Текст книги "После гегемонии. Что будет с ними и с нами"

Сотрудничество следует отличать от гармонии. Под гармонией понимается ситуация, в которой политика акторов (преследующих свои собственные интересы без учета интересов других) автоматически способствует достижению целей других. Классическим примером гармонии является гипотетический конкурентно-рыночный мир классических экономистов, в котором «невидимая рука» гарантирует, что преследование собственных интересов каждым способствует интересам всех. В этом идеализированном, нереальном мире ничьи действия не наносят ущерба другим; на жаргоне экономистов не существует «отрицательных внешних эффектов». Там, где царит гармония, сотрудничество необязательно. Оно может быть даже вредным, если означает, что одни люди вступают в сговор с целью эксплуатации других. Адам Смит, например, очень критически относился к гильдиям и другим заговорам против свободы торговли (1776/1976). Сотрудничество и гармония отнюдь не идентичны и не должны путаться друг с другом.

Сотрудничество требует, чтобы действия отдельных людей или организаций, которые не находятся в заранее существующей гармонии, были приведены в соответствие друг с другом посредством процесса переговоров, который часто называют «координацией политики». Чарльз Э. Линдблом дал следующее определение координации политики (1965, с. 227):

Набор решений является скоординированным, если в них были внесены коррективы, так что неблагоприятные последствия одного решения для других решений в определенной степени и с определенной частотой избегаются, уменьшаются, уравновешиваются или перевешиваются.

Сотрудничество происходит, когда акторы корректируют свое поведение в соответствии с фактическими или ожидаемыми предпочтениями других, посредством процесса совместного согласования политики. Если говорить более формально, то межправительственное сотрудничество имеет место, когда правительство последовательно придерживается одной политики.

Исходя из этого определения, мы можем провести различие между сотрудничеством, гармонией и разногласиями. Во-первых, мы задаемся вопросом, способствует ли политика акторов автоматическому достижению целей других. Если это так, то налицо гармония: никаких корректировок не требуется. Однако в мировой политике гармония встречается редко. Руссо попытался объяснить эту редкость, заявив, что даже две страны, руководствующиеся общей волей в своих внутренних делах, вступят в конфликт, если будут иметь обширные контакты друг с другом, поскольку общая воля каждой из них не будет общей для обеих. Каждая из них будет иметь частичный, собственный взгляд на их взаимное взаимодействие. Даже для Адама Смита усилия по обеспечению государственной безопасности имели приоритет над мерами по повышению национального благосостояния. Защищая Навигационные акты, Смит заявлял: «Поскольку оборона имеет гораздо большее значение, чем богатство, закон о навигации, возможно, является самым мудрым из всех коммерческих постановлений Англии» (1776/1976, p. 487). Вальс подводит итог, говоря, что «в анархии нет автоматической гармонии» (1959, p. 182).

Однако эта мысль не говорит нам ничего определенного о перспективах сотрудничества. Для этого нам необходимо задать еще один вопрос о ситуациях, в которых гармонии не существует. Предпринимают ли акторы (государственные или негосударственные) попытки приспособить свою политику к целям друг друга? Если таких попыток не предпринимается, то в результате возникает разлад: ситуация, в которой правительства считают политику друг друга препятствующей достижению их целей и возлагают друг на друга ответственность за эти препятствия.

Разногласия часто приводят к попыткам побудить других изменить свою политику; когда эти попытки встречают сопротивление, возникает политический конфликт. Однако в той мере, в какой эти попытки корректировки политики приводят к ее большей совместимости, возникает сотрудничество. Согласование политики, которое приводит к сотрудничеству, вовсе не обязательно должно включать в себя торг или непротивление. Может происходить то, что Линдблом называет «адаптивной», а не «манипулятивной» корректировкой: одна страна может изменить свою политику в направлении предпочтений другой, не учитывая последствий своих действий для другого государства, уступить другой стране или частично изменить свою политику, чтобы избежать негативных последствий для своего партнера. Могут иметь место и манипуляции, не связанные с переговорами, например когда один актор ставит другого перед свершившимся фактом (Lindblom, 1965, pp. 33–34 и гл. 4). Часто, конечно, переговоры и торг действительно имеют место, нередко сопровождаясь иными действиями, направленными на то, чтобы побудить других скорректировать свою политику в соответствии с собственной.

Каждое правительство преследует свои собственные интересы, но ищет выгодные для всех стороны сделки, хотя и не обязательно в равной степени.

Гармонию и сотрудничество обычно не отличают друг от друга так четко. Однако при изучении мировой политики их следует различать. Гармония аполитична. Не нужно общаться и оказывать влияние. Сотрудничество, напротив, в высшей степени политично: необходимо каким-то образом изменить модели поведения. Это изменение может быть достигнуто как с помощью негативных, так и позитивных стимулов. В действительности исследования международных кризисов, а также теоретико-игровые эксперименты и моделирование показали, что при различных условиях стратегии, включающие угрозы и наказания, а также обещания и вознаграждения, более эффективны в достижении результатов сотрудничества, чем те, которые полностью полагаются на убеждение и силу доброго примера.

Таким образом, сотрудничество не означает отсутствие конфликта.

Напротив, оно, как правило, смешивается с конфликтом и отражает частично успешные усилия по преодолению конфликта, реального или потенциального. Сотрудничество имеет место только в ситуациях, когда субъекты воспринимают, что их политики реально или потенциально находятся в конфликте, а не там, где царит гармония. Сотрудничество следует рассматривать не как отсутствие конфликта, а скорее как реакцию на конфликт или потенциальный конфликт. Без призрака конфликта нет необходимости сотрудничать.

Проиллюстрировать этот важный момент можно на примере торговых отношений между дружественными странами в рамках либеральной международной политической экономики. Наивный наблюдатель, обученный лишь оценивать общие выгоды от торговли, может предположить, что торговые отношения будут гармоничными: потребители в странах-импортерах выигрывают от дешевых иностранных товаров и усиления конкуренции, а производители могут все активнее использовать преимущества разделения труда по мере расширения экспортных рынков. Но обычно гармония не наступает. Разногласия по вопросам торговли могут возникать потому, что правительства даже не стремятся уменьшить негативные последствия своей политики для других, а, наоборот, в некоторых отношениях стараются усилить эти последствия.

Меркантилистские правительства как в двадцатом веке, так и в семнадцатом стремились манипулировать внешней торговлей в сочетании с военными действиями, чтобы нанести экономический ущерб друг другу и самим получить производственные ресурсы (Wilson, 1957; Hirschman, 1945/1980). Правительства могут желать «позиционных благ», таких как высокий статус (Hirsch, 1976), и поэтому могут сопротивляться даже взаимовыгодному сотрудничеству, если оно помогает другим больше, чем им самим. Однако даже когда нет ни властных, ни позиционных мотивов и когда все участники в совокупности выиграют от либеральной торговли, раздор, как правило, преобладает над выгодой как первоначальный результат независимых правительственных действий.

Это происходит даже при других благоприятных условиях, поскольку некоторые группы или отрасли вынуждены нести расходы на перестройку в связи с изменениями в сравнительных преимуществах. Правительства часто реагируют на последующие требования о защите, пытаясь, с большей или меньшей эффективностью, смягчить бремя адаптации для групп и отраслей, пользующихся политическим влиянием внутри страны. Однако односторонние меры в этом направлении почти всегда приводят к издержкам корректировки за рубежом, что постоянно создает угрозу раздора. Правительства вступают в международные переговоры, чтобы уменьшить конфликт, который может возникнуть в противном случае. Даже значительные потенциальные общие выгоды не создают гармонии, когда государственная власть может быть использована в интересах одних и против других. В мировой политике гармония имеет тенденцию к исчезновению: достижение выгод от проведения взаимодополняющей политики зависит от совместной деятельности.

Наблюдателей мировой политики, серьезно относящихся к власти и конфликтам, должен привлечь такой способ определения сотрудничества, поскольку мое определение не низводит сотрудничество до мифологического мира отношений между равными по силе. Гегемонистское сотрудничество не является противоречием в терминах. Определение сотрудничества в противоположность гармонии, надеюсь, должно побудить читателей реалистической ориентации серьезно отнестись к сотрудничеству в мировой политике, а не отвергать его с порога. Однако марксистам, которые также верят в теорию гегемонистской власти, даже такое определение сотрудничества может показаться неактуальным для современной мировой политической экономики. С этой точки зрения, взаимные политические корректировки не могут разрешить противоречия системы, поскольку они обусловлены капитализмом, а не проблемами координации между эгоистичными акторами, не имеющими единого правительства. Попытки разрешить эти противоречия путем международного сотрудничества лишь переведут проблемы на более глубокий и еще более неразрешимый уровень. Поэтому неудивительно, что марксистский анализ международной политической экономии, за редким исключением, избегает длительного изучения условий, при которых может осуществляться сотрудничество между основными капиталистическими странами. Марксисты считают более важным раскрытие отношений эксплуатации и конфликта между крупными капиталистическими державами, с одной стороны, и народными массами на периферии мирового капитализма – с другой. И с ленинской точки зрения, изучение условий межнационального сотрудничества без предварительного анализа противоречий капитализма, без признания непримиримости конфликтов между капиталистическими странами является буржуазной ошибкой.

Это не столько аргумент, сколько утверждение веры. Поскольку устойчивая международная координация макроэкономической политики никогда не была опробована, утверждение, что она лишь усугубит противоречия, стоящие перед системой, является спекулятивным. Учитывая отсутствие доказательств, такое утверждение можно даже считать опрометчивым. Действительно, один из наиболее проницательных марксистских авторов последних лет, Стивен Хаймер (1972), прямо признавал, что капиталисты сталкиваются с проблемами коллективного действия, и утверждал, что они стремятся, по крайней мере с временными перспективами успеха, преодолеть их. Как он признавал, любой успех в интернационализации капитала может представлять серьезную угрозу для социалистических устремлений и, как минимум, переместит противоречия в новые точки напряжения. Таким образом, даже если мы согласимся с тем, что основная проблема заключается в противоречиях капитализма, а не в противоречиях, присущих государственной системе, стоит изучить условия, при которых возможно сотрудничество.

Один из способов изучения сотрудничества и разногласий заключается в том, чтобы сосредоточиться на конкретных действиях как единицах анализа. Это потребует систематического сбора массива данных, состоящего из действий, которые можно рассматривать как сопоставимые и кодировать в соответствии со степенью сотрудничества, которую они отражают. Такая стратегия имеет ряд привлекательных черт. Проблема, однако, заключается в том, что случаи сотрудничества и раздора слишком легко могут быть изолированы от контекста убеждений и поведения, в который они встроены. В этой книге сотрудничество не рассматривается атомистически, как набор дискретных, изолированных актов, а скорее стремится понять модели сотрудничества в мировой политической экономике. Соответственно, нам необходимо изучить ожидания акторов относительно будущих моделей взаимодействия, их предположения о надлежащей природе экономических механизмов и виды политической деятельности, которые они считают легитимными. Иными словами, нам необходимо проанализировать сотрудничество в контексте международных институтов, в широком смысле, как и в главе 1, с точки зрения практик и ожиданий. Каждый акт сотрудничества или раздора влияет на убеждения, правила и практики, которые формируют контекст для будущих действий. Поэтому каждый акт должен интерпретироваться как встроенный в цепочку таких актов и их последовательных когнитивных и институциональных последствий.

Этот аргумент параллелен рассуждениям Клиффорда Гирца о том, как антропологи должны использовать понятие культуры для интерпретации исследуемых ими обществ. Герц рассматривает культуру как «сети значимости», которые люди создали для себя. На первый взгляд, они загадочны, но наблюдатель должен интерпретировать их так, чтобы они обрели смысл. Культура, по мнению Герца, – «это контекст, то, в рамках чего [социальные события] могут быть разумно описаны» (1973, с. 14). Не имеет смысла натуралистически описывать то, что происходит на балийских петушиных боях, если не понимать значения этого события для балийской культуры. Мировой культуры в полном смысле слова не существует, но даже в мировой политике человеческие существа плетут паутины значимости. Они вырабатывают неявные нормы поведения, одни из которых подчеркивают принцип суверенитета и узаконивают стремление к собственным интересам, а другие опираются на совершенно иные принципы. Любой акт сотрудничества или кажущегося сотрудничества должен быть интерпретирован в контексте смежных действий, а также преобладающих ожиданий и общих убеждений, прежде чем его смысл будет правильно понят. Фрагменты политического поведения становятся понятными, если рассматривать их как часть более крупной мозаики.

Концепция международного режима не только позволяет нам описать модели сотрудничества; она также помогает объяснить, как сотрудничество и разногласия работают. Хотя сами режимы зависят от условий, способствующих заключению межгосударственных соглашений, они также могут способствовать дальнейшим усилиям по координации политики. В следующих двух главах развивается аргументация о функциях международных режимов, которая показывает, как они могут влиять на склонность к сотрудничеству даже эгоистичных правительств. Чтобы понять международное сотрудничество, необходимо осознать, как институты и правила не только отражают, но и влияют на факты мировой политики.

Когда в 1975 году Джон Рагги ввел в литературу по международной политике понятие международных режимов, он определил режим как «набор взаимных ожиданий, правил и норм, планов, организационных усилий и финансовых обязательств, которые были приняты группой государств» (стр. 570). Совсем недавно коллективное определение, выработанное на конференции по этой теме, определило межнациональные режимы как «наборы имплицитных или эксплицитных принципов, норм, правил и процедур принятия решений, вокруг которых сходятся ожидания акторов в данной области международных отношений. Принципы – это убеждения в фактах, причинно-следственных связях и правильности. Нормы – это стандарты поведения, определенные в терминах прав и обязанностей. Правила – это конкретные предписания или запреты на действия. Процедуры принятия решений – это предписывающие практики для принятия и реализации коллективного выбора» (Krasner, 1983, p. 2).

Это определение представляет собой полезную отправную точку для анализа, поскольку оно начинается с общей концепции режимов как социальных институтов и эксплицирует ее далее. Однако понятие норм неоднозначно. Важно, что в данном определении мы понимаем нормы просто как стандарты поведения, определенные в терминах прав и обязанностей. В другом варианте нормы отличаются от правил и принципов, поскольку участники социальной системы рассматривают нормы, но не правила и принципы, как морально обязательные, независимо от соображений узко определенного собственного интереса. Однако включение норм, определенных таким образом, в определение необходимых характеристик режима означало бы превращение концепции режимов, основанных строго на корыстных интересах, в противоречие в терминах. Поскольку в данной книге режимы рассматриваются как в значительной степени основанные на собственном интересе, я буду придерживаться определения норм просто как стандартов поведения, независимо от того, принимаются ли они по соображениям собственного интереса или иным образом. Только в главе 7 будет вновь всерьез рассмотрена возможность того, что некоторые режимы могут содержать нормы и принципы, оправданные на основе ценностей, выходящих за рамки собственного интереса, и рассматриваться правительствами как обязательные по моральным соображениям.

Принципы режимов в целом определяют цели, которые, как ожидается, будут преследовать их участники. Например, принципы послевоенных торговых и валютных режимов подчеркивают ценность открытых, недискриминационных моделей международных экономических трансакций; основополагающий принцип режима нераспространения заключается в том, что распространение ядерного оружия опасно. Нормы содержат несколько более четкие предписания членам относительно легитимного и нелегитимного поведения, но при этом определяют ответственность и обязательства в относительно общих терминах. Например, нормы Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) не требуют от членов немедленно прибегнуть к свободной торговле, но содержат предписания членам придерживаться практики недискриминации и взаимности и двигаться в сторону большей свободы. Основой режима нераспространения является норма, согласно которой члены режима не должны действовать таким образом, чтобы способствовать распространению ядерного оружия.

Правила режима трудно отличить от его норм; на периферии они сливаются друг с другом. Правила, однако, более конкретны: они более подробно указывают на конкретные права и обязанности членов режима. Правила легче поддаются изменениям, чем принципы или нормы, поскольку может существовать более одного набора правил, способных достичь определенного набора целей. Наконец, на том же уровне конкретности, что и правила, но относящиеся к процедурам, а не к субстанциям, процедуры принятия решений в режимах обеспечивают способы реализации их принципов и изменения их правил.

Здесь может быть полезен пример из области международных валютных отношений. Важнейшим принципом режима международного платежного баланса с момента окончания Второй мировой войны стала либерализация торговли и платежей. Ключевой нормой этого режима был запрет государствам манипулировать своими валютными курсами в одностороннем порядке для достижения национальной выгоды. В период с 1958 по 1971 год эта норма реализовывалась посредством привязки обменных курсов и процедур консультаций в случае их изменения, дополненных различными средствами, помогающими правительствам избежать изменения обменного курса путем сочетания заимствований и внутренней корректировки. После 1973 года правительства придерживались той же нормы, хотя в системе плавающих валютных курсов она реализовывалась более неформально и, вероятно, менее эффективно. Рагги (1983b) утверждает, что абстрактный принцип либерализации с учетом ограничений, налагаемых принятием государства всеобщего благосостояния, сохранялся на протяжении всего послевоенного периода: «встроенный либерализм» сохраняется, отражая фундаментальный элемент преемственности в режиме международного платежного баланса. Норма о недопустимости манипулирования также сохранилась, хотя конкретные правила системы 1958–1971 годов, связанные с корректировкой, были сметены.

Понятие международного режима является сложным, поскольку оно определяется четырьмя различными компонентами: принципами, нормами, правилами и процедурами принятия решений. Заманчиво выбрать один из этих уровней специфики – в частности, принципы и нормы или правила и процедуры – в качестве определяющей характеристики режимов. Такой подход, однако, создает ложную дихотомию между принципами, с одной стороны, и правилами и процедурами – с другой. Как мы уже отмечали, на периферии нормы и правила невозможно резко отличить друг от друга. Трудно, если вообще возможно, провести различие между «неявным правилом», имеющим широкое значение, и хорошо понятным, относительно конкретным принципом работы. И правила, и принципы могут влиять на ожидания и даже ценности. В сильном международном режиме связи между принципами и правилами, скорее всего, будут тесными. Действительно, именно связи между принципами, нормами и правилами придают режимам легитимность. Поскольку правила, нормы и принципы так тесно переплетены между собой, суждения о том, являются ли изменения в правилах изменениями режима или просто изменениями внутри режимов, обязательно содержат произвольные элементы.

Краткое рассмотрение международных нефтяных режимов и их запретов может помочь нам прояснить этот момент. В международном нефтяном режиме до 1939 года доминировало небольшое число международных компаний, и он содержал четкие предписания относительно того, где и на каких условиях компании могут добывать нефть, а также где и как они должны ее продавать. Правила соглашений «Красная линия» и «Ахнакарри» или «Как есть» 1928 года отражали «антиконкурентный этос», то есть основной принцип, согласно которому конкуренция разрушительна для системы, и норму, согласно которой компании не должны в ней участвовать (Turner, 1978, p. 30). Этот принцип и эта норма сохранились и после Второй мировой войны, хотя межправительственный режим с четкими правилами не был установлен из-за провала Англо-американского нефтяного соглашения (о нем речь пойдет в главе 8). Запреты на снижение цен отражались скорее в практике компаний, чем в формальных правилах. Тем не менее эти запреты оказали сильное влияние на ожидания и практику основных игроков, и в этом смысле критерии режима – пусть и слабого – были соблюдены. Однако по мере того, как правительства стран-производителей становились все более решительными, а бывшие независимые компании выходили на международные рынки, эти договоренности рушились; после середины-конца 1960‑х годов режима в целом для проблемной области не существовало, поскольку нельзя было сказать, что все влиятельные игроки признали обязательность каких-либо предписаний. Скорее, имело место «перетягивание каната» (Hirschman, 1981), в котором все стороны прибегали к самопомощи. Организация стран-экспортеров нефти (ОПЕК) стремилась создать режим производителей, основанный на правилах нормирования добычи нефти, а потребители создали чрезвычайную систему обмена нефтью в новом Международном энергетическом агентстве, чтобы противостоять угрозе выборочного эмбарго.

Если бы мы обратили внимание только на принцип недопущения конкуренции, то увидели бы преемственность: какие бы доминирующие игроки ни были, они всегда так или иначе стремились к картелизации отрасли. Но это означало бы упустить главное – то, что произошли серьезные изменения. С другой стороны, мы могли бы сосредоточить свое внимание на очень специфических конкретных договоренностях, таких как различные совместные предприятия 1950–1960‑х годов или конкретные положения по контролю добычи, опробованные ОПЕК после 1973 года, и в этом случае мы бы наблюдали картину непрерывной изменчивости. Значимость наиболее важных событий – распада старых картельных соглашений, подрыва позиций международных мейджоров в 1960‑е годы и усиления влияния правительств стран-производителей в 1970‑е годы – могла быть упущена. Только сосредоточившись на промежуточном уровне относительно конкретных, но политически значимых соединений, называем ли мы их правилами, нормами или принципами, концепция режима помогает нам выявить крупные изменения, требующие объяснения.

Как следует из наших примеров с деньгами и нефтью, мы считаем, что сфера действия международных режимов в целом соответствует границам проблемных областей, поскольку правительства устанавливают режимы для решения проблем, которые, по их мнению, настолько тесно связаны, что их следует решать вместе. Проблемные зоны лучше всего определять как наборы вопросов, которые фактически решаются в ходе общих переговоров и одними и теми же или тесно координируемыми бюрократическими структурами, в отличие от вопросов, которые решаются отдельно и нескоординированно. Поскольку проблемные области зависят от восприятия и поведения акторов, а не от присущих предметам свойств, их границы постепенно меняются с течением времени. Например, пятьдесят лет назад не существовало области океанов, поскольку отдельные вопросы, которые сейчас объединены под этим заголовком, рассматривались отдельно; но уже тогда существовала международная валютная область (Keohane and Nye, 1977, ch. 4). Двадцать лет назад торговля хлопковым текстилем имела свой собственный международный режим – Долгосрочное соглашение по хлопковому текстилю – и рассматривалась отдельно от торговли синтетическими волокнами (Aggarwal, 1981). Проблемные зоны определяются и переопределяются в зависимости от меняющихся моделей человеческого вмешательства; так же меняются и международные режимы.