Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

В результате происходит внутреннее отделение управления от собственности мелких акционеров в акционерном обществе, ведущее к превращению меньшинства акционеров в обычных вкладчиков денег в коммерческих банках, а большинство акционеров становятся юридическими и фактическими хозяевами акционерного общества.

Это большинство получает возможность избирать подвластный ему состав совета директоров (наблюдательного совета) общества, определение по своему усмотрению направления в распределении обществом прибыли, в том числе производить акционерам выплату дивидендов, совершать в своих интересах иные в сфере управления обществом действия, предусмотренные законом.

Все производимые государством попытки, направленные на устранение или хотя бы минимизацию указанного неправомерного положения меньшинства акционеров в акционерном обществе, не дают сколько-нибудь положительного результата. Акционерное общество как организационно-правовая форма предпринимательской деятельности продолжает болеть неизлечимой болезнью. Это сказывается на правовом положении и других органов управления акционерным обществом: совете директоров (наблюдательном совете) и исполнительном органе управления текущей деятельностью общества.

В исключительную компетенцию названных органов управления акционерным обществом законодателем передано решение по существу всех наиболее важных вопросов, касающихся как стратегического, так и текущего характера.

Так, согласно ст. 65 Закона об акционерных обществах в компетенцию совета директоров (наблюдательного совета) в числе прочих включено решение таких вопросов, как определение приоритетных направлений деятельности общества, рекомендации общему собранию акционеров по размеру дивиденда по акциям и порядку его выплаты, создание филиалов и открытие представительств общества, образование исполнительного органа общества и досрочное прекращение его полномочий, если уставом общества это отнесено к его компетенции, предложение общему собранию акционеров о передаче полномочий единоличного исполнительного органа общества управляющей организации или управляющему.

Решения, принимаемые советом директоров (наблюдательным советом) общества, не могут быть пересмотрены общим собранием акционеров. В случае несогласия с ними они могут быть обжалованы акционерами лишь в судебном порядке.

Как предусмотрено в п. 2 ст. 60 Закона об акционерных обществах, членом совета директоров (наблюдательного совета) общества может быть избран не только акционер общества, но и любое другое физическое лицо. Как правило, желательно для общества, чтобы таковыми были руководящие работники банков, кредитующие общество, представители снабженческих и сбытовых организаций, с которыми связаны коммерческая деятельность общества, другие лица, имеющие статус так называемых независимых директоров общества.

С учетом закрепленной за ним исключительной компетенции совет директоров (наблюдательный совет) общества выполняет две основные функции. С одной стороны, это организационно-управленческий орган, представляющий интересы акционеров общества, прежде всего тех из них, которые владеют контрольным пакетом акций. Совет директоров (наблюдательный совет) призван решать стратегические и другие наиболее важные практические задачи, связанные с деятельностью общества, к числу которых относится и установление деловых отношений с организациями, сотрудничающими с обществом, представители которых избираются его директорами.

С другой стороны, совет директоров (наблюдательный совет) призван осуществлять контроль за исполнительным органом повседневного управления обществом. Руководство текущей деятельностью общества, предусматривается в п. 1 ст. 69 Закона «Об акционерных обществах», осуществляется единоличным исполнительными органом общества (директором, генеральным директором) или единоличным исполнительными органом общества (директором, генеральным директором) и коллегиальным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией).

К компетенции исполнительного органа общества относятся все вопросы руководства текущей деятельностью общества, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания акционеров или совета директоров (наблюдательного совета) общества.

С целью установления оперативного взаимодействия с советом директоров (наблюдательным советом) общества члены коллегиального исполнительного органа могут избираться в совет директоров (наблюдательный совет) общества, не превышающего, однако, одной четвертой части его состава. Лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа, не может быть одновременно председателем совета директоров (наблюдательного совета) общества.

В целом, в отличие от высшего органа управления акционерным обществом, каковым является Общее собрание его акционеров, состоящее из собственников капитала, стоимость которого определяется текущей рыночной ценой принадлежащих им акций, совет директоров (наблюдательный совет) и исполнительный орган общества, по своему кадровому составу и их функциональному виду деятельности должны рассматриваться как органы профессионально-управленческого типа (профиля). Именно в процессе их предпринимательско-управленческой деятельности осуществляется второй этап отрыва управления от собственности, на сей раз сугубо профессионального характера.

Право собственности в акционерном обществе в своем юридическом выражении имеет свои особенности, отличные от других случаев его применения. Эти особенности состоят в том, что право собственности на имущество, принадлежащее акционерному обществу, существует не изолированно и отдельно от других объектов права собственности, а функционирует в структурно-неразрывном единстве с правом собственности на акции, называемом сложноструктурной моделью двухобъектного права собственности[34]34
  См. подр.: Мозолин В. П. Указ. соч. – С. 39–43.


[Закрыть].

В экономическом плане право собственности на акции представляет собой собственность на меновую стоимость принадлежащего акционерам капитала, а право собственности на имущество – собственностью акционерного общества на потребительскую стоимость этого капитала, используемого обществом в своей предпринимательской деятельности для получения прибыли.

Акционеры и акционерное общество как собственники указанных объектов права собственности не могут существовать отдельно друг от друга. Без акционеров нет акционерного общества, и наоборот, без акционерного общества бытие акционеров становится просто беспредметным.

Что касается юридической природы права собственности на указанные объекты, то оно в зависимости от социально-экономического и правового статуса субъектов данного права может быть различным.

При принадлежности вносимого в акционерное общество капитала частными собственниками таковое будет однотипным с правом частной собственности акционерного общества на закрепленное за ним имущество.

Юридическая природа права собственности коренным образом изменяется, когда в качестве будущего акционера, вносящего принадлежащий ему капитал в акционерное общество, выступает государство. В этом случае по существу происходит трансформация, а точнее приватизация государственного капитала в частную собственность акционерного общества, которое по действующему российскому законодательству рассматривается как частноправовая организация со всеми вытекающими из этого положительными и отрицательными последствиями.

В качестве положительного фактора, в частности, можно назвать повышенную заинтересованность акционерного общества, как предпринимателя, наиболее эффективным образом использовать полученный от государства капитал для получения прибыли.

Отрицательными факторами являются повышенный рыночный риск в возможном обесценении, а может быть и в полной утрате государственного капитала и предоставление по существу неограниченной законом свободы управляющим акционерным обществом распоряжаться приватизированной государственной собственностью, включая личное присвоение получаемой обществом прибыли.

Российское законодательство в отличие от других цивилизованных государств, к сожалению, не предусматривает социально-правовых обязанностей частных собственников перед самим обществом. В статье 209 ГК РФ о содержании права собственности и других статьях Гражданского кодекса РФ, включая ст. 1, посвященную основным началам гражданского законодательства, упоминается только об обязанности собственников и иных субъектов гражданского права не нарушать права и законные интересы других лиц, что, разумеется, вполне справедливо, но недостаточно. Забытым при этом оказалось общество в целом.

Общий вывод. В сравнительно-правовом плане, прежде всего с точки зрения функций, включающих публично-правовые и частнопредпринимательские функции, которые необходимо осуществлять создаваемой организацией в условиях инновационной экономики, предпочтение следует отдать государственной корпорации как публично-правовому юридическому лицу. Имеющиеся недостатки, связанные с организацией и осуществлением деятельности госкорпорации, имеют в своей основе юридико-технический характер. Они устраняются законодателем по мере их обнаружения.

A.B. Турбанов
АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ – ЮРИДИЧЕСКОЕ ЛИЦО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

Государственная корпорация как организационно-правовая форма переживает не лучшие времена. Принятая в 2009 г. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации исключает законодательную возможность создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме государственной корпорации (п. 7.3.3 разд. 3)[35]35
  Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / вступ. ст. А.Л. Маковского. – М.: Статут, 2009. – 160 с.


[Закрыть]. В настоящее время по поручению Президента Российской Федерации проводится работа по преобразованию действующих в конкурентной среде государственных корпораций в организации других организационно-правовых форм.

В этой связи было бы уместным определить, статус того юридического лица, которое могло бы адекватным образом реализовать функции, исполняемые государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» (далее – Агентство).

Согласно федеральным законам Агентство выполняет три взаимосвязанные функции: 1) управляет системой обязательного страхования вкладов; 2) участвует в предупреждении банкротства банков; 3) осуществляет полномочия ликвидатора кредитных организаций (конкурсного управляющего).

Существующий правовой статус Агентства характеризуется следующими основными чертами:

учреждается государством на основании федерального закона;

является некоммерческой организацией и имеет специальную правоспособность;

формирует свое имущество за счет имущественного взноса Российской Федерации (меньшая часть), а также обязательных взносов банков – участников системы страхования вкладов (большая часть);

владеет имуществом на праве собственности, которое вправе использовать лишь для решения порученных задач;

обладает определенными властными полномочиями по отношению к банкам, вовлеченным в его деятельность;

осуществляет свои функции под контролем государства и его органов.

При анализе правового статуса Агентства прежде всего возникает вопрос: могут ли страхование вкладов, предупреждение банкротства банков, а также их ликвидация осуществляться исключительно как частная предпринимательская деятельность?

Классическая экономическая доктрина рассматривает рынок как саморегулируемую систему, способную посредством предпринимательской деятельности удовлетворить любую общественную потребность вне зависимости от ее значимости и остроты. Безусловно, свобода экономической деятельности как конституционный принцип (ст. 8 Конституции Российской Федерации) является важным условием построения рыночных отношений, а, следовательно, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем, как показывает практика, возможности рынка и предпринимательства в решении некоторых масштабных задач, стоящих перед обществом и социальным государством, не безграничны.

Правовые возможности участия частного бизнеса в страховании вкладов и оздоровлении банков изначально существовали в российском законодательстве. Так, ст. 970 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривала институт страхования вкладов, который должен носить частноправовой характер. Вторая редакция Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (февраль 1996 г.) предлагала банкам страховать вклады населения, для чего им предоставлялось право создавать на добровольных началах соответствующие фонды страхования.

Однако рынок указанных услуг на добровольной основе так и не появился. Частный бизнес не захотел терять часть прибыли, которая должна была перечисляться в такие фонды в виде страховых взносов. Между тем в обществе ощущалась объективная потребность в системе страхования вкладов. Указанная система во всем мире признается необходимым элементом экономического правопорядка и действенным инструментом обеспечения стабильности банковской системы. Ведь имеющий место во время экономических трудностей кризис доверия к банковским институтам всегда провоцирует массовый отток вкладов, что в итоге приводит к коллапсу банковской системы, влекущему существенные социальные, экономические, политические и иные проблемы. Недаром страхование депозитов, предоставляющее имущественные гарантии клиентам банков в случае несостоятельности последних, в настоящее время действует во всех цивилизованных странах, а в США подобная система существует уже более 75 лет.

При создании российской системы страхования вкладов замысел состоял в следующем: соответствующий институт действует вне конкурентной среды, на бесприбыльной основе с обязательным участием банков, желающих привлекать средства населения; функции по страхованию вкладов следует рассматривать как публичные, реализуемые в интересах всего общества, т. е. в качестве инструмента государственной социально-экономической политики.

Именно поэтому в 2003 г. был принят ныне действующий Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», в соответствии с которым создана система обязательного страхования вкладов и учреждено Агентство как организация, управляющая такой системой.

Необходимость сосредоточения функций ликвидатора (конкурсного управляющего) кредитных организаций в специальном корпоративном институте возникла в начале 2000-х гг. в связи с низкой эффективностью процедур банкротства банков, осуществляемых арбитражными управляющими – физическими лицами, действовавшими как индивидуальные предприниматели. Их коммерческая ориентация затрудняла подбор конкурсных управляющих для ликвидации банков с небольшой конкурсной массой, которая не позволяла выплачивать арбитражному управляющему вознаграждение в размере, на который он рассчитывал. Кроме того, «индивидуал» зачастую был не способен организовать масштабную работу по ликвидации крупных банков с большим числом кредиторов. Нередко он был подвержен неправомерному влиянию акционеров банка или наиболее сильных кредиторов.

Указанные обстоятельства создавали значительные препятствия на пути реформирования банковского сектора и восстановления доверия к нему инвесторов и кредиторов, что было зафиксировано в заявлении Правительства Российской Федерации и Банка России от 30 декабря 2001 г. «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации»[36]36
  Вестник Банка России. – 2002. – № 5. – С. 48–96.


[Закрыть]. Для решения этой проблемы в 2004 г. в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» были внесены серьезные изменения, согласно которым функции конкурсного управляющего кредитными организациями поручались Агентству как специализированной организации, не получающей вознаграждения за осуществление указанных функций.

Аналогичная картина сложилась и при санации неблагополучных банков. Несмотря на то что изначально были созданы все законодательные предпосылки для вовлечения частного бизнеса в деятельность по предупреждению банкротства банков, он туда не пошел. Ведь основой такой деятельности является финансовая помощь неблагополучной кредитной организации (см. ст. 8 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Вместе с тем предоставление такой помощи субъектом предпринимательской деятельности на рыночных условиях не реально, так как получение прибыли проблематично, а риски потерь финансовых средств – очень высоки. Это наглядно продемонстрировал системный кризис 1998 г. В условиях нового мирового финансового кризиса государству снова пришлось взять решение этой проблемы на себя – в 2008 г. был принят федеральный закон о мерах для укрепления стабильности банковской системы, согласно которому Агентству поручено, используя государственные средства, осуществлять санацию системообразующих банков.

Таким образом, частный бизнес, предоставленный сам себе, не в состоянии самостоятельно решить ряд важных задач по стабилизации банковской системы.

Возникает вопрос: могут ли такие задачи быть решены частными страховыми организациями в условиях обязательного страхования вкладов по аналогии, например, с обязательным страхованием автогражданской ответственности? Очевиден отрицательный ответ на этот вопрос.

Во-первых, на страховом рынке любой страны мира отсутствуют страховщики, финансовые и организационные возможности которых способны единовременно в кратчайшие сроки обеспечить многомиллионные и многомиллиардные страховые выплаты при банкротстве крупных банков с сотнями тысяч вкладчиков.

Во-вторых, частные коммерческие организации, которым теоретически могло быть поручено обязательное страхование вкладов, сами подвержены кризисным явлениям не менее, чем кредитные организации. Слишком велика вероятность того, что при системном экономическом кризисе они не смогут решить задачу стабилизации банковской системы именно в силу своей вовлеченности в рыночные отношения.

В-третьих, осуществление обязательного страхования вкладов частными страховщиками не позволяет решить обозначенные проблемы с санацией и ликвидацией кредитных организаций. Между тем страхование вкладов, предупреждение банкротства банков и их ликвидация – функции, настолько юридически и технологически связанные между собой, что во всем мире считается необходимым осуществлять их одному субъекту.

Возможно ли поручить упомянутую триаду полномочий единственной коммерческой организации, которая реализовывала бы их как предпринимательскую деятельность? Такой подход представляется нереальным. Прежде всего он не устраняет отмеченных недостатков и рисков, присущих концепции множественности частных страховщиков, но к ним добавляет дополнительные препятствия юридического свойства.

«Принудительный» характер правоспособности коммерческой организации, которой теоретически могло быть поручено оказывать услуги, аналогичные функциям Агентства, не соответствовал бы сути предпринимательской деятельности как она определена в ст. 2 ГК РФ. Ведь известно, что коммерческая организация всегда вправе прекратить оказание тех или иных услуг, если обнаруживается их бесприбыльность. Предоставить такое право коммерческой организации означало бы поставить под сомнение саму идею существования системы страхования вкладов, корпоративного санатора и ликвидатора банков. Запретить такое право коммерческой организации означает войти в противоречие с природой предпринимательской деятельности.

«Назначение» законом в качестве страховщика депозитов, санатора и ликвидатора банков единственной коммерческой организации противоречило бы также духу антимонопольного законодательства, не допускающего издание органами государственной власти актов, ограничивающих конкуренцию (см., например ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции»).

Не согласуются со статусом коммерческой организации и властные полномочия, которые необходимы Агентству для осуществления возложенных на него функций. Так, в частности, оно вправе устанавливать размер ставки страховых взносов в фонд страхования вкладов, определять порядок ее расчета и уплаты банками указанных взносов, проверять исполнение банками требований федерального закона о страховании вкладов, получать от банков сведения, необходимые для выплаты страхового возмещения, исполнять обязанности временной администрации по управлению банками, в отношении которых осуществляются меры по предупреждению их банкротства, а также конкурсного управляющего ликвидируемыми кредитными организациями, получать любую информацию и документы о деятельности санируемого банка. Без указанных полномочий осуществление соответствующих функций невозможно. Между тем наличие таких полномочий у коммерческой организации противоречило бы основам гражданского законодательства, которое базируется на признании равенства участников регулируемых им отношений.

Немаловажным фактором, препятствующим передаче функций Агентства коммерческой организации, явилась сама природа предпринимательской деятельности – ее изначальная нацеленность на получение прибыли.

Если чисто теоретически такие функции рассматривать как коммерческие услуги, то следует сделать логический вывод – они должны приносить доход, т. е. осуществляться на платной основе. Совершенно очевидно, что подобная коммерциализация функций Агентства повлечет неблагоприятные экономические и социальные последствия:

страховые взносы банков в фонд страхования вкладов следовало бы квалифицировать как страховые премии, т. е. доход страховщика, облагаемый налогом. Последнее обстоятельство, являясь фактором, удорожающим услугу, несомненно, повлечет неоправданное увеличение нагрузки на банковскую систему в виде повышения ставки страховых взносов, что отрицательно скажется на цене заемных денег и величине депозитных процентов;

должна быть введена оплата услуг Агентства как конкурсного управляющего за счет имущества ликвидируемой кредитной организации. Это создаст дополнительную нагрузку на конкурсную массу и, следовательно, повлечет уменьшение степени удовлетворения требований кредиторов ликвидируемых банков;

финансовое оздоровление кредитных организаций должно будет осуществляться с предоставлением участникам санационных мероприятий финансовых ресурсов на рыночных условиях, что сделает нереальной саму идею такого оздоровления.

Таким образом, если страхование вкладов, финансовое оздоровление и ликвидация кредитных организаций осуществлялись бы как предпринимательская деятельность по оказанию рыночных услуг, то такой подход с неизбежностью привел бы к прекращению функционирования социально значимых институтов, направленных на обеспечение стабильности банковской системы.

Создание Агентства отнюдь не означает «сворачивание сферы свободной рыночной экономики». В сферах непосредственной деятельности Агентства рынка никогда не было, и появление его там не предвидится. В этом смысле некорректно говорить и о монополизации отсутствующего рынка. Получение прибыли для Агентства – не самоцель, и таковая не может быть получена от выполнения его функций. Более того, эти функции требуют существенных расходов и в некоторых случаях такие расходы невосполнимы. Прибыль же, получаемая Агентством от разрешенной ей предпринимательской деятельности, является способом самофинансирования ее основных функций и необходимых организационно-хозяйственных расходов.

По указанным основаниям Агентство нельзя рассматривать в качестве элемента системы построения экономических отношений, которую обычно называют госкапитализмом. Ведь капитализм (вне зависимости, частный он или государственный) всегда направлен на максимизацию прибыли, что не является целью Агентства.

Не менее важен вопрос о том, целесообразно ли возложение функций Агентства на какой-либо орган государственной власти, который, как правило, действует в форме государственного учреждения.

Фундаментальное различие между учреждением и Агентством как государственной корпорацией кроется в различном характере прав на имеющееся у них имущество. Таковое принадлежит государственной корпорации на праве собственности, а учреждению – на праве оперативного управления. Собственником же имущества учреждения является его учредитель.

Прежде всего к Агентству неприменим способ формирования имущества, характерный для учреждения, которое регулярно (периодически) финансируется учредителем на основании соответствующей сметы расходов. Большую часть имущества Агентства в виде фонда страхования вкладов составляет не имущественный вклад учредителя, а обязательные взносы банков – участников системы страхования вкладов. В настоящее время их доля составляет более 93 % и будет увеличиваться.

Режим оперативного управления весьма ограничивает права учреждения по распоряжению находящимся у него имуществом. Так, в частности, государственное учреждение (и бюджетное, и автономное) осуществляет операции по расходованию выделенных бюджетных средств в соответствии с государственным заданием на определенный финансовый период, которое должно содержать показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) оказываемых услуг (выполняемых работ). При этом изменение задания и объема финансирования, как правило, напрямую связано с предварительным внесением соответствующих изменений в государственный бюджет[37]37
  См., например: Статьи 69.1, 69.2, 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации.


[Закрыть].

Вместе с тем характер функций Агентства принципиально не позволяет адекватно расписать их в виде государственного задания на соответствующий финансовый период, как того требует бюджетное законодательство. Мало того что частота наступления страховых случаев, а, следовательно, и размер предполагаемых расходов носят вероятностный характер, так еще и качество осуществления указанных функций слабо поддается измерению с помощью формализованных показателей.

Заведомая непредсказуемость наступления страховых случаев и возникновения ситуаций, требующих санации отдельных кредитных организаций (а, следовательно, неопределенность размеров тех расходов, которые необходимы для страховых выплат, оздоровительных мероприятий и осуществления ликвидационных процедур в предстоящем отчетном периоде), не позволят учреждению оперативно принимать и реализовывать соответствующие решения. А принимать их необходимо в кратчайшие сроки, что называется «вчера», иначе не исключены потрясения в банковской системе и социальной сфере.

При этом следует учитывать, что характер функций Агентства не только не исключает, но предполагает, что они могут и должны осуществляться с использованием рыночных методов. Само содержание этих функций требует навыков ведения бизнеса и основательного знания финансово-экономической специфики деятельности кредитных организаций и иных хозяйствующих субъектов (например, при разработке и реализации проекта санации банка, при продаже активов ликвидируемой кредитной организации, при прогнозировании достаточности фонда страхования вкладов, размещении его средств в финансовые инструменты и т. п.).

Оперативное же управление имуществом, несмотря на свое наименование, характеризуется весьма ограниченной оперативностью реагирования «управляющего» на меняющиеся условия, в которых происходит осуществление соответствующих прав. В ситуации, когда собственник способен практически мгновенно приспосабливаться своим имуществом к изменяющейся обстановке, «управляющее» лицо с неизбежностью теряет темп в принятии эффективных решений. Именно поэтому режим распоряжения имуществом учреждения, закрепленного за ним на праве оперативного управления, и связанный с ним порядок финансирования государственного задания не позволят выполнять функции, порученные Агентству.

Итак, конфигурация предмета деятельности Агентства требует прав, средств и методов, характерных для ведения бизнеса, и в первую очередь – права собственности на имеющееся имущество со всеми вытекающими отсюда последствиями. Указанное право предоставляет Агентству финансовую гибкость и управленческую автономию, необходимые для достижения целей, которые перед ним поставлены государством.

Таким образом, взаимная юридическая обособленность имущества Агентства от его учредителя (иными словами, право собственности на такое имущество) является принципом, сознательно заложенным законодателем в концепцию системы обязательного страхования вкладов. Подобная система изначально была организована как институт, не входящий в систему органов государственной власти, позволяющий компенсировать возможные убытки вкладчиков ликвидируемых банков, а также необходимые управленческие расходы без использования бюджетных средств.

Достижение общего блага является целью, ради которой структурируется публичная власть[38]38
  Гзджиев Г.А. Этические основы философско-правовой концепции «общее благо» в контексте конституционной экономики // Философия права в начале XXI столетия через призму конституционализма и конституционной экономики. Московско-Петербургский философский клуб. – М., 2010. – С. 81.


[Закрыть]. Указанное положение нашло свое отражение в Конституции Российской Федерации: целью государства в экономической сфере является благополучие и процветание России (преамбула), Российская Федерация – социальное государство, чья политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека (ст. 7). Безусловно, указанные задачи предполагается решать посредством обеспечения свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции (ст. 8). В этом смысле государство обязано способствовать развитию рынка, предоставляя в определенных случаях благоприятные условия его участникам (налоговые льготы и иные преференции). Вместе с тем следует учитывать, что в ряде секторов частное предпринимательство затруднено или невозможно по объективным причинам, а его стимулирование со стороны государства чисто экономическими методами неоправданно затратно или не дает надежного результата, обеспечивающего решение масштабной общественно значимой задачи. В подобной ситуации государству приходится непосредственно вмешиваться в социальные и экономические отношения, причем не только в виде их регулятора, но как непосредственного или опосредованного участника, действующего в целях поддержания и развития экономики. В этом аспекте Агентство является инструментом такого опосредованного участия государства в экономических отношениях.

Как представляется, правовой основой для подобного присутствия государства в значимых секторах социальной и экономической жизни страны являются, кроме упомянутых, те положения Конституции Российской Федерации, которые относят к ведению федеральных властей принятие и реализацию федеральных программ в области экономического развития Российской Федерации, установление правовых основ единого рынка, финансовое, кредитное регулирование (п. «е», «ж» ст. 71).

Практика передачи подобным организациям публичных функций не является российским изобретением. Так, в США уже продолжительное время активно реализуется концепция так называемого нового управления государством. Согласно данной концепции считается целесообразным передавать решение определенных общественно полезных (публичных) задач специальным организациям (они именуются правительственными корпорациями), которые, хотя и учреждаются государством (обычно на основании федерального закона), формально не являются государственными структурами. Они обычно создаются для осуществления государственных программ, предполагающих массовые операции с населением. При реализации подобных программ, по мнению сторонников концепции, необходима большая гибкость, чем это можно требовать от государственного аппарата. Полезность указанных организаций базируется на их способности взаимодействовать с населением способами, оперативность применения которых при выполнении подобной работы более свойственна субъектам рыночных отношений.