Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Одним из главных преимуществ такого подхода считается то обстоятельство, что указанные правительственные корпорации осуществляют порученные им государством публичные функции на началах самоокупаемости. Это позволяет устранить нагрузку на государственный бюджет. Как следствие, на них не распространяется бюджетный процесс, применяемый для финансирования обычных ведомств исполнительной власти. Это исключение основывается на том, что при использовании этих структур главным источником их имущества является не бюджет (налогоплательщики), а потребители соответствующих услуг, в том числе, когда необходимые отчисления являются обязательными.

Вместе с тем правительственные корпорации отличаются от коммерческих организаций, в частности, тем, что они не вправе прекратить свою деятельность даже в случае ее убыточности.

Цель такого подхода – предоставление правительственным корпорациям финансовой гибкости и, следовательно, максимальной политической, финансовой и административной автономии, необходимых для достижения целей, которые перед ними поставлены[39]39
  Federal Government Corporations: An Overview Kevin R. Kosar. January 7 2009. URL: http://assets.opencrs.com/rpts/RL30365_20090107.pdf (дата обращения: 26 сентября 2010 г.).


[Закрыть].

Именно по такому принципу построено подавляющее большинство зарубежных систем обязательного страхования вкладов, где соответствующие функции (включая санацию и ликвидацию банков) выполняет созданная государством организация, действующая не на коммерческой основе, обладающая финансовой и управленческой автономией, но подконтрольная государству. Неудивительно, что и аналогичная российская система базируется на передовом мировом опыте и по основным параметрам соответствует международным Основополагающим принципам для эффективных систем страхования депозитов, которые в 2009 г. разработаны по поручению Большой двадцатки (формат международных совещаний министров финансов и глав центральных банков, представляющих 20 крупнейших национальных экономик)[40]40
  URL: http://www.bis.org/publ/bcbs156.pdf (дата обращения: 1 ноября 2010 г.).


[Закрыть].

В соответствии с этими Принципами организация, отвечающая за обеспечение функционирования системы страхования вкладов, санирование и ликвидацию банков, должна:

обладать всеми полномочиями, необходимыми для выполнения функций, возложенных на нее государством, – от наличия правоспособности как участника гражданского оборота до полномочий властного характера (Принцип 4);

быть политически и операционно независимой, в том числе от влияния государственного аппарата (Принцип 5);

иметь механизмы, позволяющие обеспечивать быструю выплату возмещения многочисленным вкладчикам при наступлении страхового случая (Принцип 11);

осуществлять операции с собственными активами, а также активами санируемых и ликвидируемых банков на коммерческой основе, т. е., выражаясь языком цивилистики, активно используя институты гражданского права (Принцип 20). Здесь, естественно, никакие властные полномочия не используются.

Таким образом, потребности экономического развития убедительно свидетельствуют о необходимости существования организаций, создаваемых государством, обладающих публичными полномочиями и владеющих имуществом на праве собственности.

Указанное обстоятельство является для некоторых авторов поводом для того, чтобы объявить собственность Агентства частной, а процесс создания государственных корпораций – формой скрытой приватизации.

Как представляется, подобный вывод не корректен, поскольку игнорирует известный принцип классификации объектов собственности в зависимости от цели использования таких объектов. В этой связи для квалификации форм собственности логичным представляется исходить из дихотомии – публичная и частная собственность. Если имущество предназначено для частного потребления, то его следует относить к частной собственности. Если оно используется в общественных целях, то такое имущество является публичной собственностью.

С учетом того что Агентство создано и действует ради достижения общественно полезных (публичных) целей, его имущество следует рассматривать как форму публичной собственности, к которой наряду с этим относятся также государственная и муниципальная собственность. Агентство, обладая правом собственности на имеющееся у него имущество, тем не менее не вольно распоряжаться им так, как это свойственно частному субъекту, по своему ничем не ограниченному усмотрению. Режим использования такого имущества жестко привязан к тем целям, ради которых оно создано и не может противоречить им.

Изложенное свидетельствует о том, что передача Российской Федерацией имущества государственной корпорации для достижения общественно значимых целей не может рассматриваться как приватизация государственного имущества. Ведь сущность приватизации заключается в передаче публичной собственности частному субъекту. Этот процесс должен влечь не механическую смену формального собственника имущества, а изменение в результате этого целевого назначения имущества. Собственность, переданная в результате приватизации негосударственному и немуниципальному субъекту, должна служить частным интересам (получение прибыли и извлечение иной частной выгоды нового собственника), чего не происходит при передаче имущества государственной корпорации.

Изложенное позволяет кратко суммировать основные признаки, характеризующие Агентство как юридическое лицо.

1. Изначальными предпосылками, сделавшими необходимым создание Агентства, являются: наличие общественно значимой потребности и неспособность удовлетворить эту потребность посредством свободной предпринимательской деятельности, ориентированной на максимизацию прибыли.

Агентство предназначено действовать на некоммерческой основе, без намерения получить прибыль от исполнения своих функций. Вместе с тем цели деятельности Агентства, в отличие от классической некоммерческой организации, носят ярко выраженный публичный характер. Его функции не просто «общественно полезны», как у некоммерческих организаций. Они являются частью системообразующих мер государства по обустройству банковской системы, а Агентство позиционируется в качестве одного из агентов государства по осуществлению финансовой политики в стране в целом.

Являясь строго целевой, правоспособность Агентства выражается в совокупности полномочий, от осуществления которых оно не вправе отказаться в одностороннем порядке и переключиться на иную деятельность, в отличие от коммерческой организации.

2. Агентство создано федеральным законом и им же может быть ликвидировано. Его правовой статус определен тем же федеральным законом, что исключает наличие у него учредительных документов, необходимых для обычного юридического лица.

3. Функции Агентства являются продолжением функций органов государственной власти, и в частности, Банка России. Решения последнего – «стартовый сигнал» для разворачивания действий Агентства, которые осуществляются под оперативным контролем этого надзорного органа и иных органов государственной власти. Одновременно Агентство формально не является органом государственной власти, что позволяет ему проводить государственную политику без финансовых и организационных обременений, свойственных функционированию государственного аппарата.

4. При осуществлении своих публичных функций Агентство обладает определенными властными полномочиями по отношению к иным участникам гражданского оборота.

5. Имущество, находящееся в распоряжении Агентства, принадлежит ему на праве собственности и используется исключительно для выполнения порученных функций.

Комбинация указанных признаков является необычной для гражданского права: она не может быть уложена ни в одну из классических организационно-правовых форм, предусмотренных гражданским законодательством. Вместе с тем, как представляется, потребность в подобных организациях нельзя вывести из соображений сугубо цивилистического характера. Эта необходимость вытекает из реалий экономического развития страны на современном этапе, которые требуют уточнения роли государства в таком развитии.

До недавнего времени российская финансово-правовая наука отмечала, что финансовая деятельность государства осуществляется только в рамках финансово-бюджетной системы страны. Вместе с тем сейчас возникают новые формы финансовой деятельности государства, и в частности, с использованием особых институтов, проводящих государственную финансовую политику, формально не являясь частью государственного аппарата. Агентство – один из таких институтов, имеющих целью решение публичных задач с использованием государственных и частных финансовых ресурсов, которые трансформируются в разновидность публичной собственности.

Таким образом, Агентство следует признать субъектом не столько гражданско-правовых, сколько публично-правовых отношений. Как представляется, указанное свойство – доминирующее при определении правового статуса Агентства. Это дает основание отнести его к одной из разновидностей института, известного как «юридическое лицо публичного права». Напомним, тема юридического лица публичного права активно обсуждается в правовой литературе[41]41
  Обзор дискуссии по данному вопросу можно встретить в следующих работах: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М.: Норма, 2007. – 352 с.; Ефимова Л.Г. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. – 2008. – № 8. – С. 59–68; Чантурия Л.Л. Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. – 2008. – № 3. – С. 38–45; Курбатов А.Я. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. – 2009. – № 10. – С. 77–85; Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. – 2010. – № 6. – С. 101–111.


[Закрыть]. Сторонники введения указанного института в научный оборот обоснованно полагают, что термин «юридическое лицо» выходит за пределы гражданского права и активно применяется для характеристики юридических лиц, которые не вписываются в современную цивилистическую конструкцию.

В современной России, согласно действующему законодательству, наряду с Агентством существуют и иные юридические лица, выполняющие публичные функции. Общественная значимость последних такова, что эти организации созданы актами высшего представительного органа и их основные правомочия как юридических лиц прямо прописаны именно в данных актах (например, Банк России, Пенсионный фонд Российской Федерации).

Категория «юридическое лицо публичного права» как нельзя лучше отражает их сущность и предназначение. Не являясь органами власти, они выступают носителями государственной воли в важнейшем секторе экономики – на рынке финансовых услуг. Для реализации такой воли они наделены властными полномочиями, свойственными органам власти, и одновременно (но за пределами властных полномочий) активно используют рыночный инструментарий, в том числе необходимые институты гражданского права.

Вместе с тем правовой статус каждого из них существенным образом отличается друг от друга и не может быть институирован в рамках какой-либо организационно-правовой формы. Да и не имеется веских оснований изобретать для каждой из этих организаций уникальную форму. Ведь сама необходимость применения категории «организационно-правовая форма» вызвана, как представляется, теми же причинами, что и необходимость типизации массовых явлений: наименование формы должно указывать участникам правоотношений на типовой набор значимых признаков, который отличен от признаков других организационно-правовых форм. Если же необходимый набор признаков уникален, т. е. соотносится не с массой, а с единичным проявлением, то отсутствует и необходимость конструировать специальную организационно-правововую форму.

Изложенное позволяет выдвинуть гипотезу – основная потребность использования категории юридического лица публичного права может состоять в том, чтобы обозначить немногочисленный ряд уникальных организаций, созданных государством для выполнения публичных функций.

С учетом изложенного, как представляется, институт юридического лица публичного права как инструмент участия государства в экономических отношениях должен найти достойное место в российском законодательстве.

В.В. Кесслер
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ПОТЕНЦИАЛ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

Введение. Теоретическое основание

С момента создания первой государственной корпорации в России появилось множество научных публикаций о юридической природе прав собственности на имущество, переданное государственным корпорациям (ГК)[42]42
  См. подр.: Богданов Е.В. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5. – С. 111–115; Он же. Имущественные права государственных корпораций // Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы / под ред. С.Н. Сильвестрова, А.Г. Зельднера, И.Ю. Ваславской. – М.: Институт экономики РАН, 2008. – С. 65–74; Ваславская И. Государственный акционерный капитал в структуре собственности государственных корпораций // Вестник Института экономики РАН. – 2008. – № 4. – С. 152–163; Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. – 2001. – № 6. – С. 35–41; Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1. – С. 21–25; Сильвестров C.H., Зельднер А.Г. Государственные корпорации в экономическом развитии России. – М.: Институт экономики РАН, 2009; Шимбарева Е.В. Правовой статус государственной корпорации // Экономический вестник Ростовского государственного университета. – 2007. – № 4. – С. 111–117; Ширяева Р. Государственные корпорации в системе управления госсобственностью // Вестник Института экономики РАН. – 2008. – № 4. – С. 137–151.


[Закрыть].

Поскольку согласно п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[43]43
  Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ) // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.


[Закрыть] (далее – Закон об НКО) имущество ГК является ее собственностью, а ГК не имеет членства и может быть учреждена только государством, в центре большинства исследований стоит вопрос: является это имущество частной[44]44
  См.: Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. – 2001. – № 6. – С. 38.


[Закрыть] или государственной собственностью[45]45
  Однако Е.В. Богданов также, как и В.П. Мозолин, предлагает применение сложноструктурной модели прав собственности, при этом право собственности может одновременно принадлежать государству и ГК. См. подр.: Богданов Е.В. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5. – С. 112; Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1.


[Закрыть], либо формой собственности sui generis[46]46
  С.Н. Сильвестров и А.Г. Зельднер говорят о «госкорпоративной» собственности. См.: Сильвестров C.H., Зельднер А.Г. Государственные корпорации в экономическом развитии России. – М.: Институт экономики РАН, 2009. – С. 23.


[Закрыть]? Если предположить, что переданное имущество становится частной собственностью, ставится дополнительный вопрос: является ли передача государственного имущества ГК новой формой приватизации[47]47
  Классификации приватизации противоречит, по мнению И.В. Ершовой, также, как Е.В. Шимбаревой, в первую очередь факт, что в соответствии с законодательством о приватизации под приватизацией понимается возмездное отчуждение, а в случае ГК имущество передается безвозмездно. См.: Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. – 2001. – № 6. – С. 38; Шимбарева Е.В. Правовой статус государственной корпорации // Экономический вестник Ростовского государственного университета. – 2007. – № 4. – С. 115.


[Закрыть]?

Безусловно, юридико-догматическое определение имущественных отношений этой новой и беспрецедентной организационно-правовой формы важно и необходимо. Настоящая статья, однако, попытается приблизиться к этому феномену с другой стороны. В дальнейшем данные имущественные отношения будут анализированы с помощью экономической теории права. Этот подход позволит осуществить не только практически ориентированный анализ прав собственности, но и оценку потенциала эффективности анализированной организационно-правовой формы. Такой подход, естественно, не может заменить юридическую дискуссию, но может оказаться ценным дополнением.

Экономическая теория права

Теоретическим основанием данного исследования служит экономическая теория права (ЭТП)[48]48
  Обзор ЭТП дает C. Kirchner (см.: Kirchner C. Ökonomische Theorie des Rechts. Überarbeitete und ergänzte Fassung eines Vortrages gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 16. Oktober 1996. – Berlin, 1997).


[Закрыть], представляющая собой попытку применить инструментарий экономической науки к юридическим вопросам[49]49
  См.: Kirchner C. Ökonomische Theorie des Rechts. Überarbeitete und ergänzte Fassung eines Vortrages gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 16. Oktober 1996. – Berlin, 1997. – S. 7.


[Закрыть]. Первичной задачей ЭТП является прогнозирование последствий принятия законов на основе экономической модели поведения, которая исходит из рационально ведущего себя индивида, стремившегося к максимизации выгод[50]50
  См.: Janson G. Ökonomische Theorie im Recht. Anwendbarkeit und Erkenntniswert im allgemeinen und am Beispiel des Arbeitsrechts. – Berlin, 2004. – S. 22.


[Закрыть]. На базе предположений ЭТП изменения законодательства способны вызвать изменение поведения, поскольку они создают стимулы для желательного и ограничения для нежелательного поведения[51]51
  См.: Aaken A.V. «Rational Choice» in der Rechtswissenschaft. Zum Stellenwert der Ökonomischen Theorie im Recht. – Baden-Baden, 2003. – S. 79 ff.


[Закрыть]. Инструментарий экономики дает юриспруденции возможность прогнозировать индивидуальное поведение на базе изменившихся стимулов[52]52
  См.: Janson G. Ökonomische Theorie im Recht. Anwendbarkeit und Erkenntniswert im allgemeinen und am Beispiel des Arbeitsrechts. – Berlin, 2004. – S. 128.


[Закрыть]. При исследовании различных законных распределений прав собственности ЭТП пользуется достижениями теории прав собственности, которая является частью новой институциональной теории (неоинституционализма)[53]53
  Подробнее о неоинституционализме см.: Richter R., Furubotn E.G. Neue Institutionenökonomik. Eine Einführung und kritische Würdigung. – 3-е изд. – Tübingen, 2003.


[Закрыть].

Теория прав собственности

Теория прав собственности[54]54
  Основанием данной теории считается статья «The Problem of Social Cost», написанная Ronald H. Coase (см.: Coase R.H. The Problem of Social Cost // Journal of Law and Economics 3. – 1960. – С. 1—44.); обзор литературы о теории права собственности дают Richter и Furubotn (Richter R., Furubotn E.G. Neue Institutionenökonomik. Eine Einführung und kritische Würdigung. – 3-е изд. – Tübingen, 2003. – S. 126).


[Закрыть] уделяет особое внимание экономическим последствиям различных распределений прав собственности. Термин «права собственности» в экономическом смысле имеет более широкое значение, чем в юридическом смысле. Под правами собственности здесь понимаются все правомочия[55]55
  Обширное изложение различных дефиниций данного термина находится у Martiensen (Martiensen J. Institutionenökonomik. Die Analyse der Bedeutung von Regeln und Organisationen für die Effizienz ökonomischer Tauschbeziehungen. – München, 2000. – S. 221).


[Закрыть], т. е. все возможные образы действия индивида («актера») в отношение к определенному ресурсу[56]56
  Ostrom E. Private and Common Property Rights, in: Bouckaert B.; De Geest, G. (Hg.). Encyclopedia of Law and Economics. – Vol. II. Civil Law and Economics. – 1999.– Nr. 2000.– P. 339.


[Закрыть].

Теория прав собственности разделяет правовой институт «собственность» на различные элементы.

К основным правам собственности в отношении к предприятиям обычно относятся:

право на определение деятельности предприятия (usus) и право на изменение предприятия (abusus);

право на присвоение доходов или обязанность нести убытки (usus fructus);

право на отчуждение предприятия и на присвоение полученной выручки[57]57
  Подобная классификация находится у Feist (Feist J. Finanzierungs und Investitionsprobleme privatisierter russischer Unternehmen. Insider-Dominanz als Hemmnis für die wirtschaftliche Entwicklung. – München, 2000. – S. 18).


[Закрыть].

При этом usus и abusus могут быть описаны правами контроля, usus fructus и права на отчуждение правами на доход[58]58
  Классификация прав контроля и прав на доход находится у Kobler (Kobler М. Der Staat und die Eigentumsrechte. Institutioneile Qualität und wirtschaftliche Entwicklung. – Tübingen, 2000. – S. 23).


[Закрыть]. Права контроля дают их владельцу возможность распоряжаться использованием ресурса, права на доход уполномочивают на получение прибыли из использования ресурса или, соответственно, возлагают обязанность нести убытки. Распределение прав собственности на определенное предприятие определяется выбором организационной формы.

Для каждой организационной формы совокупность применимых к ней правил устанавливает полномочия всех связанных с предприятием лиц и таким образом определяет структуру прав собственности. Каждая организационная форма создает через связанное с ней распределение прав собственности стимулы и ограничения для поведения владельцев этих прав и вследствие этого влияет на экономический результат. Это результат того, что на базе предположений ЭТП каждый экономический актер стремится к максимизации собственных выгод в рамках данных ограничений. При изменении ограничений изменяются его расчет выгоды и, таким образом, его поведение.

Значение прав собственности

Значение прав собственности наилучшим образом объясняется при рассмотрении двух дополнительных понятий: внешних эффектов (экстерналий) и трансакционных издержек. Экстерналиями называются те последствия, которые один экономический актер своим поведением вызывает для других. Существование экстерналий приводит к расхождению между частными и социальными издержками. Отрицательные экстерналии возникают, если социальные издержки (сумма частных и экстернальных возлагаемых на третьих лиц издержек) превышают частные издержки[59]59
  Обширное изложение социальных издержек находится у Kapp (Kapp K.W. Soziale Kosten der Marktwirtschaft. – Frankfurt а. M., 1988).


[Закрыть]. Если действующее лицо не несет издержки, вызванные его действиями (следовательно, издержки частично возникают у третьих лиц), и его выгода превышает частные издержки, он не имеет стимула прекратить такие действия[60]60
  См.: Picot A., Diet H., Franck E. Organisation. Eine ökonomische Perspektive. – 3-е изд. – Stuttgart, 2002. – S. 57.


[Закрыть]. В такой ситуации прибыль действующего ведет к убытку других актеров, который превышает эту прибыль. В целом возникает потеря благосостояния[61]61
  См.: Picot A., Diet H., Franck E. Указ. соч.


[Закрыть]. Объем экстерналий (соответственно, объем потери благосостояния) зависит оттого, как точно каждому экономическому актеру могут быть причислены последствия его действий. Это причисление осуществляется распределением прав собственности на определенный ресурс между различными актерами[62]62
  Там же.


[Закрыть].

Принципиально можно исходить из того, что актер будет использовать ресурс наиболее эффективно, если ему принадлежат все права собственности на этот ресурс[63]63
  См.: Martiensen J. Institutionenökonomik. Die Analyse der Bedeutung von Regeln und Organisationen für die Effizienz ökonomischer Tauschbeziehungen. – München, 2000. – S. 228.


[Закрыть]. Достаточно очевидно, что актер, которому принадлежат все права контроля и права на доход и который поэтому непосредственно несет все последствия своих действий, имеет самый мощный стимул принимать экономически наиболее эффективные решения. В этом случае экстерналии не возникают, они «интернализуются» (становятся внутренними). По этой причине четкое и всеохватывающее определение (или «спецификация») прав собственности имеет первостепенное значение.

Полному определению, однако, препятствует существование трансакционных издержек[64]64
  См.: Ebers / Gotsch (1993). – S. 197.


[Закрыть]. Трансакционными издержками называются все убытки, возникающие в связи с определением, причислением, обменом и защитой прав собственности. Эти убытки возникают при трансакциях как на рынке, так и внутри предприятий[65]65
  Обзор трансакционных издержек и изложение различных видов трансакционных издержек находится у Richter / Furubotn (2003). – S. 57.


[Закрыть]. Данная статья ограничивается ввиду объекта исследования анализом внутренних трансакционных издержек. Эти издержки могут быть очень высокими и превзойти прибыль из увеличения эффективности через четкое определение прав собственности; в такой ситуации интернализация внешних эффектов становится неэффективной[66]66
  См.: Picot A., Diet H., Franck E. Organisation. Eine ökonomische Perspektive. – 3-е изд. – Stuttgart, 2002. – S. 59.


[Закрыть]. Следовательно, с точки зрения теории прав собственности, рекомендуется такое распределение прав собственности, при котором за одним актером закреплены по возможности полные «пучки прав», насколько трансакционные издержки это допускают[67]67
  См.: Picot A., Diet H., Franck E. Указ. соч. – S. 65.


[Закрыть].

«Размывание» прав собственности имеет место тогда, когда вследствие особенно высоких трансакционных издержек права собственности на определенный ресурс определены нечетко[68]68
  См.: Eber M., Gotsch W. Institutionen konomische Theorien der Organisation // Organisationstheorien / под ред. A. Kieser. – Stuttgart, 1993. – S. 195.


[Закрыть]. Размывание появляется особенно при отделении прав контроля от прав на доход предприятия. Естественно, в случае крупных предприятий такое отделение практически неизбежно. Например, генеральный директор акционерного общества, который имеет большинство прав контроля, едва ли способен сам предоставить средства на необходимые инвестиции; он не имел бы возможности гарантировать кредиторам исполнение обязательств[69]69
  См. подр.: Picot A., Diet H., Franck Е. Указ. соч. – S. 67.


[Закрыть]. Акционеры общества также не могут все вместе принимать каждое важное решение; их большое количество вызвало бы трудности согласования[70]70
  См.: Picot A., Diet H., Franck E. Указ. соч. – S. 284.


[Закрыть]. В обоих случаях совпадение прав контроля и прав на доход влечет запретительно высокие трансакционные издержки, что ведет к неизбежности отделения.

В то же время при отделении (и «размывании») прав собственности также возникают трансакционные издержки, в этом случае в форме контрольных и надзорных издержек. Возникновение этих издержек обусловлено отношением между владельцами прав контроля и прав на доход: при отделении прав контроля от прав на доход владелец прав на доход поручает владельцу прав контроля управление предприятием и предоставляет ему для этой цели определенную свободу действий. Вследствие этого между ними возникает «агентское отношение», в котором владелец прав на доход является принципалом, а владелец прав контроля – агентом. Взаимодействию «принципал – агент» посвящена теория агентских отношений[71]71
  Обзор теории агентских отношений дают Ebers М. и Gotsch W. (Ebers М., Gotsch W. Institutionen konomische Theorien der Organisation // Organisationstheorien / под ред. A. Kieser. – Stuttgart, 1993. – S. 205).


[Закрыть].

В каждом агентском отношении между принципалом и агентом возникают целевые конфликты. Принципал как владелец прав на доход заинтересован в наилучшем экономическом результате, так как ему полагается прибыль и он несет убытки. Агент, максимизируя свою пользу, стремится к собственным целям, которые конфликтуют с целями принципала, так как он не участвует в доходе и не несет возможные потери, т. е. результаты его решений и действий показываются не у него, а у других[72]72
  См.: Ebers M., Gotsch W. Указ. cоч.


[Закрыть]. В частности, предполагается, что высший менеджмент ориентируется в первую очередь не на прибыль предприятия, а на размер и на оборот, так как это максимизирует его степень известности, его статус и, таким образом, его карьерные шансы. С этим тесно связано стремление менеджмента иметь наибольший коллектив сотрудников, чтобы повысить свое влияние и престиж, а также сократить собственные трудовые затраты. В общих чертах можно отметить, что менеджеры предпочитают расходы с потребительским характером (роскошные служебные автомобили, офисные здания и т. д.), так как из них извлекается непосредственная польза[73]73
  Изложение различных моделей менеджмента и соответствующих целевых конфликтов находится у Kräkel (Kräkel М. Organisation und Management. – 3-е изд. – Tübingen, 2007. – S. 267 ff.).


[Закрыть].

Наряду с этим целевым конфликтом между принципалом и агентом возникает асимметрия информации: с одной стороны, принципал не имеет возможности непосредственно наблюдать производительность агента; с другой стороны, агент сам делает наблюдения, которые упускает принципал[74]74
  См.: Richter R., Furubotn E.G. Neue Institutionenökonomik. Eine Einführung und kritische Würdigung. – 3-е изд. – Tübingen, 2003. – S. 174.


[Закрыть]. Эта ситуация дает агенту возможность оппортунистического поведения за счет принципала[75]75
  О предположении оппортунистического поведения см.: Williamson O.E. The Economic Institutions of Capitalism. Firms, Markets, Relational contracting. – NY 1985.– P. 47.


[Закрыть].

Для того чтобы отделение прав контроля от прав на доход тем не менее было экономически выгодно, необходимо компенсировать возникающие из-за этого отделения потери эффективности. Такую компенсацию позволяют суррогаты прав собственности. Суррогатами прав собственности называются все факторы, которые способны создать подобные стимулы как собственность на ресурс и целью которых является уменьшение асимметрии интересов между различными владельцами прав[76]76
  См.: Picot A., Diet H., Franck E. Указ. соч. – C. 61.


[Закрыть]. К ним принадлежат, прежде всего, механизмы контроля, которые зависят от организационной формы.

Эффективность конкретной организационной формы в данном экономическом окружении, следовательно, зависит, в частности, от распределения прав собственности, а также, при размывании прав собственности, от наличия суррогатов прав собственности.

Распределение прав собственности

Как можно оценить распределение прав собственности в случае ГК? Как уже упоминалось во введении, распределение прав собственности на предприятие устанавливается совокупностью к нему применимых правил. Поскольку ГК, в отличие от других юридических лиц, в учредительных документах не нуждаются (п. 3 ст. 7.1 Закона об НКО), распределение здесь в первую очередь зависит от законов, принятых для их создания. Поскольку каждая ГК создается на основе единоличного закона и соответствующие законы в отношении к распределению прав собственности частично различаются, данная статья ограничивается в качестве примера анализом ГК «Ростехнологии».

Объект исследования

Перед проведением анализа распределения прав собственности необходимо уточнить, каким видом предприятия является ГК «Ростехнологии».

Согласно п. 1 ст. 7.1 Закона об НКО ГК является не имеющей членства некоммерческой организацией, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Пункт 1 ст. 7.1 Закона об НКО устанавливает, что каждая ГК создается на основании федерального закона, который согласно п. 3 ст. 7.1 Закона об НКО устанавливает особенности правового положения соответствующей ГК.

Целью деятельности ГК согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»»[77]77
  Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации “Ростехнологии”» (в ред. Федерального закона от 7 мая 2009 г. № 88-ФЗ) // СЗ РФ. – 2007. – № 48 (ч. 2). – Ст. 5814.


[Закрыть] (далее – Закон о ГК РТ) является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс. Согласно п. 2 ст. 3 Закона о ГК РТ Ростехнологии вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения этой цели.

Положение об имуществе ГК содержится в п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ. Оно формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации (передаваемого при создании ГК), дальнейших регулярных и единовременных поступлений, решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также федерального и иного имущества, передаваемого ГК в ходе осуществления ее деятельности. Дополнительными источниками имущества названы доходы, получаемые ГК от использования своего имущества и осуществляемой деятельности, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, а также «другие законные поступления».

Согласно п. 1 ст. 5 Закона о ГК РТ все из данных источников приобретенное имущество является собственностью ГК. Это имущество является целевым (п. 3 ст. 5 Закона о ГК РТ). Оно подлежит также, как прибыль, полученная в результате деятельности ГК (п. 2 ст. 3 Закона о ГК РТ), направлению исключительно на достижение законной цели ее деятельности. Согласно п. 3 ст. 4 Закона о ГК РТ на ГК не распространяется действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»[78]78
  Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. – 2002. – № 43. – Ст. 4190.


[Закрыть], т. е. ГК не может быть признана банкротом.

Участвующие актеры

Для анализа распределения прав собственности также необходимо идентифицировать участвующих актеров, т. е. всех возможных владельцев прав собственности. Все основные положения о значимых лицах в случае ГК «Ростехнологии» находятся в Законе о ГК РТ. К ним принадлежат генеральный директор, правление и наблюдательный совет (органы ГК), а также Президент РФ и Правительство РФ.

Генеральный директор является единоличным исполнительным органом и осуществляет руководство текущей деятельностью ГК (ст. 15 Закона о ГК РТ). Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Он может иметь пять заместителей, которых сам назначает на должность и освобождает от должности по согласованию с наблюдательным советом.

Правление является коллегиальным исполнительным органом ГК и состоит из 11 членов (ст. 13 Закона о ГК РТ). Генеральный директор и его заместители являются членами правления по должности. Остальные члены назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом по представлению генерального директора. Генеральный директор руководит деятельностью правления.

Наблюдательный совет является высшим органом управления ГК и состоит из девяти членов (ст. 11 Закона о ГК РТ). В него входят четыре представителя Президента РФ, четыре представителя Правительства РФ и генеральный директор ГК, являющийся членом по должности. Все члены наблюдательного совета назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Все члены, за исключением генерального директора, работают в ГК не на постоянной основе и вправе совмещать свое членство в наблюдательном совете с замещением государственной должности.

Этих актеров можно подразделить на две группы с потенциально различными интересами: представителей государства и представителей ГК. При этом генеральный директор и правление представляют менеджмент ГК, в то время как наблюдательный совет, Президент РФ и Правительство РФ представляют государство как учредителя ГК. Классификация наблюдательного совета как представителя государства при этом основана на том, что он, несмотря на его формальное положение высшего органа ГК, на основе его персонального состава и его функции как контролера менеджмента предназначен служить интересам государства как учредителя. Интересным для вопроса потенциала эффективности был бы также анализ третьей группы: менеджеров отдельных ГК переданных предприятий. Тем не менее она здесь не рассматривается, поскольку ее члены не имеют прав собственности на ГК как таковую.

В дальнейшем следует анализ распределения прав собственности между упомянутыми актерами, причем права контроля и права на доход рассматриваются отдельно.

Права контроля

К правам контроля относятся право на определение деятельности корпорации (usus) и право на изменение корпорации (abusus).

Распределение прав контроля, согласно соответствующим законным положениям, приведено в таблице.

В отношении прав контроля, таким образом, можно сказать следующее.

Существенная часть полномочий на определение действий корпорации находится в руках генерального директора. Генеральная клаузула компетенции ч. 12 ст. 16 Закона о ГК РТ, согласно которой генеральный директор вправе принимать решения по всем вопросам деятельности ГК, за исключением вопросов, отнесенных к полномочиям наблюдательного совета и правления, предоставляет ему значительную свободу действий. Так, объем его правомочий по распоряжению имуществом можно разграничить при их сопоставлении с правомочиями остальных органов ГК.

Правление в соответствии с его законодательной концепцией не способно и не предназначено ограничивать права генерального директора, так как оно имеет поддерживающую функцию и генеральный директор, согласно п. 1 ст. 13 Закона о ГК РТ, руководит его деятельностью. Полномочия правления носят преимущественно вспомогательный или подготовительный характер, в его компетенцию входит, в частности, подготовка предложений и планов для разных областей деятельности ГК, которые подлежат утверждению наблюдательным советом. Все члены правления находятся в непосредственной зависимости от генерального директора, так как он не только сам является членом правления, но и его пять заместителей, которых он назначает на должность и освобождает от должности. Кроме того, остальные члены правления назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом по представлению генерального директора. Следовательно, в связи со структурой правление может считаться удлиненной рукой генерального директора.

Полномочия наблюдательного совета ограничиваются основополагающими вопросами деятельности ГК. Так, полномочия наблюдательного совета на утверждение направлений деятельности ГК на очередной год, годового отчета, финансового плана доходов и расходов, направлений использования прибыли, а также показателей деятельности способны создать лишь рамки деятельности ГК, в пределах которых генеральный директор может действовать свободно. Наблюдательный совет, однако, владеет дальнейшими полномочиями, которые дают ему возможность непосредственного влияния на управление деятельностью ГК. Особенно важно при этом право на принятие решений о заключении сделок с имуществом, балансовая стоимость которого составляет 1 % и более балансовой стоимости активов ГК. Этим положением однозначно установлено, какие решения генеральный директор не имеет права принимать самостоятельно. Дальнейшие возможности оказания влияния предоставляют права участия в принятии решения о создании холдинговых компаний и об отчуждении акций организаций, принадлежащих ГК. Право на принятие решений по принципиальным вопросам деятельности наиболее значимых организаций ГК дает наблюдательному совету дополнительные возможности воздействия; расплывчатая формулировка соответствующего положения оставляет, однако, использование данного полномочия на усмотрение наблюдательного совета.