188
  Susan Lund, Toos Daruvala, Richard Dobbs, Philipp Härle, Ju-Hon Kwek, and Ricardo Falcón, «Financial Globalization: Retreat or Reset?», McKinsey Global Institute, March 2013; James Manyika et al., «Global Flows in a Digital Age: How Trade, Finance, People, and Data Connect the World Economy», McKinsey Global Institute, April 2014.


[Закрыть].

Вдобавок, если сравнивать с прошлым, государства сегодня напрямую владеют или контролируют значительную долю этих трансграничных инвестиций. Очевидно, что для стран-экспортеров сырья, будь то Россия, Бразилия или многие страны Персидского залива, данные активы издавна являлись источниками доходов и власти, слишком привлекательными, чтобы передавать их в частные руки. Но лишь благодаря резкому росту цен на сырьевые товары в последние годы эти потоки ресурсов обеспечили ту маржу (и то пополнение государственной казны), которая наблюдается сегодня.

Концентрация исходящих прямых иностранных инвестиций в руках государства ныне выходит далеко за пределы энергетического сектора. Государственные компании и государственные инвестиции во всех сферах деятельности прорываются за рубеж, и в некоторых случаях такой результат обеспечивается государственным финансированием[189]189
  Китайская кампания «выхода вовне», к которой подталкивали потребность в ресурсах и членство Китая в ВТО, отражает стремление вывести госпредприятия КНР на мировые рынки. Кампания стартовала в 2002 году при Цзян Цзэмине, в рамках реализации Пекином планов десятой пятилетки.


[Закрыть]. Причем государствам принадлежат не только поставщики, но и множество потребителей этих потоков. Ярким примером может служить нарастающая потребность Китая в поставках энергоносителей. Подавляющее большинство сделок в области энергетики заключается Китаем с правительствами других стран. В итоге налицо увеличение числа сделок, которые подразумевают участие государственных контрагентов с обеих сторон, будь то соглашение между «Газпромом» и Китайской национальной нефтегазовой корпорацией на 400 миллиардов долларов или контракт между «Бритиш петролеум» и Китайской национальной корпорацией морской нефтедобычи на поставки сжиженного природного газа[190]190
  Lucy Hornby, Jamil Anderlini, and Guy Chazan, «China and Russia Sign $400bn Gas Deal», Financial Times, May 21, 2014; «BP to Sign $20 Billion LNG Supply Deal with China’s CNOOC», Reuters, June 17, 2014.


[Закрыть]. Сложно допустить, что геополитика никак не фигурирует в данных соглашениях.

Наконец, помимо новых объемов, новых игроков и новых моделей инвестирования, сегодня используются сравнительно новые инвестиционные инструменты – новые по сути, по способу применения или по обоим параметрам. По состоянию на середину 2015 года объемы мировых финансовых резервов превысили 11 триллионов долларов, тогда как в предыдущем десятилетии они составляли всего 2 триллиона[191]191
  International Monetary Fund, Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER) data, Q2 2015, http://data.imf.org/?sk=E6A5F467-C14B-4AA8-9F6D-5A09EC4E62A4.


[Закрыть]. Только развивающиеся страны увеличили свои резервы с показателя чуть более 700 миллиардов долларов в 2000 году до 7,5 триллиона долларов в 2015 году. Подобные показатели (многократно превосходящие потребности в покрытии импорта) означают, что государства, располагающие такими резервами, имеют широкие возможности по вложению средств в разнообразные активы[192]192
  Согласно данным МВФ, общая сумма золотовалютных резервов развивающихся экономик составляет 7,5 триллиона долларов. См. Q1 2015 COFER.


[Закрыть]. Если Китай имеет 4 триллиона долларов в резерве и нуждается примерно в 125 миллиардах долларов ежемесячно на покрытие импорта, например, отсюда вытекает, что эти запасы дают Пекину «подушку безопасности» минимум на два года. (Тем, кто полагает, что эти резервы не столько покрывают импорт, сколько служат страховкой на случай кризиса на рынке капитала – вроде памятного азиатского финансового кризиса 1997 года, – напомним, что в ходе того кризиса объем китайских валютных свопов достиг 30 миллиардов долларов, а эта цифра намного меньше нынешних запасов Китая[193]193
  Yung Chul Park, «Reform of the Global Regulatory System: Perspectives of East Asia’s Emerging Economies», presentation for the World Bank conference in Seoul, June 2009, as cited in Joshua Aizenman, «Hoarding International Reserves Versus a Pigovian Tax-Cum-Subsidy Scheme: Reflections on the Deleveraging Crisis of 2008–9, and a Cost Benefit Analysis», National Bureau of Economic Research, Working Paper, No. 15484, November 2009, 5.


[Закрыть].) Подобная широта инвестиционных возможностей обеспечивает простор для дипломатии и позволяет, применительно хотя бы к некоторым типам активов, предъявлять соперникам геополитические козыри.

Двадцать лет назад государственные предприятия (ГП) были фактически этакими «отстойниками» для трудоустройства работников внутреннего рынка. Десять лет назад многие открыто выражали сомнение в том, что эти компании, обремененные плохими долгами и неопытным руководством, смогут преуспеть за пределами внутренних рынков. Сегодня к числу ГП принадлежат некоторые из крупнейших мировых компаний, их деятельность обеспечена рядом крупнейших резервов капитала, и они причастны к половине из десяти крупнейших мировых сделок по IPO за последние шесть лет. Мало напоминая госпредприятия вчерашнего дня, сегодня компании с поддержкой государства все чаще осуществляют прямые иностранные инвестиции в мировом масштабе (на их долю приходится свыше трети всех подобных инвестиций на развивающихся рынках), а также занимают лидирующие позиции в большинстве листингов на ведущих фондовых рынках[194]194
  Как отмечалось в главе 2, на долю государственных предприятий приходится 80 процентов китайского фондового рынка, 62 процента рынка России и 38 процентов рынка Бразилии. United Nations Conference on Trade and Development, World Investment Report 2013, July 2013, http://unctad.org/en/PublicationChapters/wir2013ch1_en.pdf.


[Закрыть]. Это не означает, разумеется, что сегодняшние ГП лишены недостатков – в массе своей они значительно уступают в эффективности своим частным аналогам[195]195
  Еще одна часто упоминаемая проблема заключается в том, что китайские государственные предприятия не в состоянии выполнить распоряжение правительства и сосредоточиться на «стратегических отраслях» авиастроения, энергетики и телекоммуникаций. «Fixing China Inc»., Economist, August 30, 2014.


[Закрыть]. Но экономическая эффективность в данном случае не важна. Куда важнее то, что ГП гораздо гибче политически в сравнении с большинством частных фирм[196]196
  Даже по чисто экономическим причинам они получают существенную помощь от государства; например, правительство выделило субсидии производителям автозапчастей в общем размере 28 миллиардов долларов с 2001 по 2011 год, дополнительные 10,9 миллиарда обещаны до 2020 года. «Perverse Advantage», Economist, April 27, 2013.


[Закрыть].

Точно так же стали стремительно развиваться мировые суверенные фонды благосостояния (СФБ, или ФНБ). К моменту возникновения самого термина «суверенный фонд благосостояния» в 2005 году эти фонды уже начали бросать вызов господству западных частных потоков капитала. Оценка середины 2013 года свидетельствует, что СФБ владели активами на сумму от 3 до 5,9 триллиона долларов (цифра варьируется в зависимости от того, учитываются ли внутренние вложения наряду с иностранными инвестициями, и от того, включаются ли в калькуляции средства фондов управления резервами)[197]197
  Оценки совокупного капитала фондов национального благосостояния (ФНБ, или СФБ) разнятся, в том числе вследствие того, что разные методики включают или исключают из рассмотрения резервные активы. По мнению старшего научного сотрудника Питерсоновского института Теда Трумэна, совокупный капитал ФНБ на середину 2013 года составлял 4,2 триллиона долларов, из которых 3,6 триллиона приходились на иностранные активы («увеличение почти на 40 процентов с середины 2010 года»). Отчет компании KMPG за 2014 год называет цифру 5,9 триллиона долларов. См. «Sovereign Wealth Funds, 2014», KPMG, http://www.kpmg.com/ES/es /ActualidadyNovedades/ArticulosyPublicaciones/Documents/sovereign-weath-funds-v2.pdf. О резервах см. International Monetary Fund, «Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER)», data as of Q2 2015; Allie Bagnall and Edwin Truman, «Progress on Sovereign Wealth Fund Transparency and Accountability: An Updated SWF Scoreboard», Peterson Institute for International Economics Policy Brief PB13-19, August 2013.


[Закрыть]. Для сравнения, общая стоимость всех активов под управлением хедж-фондов по всему миру составляла рекордные 2,4 триллиона долларов по состоянию на середину 2013 года[198]198
  Gregory Zuckerman, Juliet Chung, and Michael Corkery, «Hedge Funds Cut Back on Fees», Wall Street Journal, September 9, 2013. And see Hedge Fund Research Global Industry Report, 2013, https://www.hedgefundresearch.com/?fuse =products-irglo.


[Закрыть]. Согласно данным за июнь 2013 года, на земном шаре имелось примерно семьдесят три СФБ, и тридцать семь из них управляли средствами в объеме более 1 миллиарда долларов[199]199
  United Nations Conference on Trade and Development, World Investment Report 2013.


[Закрыть]. Как отдельная категория, СФБ демонстрируют высокую концентрацию – ведущие десять фондов контролируют приблизительно 85 процентов от общего объема активов СФБ, или 3,5 триллиона долларов в денежном выражении. Выше отмечалось, что Норвегия – единственная демократия в этой десятке[200]200
  SWF Institute, «Sovereign Wealth Funds Ranking», updated January 2013, www.sw nstitute.org/fund-rankings. Порой к демократиям причисляют и Сингапур; в отчете Freedom House 2012 года эта страна характеризуется как «частично демократическая».


[Закрыть].

Дополнением к этим источникам прямого финансирования государств являются крупные государственные банки. Четыре крупнейших банка Китая имеют совокупный баланс свыше 9 триллионов долларов, а также «стабильно исполняют обязанности по сопоставлению коммерческих решений с более широкими экономическими и социальными задачами правительства», если цитировать недавний отчет агентства «Стэндард & Пур»; «правительство оказывает значительное влияние на принятие банками решений благодаря своему статусу основного акционера»[201]201
  Четыре мегабанка – это ICBC, Китайский строительный банк, Сельскохозяйственный банк КНР и Банк Китая. См. Standard & Poor’s, «China’s Top 50 Banks», September 2013, 51, http://www.standardandpoors.com/spf/swf/ereports/china/China _DimSum/document/AveDoc.pdf.


[Закрыть].

Если оценивать стратегические перспективы этих инструментов обеспечения государственного благосостояния, следует, вероятно, ориентироваться на СФБ, поскольку данные фонды часто характеризуются как наиболее профессионально управляемые и вызывающие наименьшие опасения «склады» государственного богатства с геополитической точки зрения[202]202
  Первый СФБ был создан Кувейтом в 1953 году; число суверенных фондов резко выросло в первом десятилетии двадцать первого века. См. Anna Gelpern, «Sovereignty, Accountability, and the Wealth Fund Governance Conundrum», Asian Journal of International Law 1, no. 1 (2011): 289–320. Edwin Truman defines SWFs as «separate pools of government-owned or controlled assets that include some international assets»; см. Edwin Truman, «Do Sovereign Wealth Funds Pose a Risk to the United States?», remarks at the American Enterprise Institute, February 2008, and Edwin Truman, «Sovereign Wealth Funds: Is Asia Different?», Peterson Institute for International Economics, Working Paper 11–12, June 2011.


[Закрыть]. Это не означает, что проблем вообще не существует. Многое из того, что было написано о деятельности СФБ за последнее десятилетие, заставляет тревожиться участников рынка и сами правительства[203]203
  См., например, Michael Hagan and Heidi Johanns, «Sovereign Wealth Funds: Risks, Rewards, Regulations and the Emerging Cross-Border Paradigm», M&A Journal 8, no. 8 (2008), available at www.mofo.com/docs/pdf/MAJ808 _SovreignWealth.pdf. Авторы пишут: «Обычно называемые сегодня суверенными фондами, или СФБ… эти инвестиционные органы сравнительно недавно вышли с периферии международной финансовой системы и неожиданно оказались в фокусе внимания, что породило целый ряд законодательных проблем и чреватых возможными осложнениями противоречий». Анна Гелперн также дает подробный обзор потенциальных рисков, связанных с деятельностью СФБ; см. «Sovereignty, Accountability, and the Governance Conundrum».


[Закрыть]. Причем эти опасения ни в коей мере не являются напрасными, что доказала Россия, включив шестую часть своего СФБ (при том, что эти фонды гипотетически сугубо аполитичны) в ноябрьский пакет 2013 года, который Москва предложила Киеву, чтобы удержать Украину рядом с Россией.

Если оставить в стороне историю взаимоотношений России и Украины, мы найдем ряд исследований, где утверждается, что геополитические мотивации влияют на модели инвестирования из СФБ. Эти исследования показали, что политические отношения между странами «происхождения» СФБ и странами-получателями целевых инвестиций являются значимым фактором инвестирования, а геополитические мотивы порой отлично объясняют вариации в моделях инвестирования СФБ[204]204
  Имеется ряд доказательств того, что политические мотивы играют определенную роль в инвестициях СФБ. Бернштейн обнаружил, что, когда принимается в расчет политика, коэффициент кратности прибыли растет, зато оценка падает спустя год после вложения средств (возможно, из-за политических «искажений»). См. Shai Bernstein, Josh Lerner, and Antoinette Schoar, «The Investment Strategies of Sovereign Wealth Funds», Journal of Economic Perspectives 27, no. 2 (Spring 2013): 219–238. См. также So a Johan, April Knill, and Nathan Mauck, «Determinants of Sovereign Wealth Fund Investment in Private Equity versus Public Equity», November 15, 2012, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2181130. Нилл резюмирует данные в отчете о деятельности фондов национального благосостояния за 2012 год следующим образом: «Результаты… нашего исследования позволяют предположить, что СФБ принимают решения об инвестировании в частный акционерный капитал иначе, нежели прочие институциональные инвесторы. Хотя эти результаты не дают ответа на вопрос о том, руководствуются ли СФБ геополитическими мотивами, но такая возможность не исключается. Возможно, стоило бы указать, что в этих инвестициях определенную роль играет геоэкономика. Суверенным фондам, располагающим этими средствами, приходится принимать решения на благо граждан своих стран».


[Закрыть]. Сама суверенная природа СФБ, по мнению ряда аналитиков, наделяет их уникальными геополитическими рычагами, многие из которых даже не приходится применять для достижения желаемого эффекта. СФБ являются частью того, что профессор права из Джорджтаунского университета Анна Гелперн описывает как «новое поколение государственной коммерции, где различные экономические, политические и правовые системы находятся в постоянном и тесном контакте»[205]205
  Gelpern, «Sovereignty, Accountability, and the Governance Conundrum».


[Закрыть]. Правовые и нормативные системы большинства западных стран мало приспособлены к этому новому поколению инвесторов и инвестиций, и Гелперн объясняет, что задача адаптации долгосрочных целей «открытости» к деятельности СФБ может оказаться непростой:

СФБ – одновременно государственные и частные фонды; как таковые, они не вписываются в строгие правовые и нормативные системы. Даже когда они действуют на коммерческой основе, то остаются суверенными – прибыль руководит их поведением лишь до определенной степени. Государства могут реагировать на нормативные стимулы не так, как реагируют частные компании; при этом они часто подчиняются тем же законам. СФБ имеют собственные информационные каналы с регуляторами, что позволяет вести инсайдерскую торговлю и даже подкупать регуляторов. Их решения могут приниматься изолированно от политических и рыночных условий – или учитывать то и другое. И не будем забывать, что государства непохожи друг на друга: Бразилия, Китай, Норвегия, Катар и США сочетают государственное и частное разными способами. Когда такие гибриды выходят на мировую арену, они оказывают немалое воздействие на законодательство и структуру глобальных финансов[206]206
  Ibid.


[Закрыть].

С точки зрения того, какое влияние обеспечивают подобные инвестиции, нужно признать, что иногда налицо явные геополитические моменты. Норвегия запретила своему СФБ с капиталом 810 миллиардов долларов (крупнейшему в мире) вкладывать средства в израильские компании, имеющие отношение к спорным территориям западного берега реки Иордан[207]207
  Steve Johnson, «Norway’s Sovereign Wealth Fund Joins Exodus from Israel», Financial Times, February 2, 2014.


[Закрыть]. До своего свержения ливийский лидер Муаммар Каддафи предлагал использовать средства из СФБ Ливии, чтобы ослабить влияние греческого долгового кризиса и помочь африканским странам освободиться от «давления» Запада[208]208
  Kerin Hope, «Greece Seeks Investments from Libya», Financial Times, June 8, 2010; «Factbox – Libyan Aid and Investment Projects in Africa», Reuters, November 24, 2010; Jeffrey Gettleman, «Libyan Oil Buys Allies for Qadda», New York Times, March 15, 2011.


[Закрыть]. Ведущий китайский фонд открыто инвестирует в усилия по дезавуированию Тайваня; широкую известность получил случай, когда Коста-Рика разорвала дипломатические отношения с Тайванем в обмен на 300 миллионов долларов облигациями[209]209
  Гамбия внезапно разорвала отношения с Тайванем в конце 2013 года; по состоянию на ноябрь 2014 года официальные дипломатические связи между Банджулом и Пекином отсутствовали, но «следы» китайских инвестиций отыскать легко: планы по строительству «Трансафриканского» шоссе и гидроэлектростанции на реке Гамбия требуют сотрудничества с китайскими финансистами. См. Jessica Drun, «China-Taiwan Diplomatic Truce Holds despite Gambia», Diplomat, March 29, 2014; Jamie Anderlini, «Beijing Uses Reserves Fund to Persuade Costa Rica over Taipei», Financial Times, September 12, 2008; Graham Bowley, «Cash Helped China Win Costa Rica’s Recognition», New York Times, September 12, 2008.


[Закрыть]. Китайские инвестиции в Африке также увязываются Пекином с признанием «единого Китая»[210]210
  Китайская государственная компания построила новое здание Африканского союза в Аддис-Абебе; «подарок» стоил Пекину 129 500 тысяч долларов, но заметно повысил престиж Китайской Народной Республики на всем континенте. David E. Brown, «Hidden Dragon, Crouching Lion: How China’s Advance in Africa Is Underestimated and Africa’s Potential Underappreciated», Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, September 17, 2012.


[Закрыть]. Эта тактика доказала свою эффективность. За пять лет с первых китайских инвестиций в Африку число африканских государств, признающих Тайвань, сократилось с тринадцати (почти половина всех государств мира, признающих Тайбэй) до всего четырех[211]211
  Lucy Hornby and Luc Cohen, «No Ties? No Problem as China Courts Taiwan’s Remaining Allies», Reuters, August 6, 2013; Shannon Tiezzi, «Why Taiwan’s Allies Are Flocking to Beijing», Diplomat, November 19, 2013; Ministry of Foreign Affairs, Republic of China (Taiwan), «Diplomatic Allies» [in Chinese], www.mofa.gov.tw/EnOfficial/Regions/AlliesIndex/?opno=f8505044-f8dd-4fc9-b5b5-0da9d549c979; Audra Ang, «China Defends Dealings with Africa», Washington Post, October 31, 2006.


[Закрыть].

Какими бы условиями эти сделки ни обставлялись изначально, данные суверенные инвестиции вполне способны «пропихнуть» требуемое влияние. Возьмем в качестве примера голосование членов Африканского союза о поддержке авиаударов коалиции по войскам Каддафи; результаты голосования хорошо увязываются с картой ливийских инвестиций на континенте[212]212
  Данная корреляция побуждает предположить, что ливийский СФБ «мог являться одной из причин того, почему Африканский Союз, потенциально способный выступить против Ливии, отказался одобрить воздушные удары коалиции, хотя Лига арабских государств и Совет сотрудничества стран Залива высказались в их пользу». Jon Rosen, «Whither the King of Kings?», ISN Insights, April 2011, available at www.africanewsanalysis.com/2011/04/26/wither-the-king-of-kings-how-qaddafis-battle-for-libya-will-impact-africa-by-jon-rosen-for-isn-insights.


[Закрыть]. Как следует из ливийской истории, имеется риск того, что геополитически мотивированные инвестиции в определенных обстоятельствах могут породить новый, не менее актуальный комплекс проблем внешней политики. Филипп де Понте, глава «Африканской практики» при Евразийской группе[213]213
  Имеется в виду американское агентство по изучению политических рисков «Евразийская группа» (Eurasia Group), основанное в 1998 году, ныне крупнейшая международная аналитическая организация в своей сфере деятельности.


[Закрыть], говорит, что «многие ливийцы обвиняют Каддафи в растрате ливийских денег на Африку… и вследствие этих обвинений налицо сильные антиафриканские настроения в районах, контролируемых повстанцами»[214]214
  Ibid.


[Закрыть].

Имеется склонность, особенно среди наблюдателей за рынками, трактовать тот факт, что СФБ используют конкретные экономические показатели возврата средств как доказательство чисто коммерческой природы деятельности фондов. (Бывший экономист МВФ пишет, что инвестиции СФБ стран Персидского залива «опираются на сугубо экономические критерии и не мотивированы политически. Например, АДИА, один из крупнейших суверенных фондов мира, установил стандартную ежегодную ставку доходности в размере 8 % для своего портфеля и добивался соответствия этому показателю на протяжении нескольких лет»[215]215
  Mohsin Kahn, «The Gulf and Geoeconomics», MENA Source, Atlantic Council, March 7, 2014, available at http://www.atlanticcouncil.org/blogs /menasource/the-gulf-and-geoeconomics.


[Закрыть].) Но ведь ничто не исключает возможности делать привлекательные геоэкономические инвестиции, которые тоже обеспечивают 8 % доходности или даже больше. Компания «GeoEconomica», следящая за рынком СФБ, недавно показала, что СФБ Катара единственный не соответствует «принципам Сантьяго»[216]216
  24 добровольных принципа, разработанных и представленных Международной рабочей группой по суверенным фондам накопления богатства в 2008 году; это фактически «правила игры» для крупнейших государственных инвесторов.


[Закрыть], призванным гарантировать прозрачность деятельности фондов и защитить их от политических инвестиций. «Внешнеполитические интересы Катара оказывают немалое влияние на катарский фонд национального благосостояния», – отмечается в докладе «GeoEconomica»[217]217
  Asa Fitch, «Qatar SWF Drops Flashy Deals as Foreign Policy Shifts, Report Says», Wall Street Journal, June 16, 2014.


[Закрыть]. Очевидно, что любые геополитические авантюры катарского СФБ также преследуют коммерческие цели, поскольку годовая доходность фонда, как сообщается, близка к 17 %[218]218
  В целом, как следует из отчета GeoEconomica, «арабские СФБ не продемонстрировали ни операционной независимости управления, ни экономической и финансовой ориентации, а потому, следовательно, не способствовали укреплению доверия… к Принципам». Ibid.


[Закрыть].

Даже когда государства вкладывают средства исключительно по экономическим соображениям, неизбежно возникает вопрос, не изменяют ли эти инвестиции, так или иначе, стратегическую расстановку сил. Эшли Томас Ленихан, научный сотрудник Лондонской школы экономики, пишет, что СФБ «может использоваться как инструмент укрепления относительной экономической силы государства, пускай отдельные инвестиции производятся на основе экономической, рыночной логики»[219]219
  Ashley Lenihan, «Sovereign Wealth Funds and the Acquisition of Power», Journal of New Political Economy, April 2013.


[Закрыть]. Государства, будучи суверенными акторами, обладают преимуществом заблаговременного узнавания о геополитических событиях, а потому имеют уникальную возможность перемещать свои средства соответствующим образом; отсюда опасения по поводу инсайдерской торговли, страхи, что тот или иной суверен может изменить политическую обстановку внутри страны или за рубежом, дабы обеспечить своим инвестициям выгодные условия. Отсюда же представление, что по сравнению с частными инвесторами СФБ намного меньше ограничены ответственностью акционеров, и такая свобода может принести суверенным фондам значительные рыночные преимущества[220]220
  Группа авторов так обобщает эти структурные различия: «Проще говоря, СФБ являются рисковыми инвесторами, что влияет (или должно влиять) на характер рисков, которые они готовы нести, на временной горизонт инвестирования, на контрольные показатели (если имеются) оценки эффективности вложений, на спрос на инновации в области управления инвестициями, на типы инвестиций, предлагаемые СФБ инвестиционными компаниями». Gordon L. Clark, Adam D. Dixon, and Ashby H. B. Monk, Sovereign Wealth Funds: Legitimacy, Governance, and Global Power (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 2013), 9.


[Закрыть].

Наконец в ситуациях, где влияние внутреннего рынка страны достаточно сильное, принятие или неприятие «входящих» инвестиций может служить эффективным геоэкономическим инструментом регулирования исходящих инвестиционных потоков[221]221
  Китай и Россия являются двумя такими примерами. Мультибрендовый розничный запрет Индии – еще одно важное ограничение прямых иностранных инвестиций, которое выходит далеко за рамки национальных механизмов безопасности, применяемых во многих странах, включая Соединенные Штаты.


[Закрыть]. Некоторые страны целиком закрывают весь свой гражданский сектор, другие же «просеивают» все привлеченные иностранные инвестиции, одобряя или отвергая каждую конкретно способами, которые заставляют усматривать геополитику в мотивировке решений. Инвестиционная фильтрация в США, проводимая Комиссией по иностранным инвестициям в Соединенные Штаты Америки (CFIUS), получила свою долю критики в последние годы, но при всех ее недостатках комиссия гораздо менее свободна в своих действиях, чем аналогичные органы других стран: она выполнила всего 193 проверки иностранных инвестиций с 2009 по 2013 год (или изучила примерно 40 процентов «охватываемых инвестиций», подлежавших потенциальной проверке на протяжении этих лет)[222]222
  Committee on Foreign Investment in the United States, Annual Report to Congress, December 2013, 3; см. также Jonathan Masters, «Foreign Investment and U.S. National Security», Council on Foreign Relations backgrounder, September 27, 2013.


[Закрыть].

Опять-таки, даже учитывая, что значительная часть сегодняшних государственных инвестиций не является геополитически мотивированной, эти инвестиции, тем не менее, могут иметь реальные геополитические последствия. Данные последствия могут быть малозаметными, ощутимыми лишь в совокупности, порой даже непреднамеренными. В главе 4 показывается, что китайские инвестиции уже начали опровергать давние допущения о деятельности тех или иных рынков. Эти финансовые потоки изменили внешнюю политику ряда государств, расширили возможности для одних и сузили для других. А в отдельных случаях они предоставили новые доводы сторонникам наращивания военной мощи Китая.