Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Поэтому по вопросу о создании государственных корпораций за основу должна браться концепция передачи государственным корпорациям как некоммерческим организациям отдельных публичных функций.

Однако здесь возникает вопрос о подчинении их деятельности гражданскому законодательству.

В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., проводится мысль, что государственная корпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле Гражданского кодекса РФ и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу (п. 7.2.3 разд. III), а также говорится об отсутствии необходимости прямого заимствования понятия юридического лица публичного права в отечественное право (п. 7.2.4 разд. III).

Представляется, что вводить некие уникальные юридические лица, не подчиняющиеся нормам гражданского права, нельзя, ибо, во-первых, это противоречит сущности понятия юридического лица, во-вторых, способствует созданию параллельной системы юридических лиц. А ведь статус юридического лица в любом случае необходим для участия в имущественном обороте и имеет принципиальное значение, прежде всего, для других участников этого оборота при решении вопросов применения ответственности за ненадлежащее исполнение обязательств перед ними.

Пример Центрального банка РФ и государственных корпораций показывает, что в Гражданском кодексе РФ должна быть предусмотрена отдельная организационно-правовая форма юридических лиц, относящаяся к некоммерческим и некорпоративным организациям. Это те юридические лица, которые учреждаются Российской Федерацией (вполне возможно, и субъектами РФ) и выполняют определенные публичные функции под контролем высших органов власти. При этом они не должны являться собственниками переданного им имущества, должны обладать специальной правоспособностью, нести самостоятельную ответственность и иметь возможность в определенных случаях финансироваться из бюджета. Иными словами, необходимо установить единые правила функционирования для таких юридических лиц.

Эту форму можно обозначить как юридическое лицо публичного права, т. е. использовать это понятие не в доктринальных целях, а для законодательного закрепления организационно-правовой формы юридических лиц, предназначенных для выполнения публичных функций, но статус которых определяется нормами гражданского права. Публично-правовые образования как самостоятельные субъекты права и государственные (муниципальные) органы как их представители этим понятием охватываться не должны.

Государственные корпорации как юридические лица отдельной организационно-правовой формы должны действовать на основании единых законодательных положений. При этом у каждой государственной корпорации должен быть разработанный на основании этих положений закона устав, в котором и закрепляются вариативные возможности организации их деятельности.

Ситуация, когда по каждому юридическому лицу одной и той же организационно-правовой формы принимается отдельный закон, устанавливающий разные правила по принципиальным моментам их деятельности, является юридическим нонсенсом.

Об объеме делегируемых государственным корпорациям полномочий

По этому вопросу необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выработанную применительно к нотариусам, согласно которой «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (ч. 2 и 3) и 132 (ч. 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»).

Следует обратить внимание, что в данной правовой позиции речь идет о передаче только отдельных функций, и только функций исполнительной власти. Иными словами, нельзя передавать функции законодательной и судебной власти, а также полностью заменять государственными корпорациями исполнительные органы власти.

В связи с этим возникает серьезный вопрос о соответствии Конституции РФ Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» и п. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в части передачи государственной корпорации «Росатом» функций федерального органа исполнительной власти (Федеральной службы по атомной энергии).

В пункте 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», которым запрещается совмещение функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, при установлении исключений, с одной стороны, предусмотрена возможность передачи хозяйствующим субъектам функций всех органов власти и местного самоуправления федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а с другой – в части функций государственного контроля и надзора закреплена возможность их передачи только Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Это свидетельствует об отсутствии единых подходов к решению данного вопроса.

Кроме того, в полномочиях, необходимых для выполнения публичных функций, необходимо выделять властные полномочия (принятие нормативных актов, актов организационно-распорядительного характера, а также применение ответственности).

Представляется, что наличие данных властных полномочий – это прерогатива исключительно органов государственной власти. Делегироваться иным организациям они не могут. Это особенно важно в связи с тем, что в настоящее время публичными функциями наделяются не только некоммерческие, но и коммерческие организации, например кредитные.

Э.В. Талапина
О ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЯХ С ПОЗИЦИЙ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

Общие нормы о государственных корпорациях

Понятие «корпорация» достаточно активно вошло в употребление в 90-е гг. по инициативе цивилистов. Корпорациями стали именовать акционерные общества[422]422
  См., например: Петухов В. Некоторые вопросы административно-правового регулирования организации и деятельности корпораций в России // Право и экономика. – 2000. – № 4; Зурабян A.A. Правовая природа органа корпорации // Юридический мир. – 2006. – № 11.


[Закрыть], в развитие чего появились термины «корпоративное право», «корпоративное законодательство», «корпоративный юрист». «Корпорациями по своей юридической природе являются хозяйственные общества, созданные в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью»[423]423
  Кулик A.A. Корпорации в гражданском праве Российской Федерации // Право и политика. – 2007. – № 7.


[Закрыть]. «К корпорациям… не относятся организации, созданные на основе акта публичной власти и обладающие определенными полномочиями. В российской правовой системе они выступают как государственные и муниципальные учреждения и составляют самостоятельный вид субъектов права»[424]424
  Потапов В.А., Лазарев В.В. Корпорации и их виды в российской правовой системе // Внешнеторговое право. – 2006. – № 2.


[Закрыть]. При этом в обиходе государственными корпорациями могли называть крупные акционерные общества с государственным участием. Таким образом, согласно быстро распространившейся позиции, корпорация – это коммерческая организация.

Возможно, такой подход и соответствовал бы действительности, но в 1999 г. в российском законодательстве появился новый вид некоммерческой организации – государственная корпорация. Ее весьма необычный статус сразу вызвал дискуссии. «Классическое понимание корпорации как формы юридического лица, при которой два и более лиц объединяются для достижения имущественными и личными усилиями известной цели, явно не соответствует исключительно «унитарной» модели государственной корпорации, регламентированной в Федеральном законе “О некоммерческих организациях”»[425]425
  Суязов Е.Е. Юридическая природа корпораций в РФ // Юрист. – 2002. – № 6.


[Закрыть]. От себя добавим, что государственная корпорация так же не вписывается в привычную систему некоммерческих организаций, как и унитарное предприятие с его правом хозяйственного ведения – в систему коммерческих.

Согласно ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это редкий вид юридического лица, которое, вопреки ст. 52 ГК РФ, создается и действует не на основании устава, учредительного договора или общего положения об организациях данного вида, а на основании федерального закона. Данное положение отдельно оговорено в законе – для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.

На государственные корпорации распространилась практика создания имущественной базы деятельности после государственной регистрации юридического лица. Например, срок формирования уставного капитала Внешэкономбанка – шесть месяцев с даты его государственной регистрации[426]426
  Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 4.


[Закрыть], что противоречит общим нормам ГК РФ.

По общему правилу государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации. Законом, предусматривающим создание государственной корпорации, может быть предусмотрено иное.

Существенное отличие государственных корпораций от унитарных предприятий и государственных учреждений в том, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, становится собственностью государственной корпорации. В 2007 г. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» был дополнен нормой следующего содержания: в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.

Для выхода из неординарной для гражданского права ситуации с имуществом государственных корпораций предлагаются разные способы. Так, высказано предположение о сложноструктурной модели собственности, в частности фидуциарной. «Передача государством имущества в собственность государственных корпораций не преобразовывает государственную собственность в частную. Данное имущество остается государственной собственностью и находится одновременно у двух собственников – самого государства и государственной корпорации»[427]427
  Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5. – С. 115.


[Закрыть].

Вводится и понятие «право собственности на время», которое «приобретает в наши дни достаточно широкое распространение и потому требует теоретического внимания со стороны отечественных цивилистов. Государственная корпорация создается и ликвидируется в Российской Федерации на основании федерального закона. В течение указанного периода времени («от» и «до») она вправе осуществлять свою деятельность на базе федерального государственного имущества, доходов, получаемых от использования данного имущества, и иных финансовых источников, указанных законом, используемых государственной корпорацией на предоставленном ей полном праве собственности, имеющем целевой характер. В период существования государственной корпорации право Российской Федерации на переданное ей государственное имущество приостанавливается. Оно восстанавливается на переданное корпорации имущество и приобретается государством на имущество, заново созданное и приобретенное государственной корпорацией во время ее действия»[428]428
  Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1.


[Закрыть].

Думается, что проблемы, связанные с публичной собственностью, все же трудно решить при помощи только гражданского права.

Государственная корпорация имеет специальную (целевую) правоспособность и использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация может быть ликвидирована, если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание.

Согласно общей норме государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

В соответствии со ст. 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях» источниками формирования имущества государственной корпорации могут являться регулярные и (или) единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом. При этом многие положения ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», касающиеся контроля за деятельностью некоммерческой организации, не распространяются на государственные корпорации.

Правовой статус государственной корпорации, закрепленный в законе, чрезвычайно гибок, что может свидетельствовать как о непродуманное™ концепции и желании апробировать ее на практике, так и о сознательном создании для государства нового «гуттаперчевого» вида юридического лица. Видится и третий вариант – государство еще не определилось с тем, станут ли госкорпорации видом юридического лица, который прочно займет определенное место в системе, или это только временный институт. Законом, предусматривающим создание государственной корпорации, могут устанавливаться особенности правового положения государственной корпорации, причем и те, которые идут вразрез с общими нормами (как сказано в ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях», положения настоящего Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации). Иными словами, закон о создании госкорпорации никак не связан рамками другого закона, а правовой статус государственной корпорации всякий раз творится будто бы заново. Из этого следует вывод, что каждая государственная корпорация являет собой, по сути, отдельный вид юридического лица.

Законодательно задан только общий контур закона о создании государственной корпорации: «В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации». И в эту матрицу можно «загрузить» любые данные.

Поэтому нельзя сказать, что государственная корпорация – полноправный «член семьи» некоммерческих организаций, это обособленный вид в данном роде. Правда, и сам институт некоммерческих организаций вызывает массу вопросов ввиду его комплексности и недостаточной системности[429]429
  См. подробно: Талапина Э.В. Некоммерческие организации как комплексный институт российского права // Закон. – 2009. – № 5. – С. 129–140.


[Закрыть].

Виды государственных корпораций и их деятельность

Процесс создания государственных корпораций активизировался в 2007 г. Классифицировать их практически невозможно, так как каждая из корпораций уникальна. Подробные характеристики государственных корпораций исследованы автором ранее[430]430
  См.: Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 2. – С. 36–50.


[Закрыть].

На настоящий момент создано семь государственных корпораций:

Агентство по страхованию вкладов (Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»);

Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»);

Российская корпорация нанотехнологий (Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»);

Государственная корпорация – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»);

Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3);

Государственная корпорация «Ростехнологии» (Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ);

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3).

Из перечисленных только Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства действует до 1 января 2012 г. и подлежит ликвидации. Любопытно, что о временном характере Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта в законе ничего не сказано, в то время как Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает ликвидацию оргкомитета «Сочи 2014» после проведения игр.

Попытаемся выделить общие черты статуса государственных корпораций.

Во-первых, каждая государственная корпорация создается для определенной цели, хотя эти цели не поддаются систематизации и могут проявляться в самых разных сферах. Таким образом, правоспособность государственных корпораций целевая.

Во-вторых, в отношении государственных корпораций действуют те или иные изъятия из применимого права. Так, на большинство корпораций не распространяется законодательство о банкротстве. Положения Федерального закона «О некоммерческих организациях» о порядке осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций (пункты в ст. 32) не распространяются на государственные корпорации, так как у них другой порядок взаимоотношений с государством (только в отношении Агентства по страхованию вкладов и Фонда содействия реформе ЖКХ такого исключения не сделано). Законодательство о банках и банковской деятельности распространяется на деятельность Внешэкономбанка в части, не противоречащей закону о его создании, и с учетом установленных этим законом особенностей.

В-третьих, государство принимает активное участие в управлении корпорацией (высшие должностные лица назначаются Президентом или Правительством РФ, корпорация подотчетна государству). Высшим органом управления корпорации является наблюдательный совет (в Агентстве по страхованию вкладов – совет директоров). Назначения в совет осуществляют Президент или Правительство. Председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является Председатель Правительства Российской Федерации.

В-четвертых, процедура передачи имущественного вклада в государственную корпорацию выведена из-под действия законодательства о приватизации, что не позволяет назвать ее приватизацией де-юре, однако дает основания для утверждений о новом, исключительном способе приватизации де-факто. Здесь мы солидарны с В. Завадниковым, главой комитета Совета Федерации по промышленной политике, который назвал создание госкорпораций «иной формой приватизации»[431]431
  Главные олигархи – это чиновники // Власть. – 2008. – 12 мая. Заметим попутно, что во Франции подобное размывание государственной собственности именуют «мягкой» приватизацией.


[Закрыть].

Следует отметить, что в литературе к государственным корпорациям или приближенным к ним по правовому статусу лицам иногда относят «специализированные» акционерные общества, учрежденные государством, такие как ОАО «Российская венчурная компания» (постановление Правительства РФ от 24 августа 2006 г. № 516), ОАО «Объединенная авиастроительная компания» (Указ Президента РФ от 20 февраля 2006 г.)[432]432
  Трушин А. Круговая проверка // Прямые инвестиции. – 2009. – № 10.


[Закрыть], а также Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»). Режим их функционирования почти идентичен государственным корпорациям[433]433
  Иногда даже Центральный банк России называют государственной корпорацией (Кузьминов А.А. Государственные корпорации: проблемы единства организационно-правовой формы //Гражданское право. – 2009. – № 2). При этом чаще всего апеллируют к категории юридического лица публичного права (Буров Д.А. Правовой статус государственных корпораций / В сб.: Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы. – М., 2009. – С. 120).


[Закрыть].

Пожалуй, еще больше вопросов, нежели ответов возникает при пристальном рассмотрении деятельности государственных корпораций. С одной стороны, остается в силе общее правило для всех некоммерческих организаций – некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. С другой стороны, получив значительные денежные средства и имущество, многие корпорации активно занимаются именно предпринимательством, попадая в то самое узкое место нашего законодательства, где смыкаются подходы налоговиков и управленцев касательно трактовки целей создания некоммерческой организации и ее предпринимательских возможностей. Попутно заметим, что в результате налоговых реформ некоммерческие организации признаны плательщиками налога на прибыль, и даже в том случае, когда этой прибыли нет, обязаны подавать налоговую декларацию по упрощенной форме. С теоретической точки зрения это означает очередной удар по главному признаку некоммерческой организации.

То, что многие государственные корпорации заняты в основном предпринимательской деятельностью, привело Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства к мнению, что Ростехнологии, Роснанотех, Агенство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк и Олимпстрой являются, по сути, коммерческими организациями[434]434
  Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник гражданского права. – 2009. – № 2. – С. 69.


[Закрыть].

Возможности инвестирования свободных денежных средств государственными корпорациями определяются Правительством РФ. Так, принято постановление Правительства РФ от 28 февраля 2008 г. № 127 «О направлениях, порядке и условиях инвестирования, предельном размере инвестируемых временно свободных средств Государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий», постановление Правительства РФ от 15 февраля 2008 г. № 76 «О размещении временно свободных средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Фактически, такими «свободными» средствами признаны все остатки средств на счете в Центральном банке.

Нормативные подходы к определению деятельности корпораций различны: в одних случаях она обозначается через функции, в других – как полномочия (управленческие). В частности, Росатом представляет собой гибрид органа исполнительной власти и коммерческой организации. Такое явное совмещение управлеченских и хозяйственных функций потребовало даже внесения изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» (теперь «запрещается… наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»). Вдобавок, в отличие от всех властных структур, которые, будучи учреждениями, используют имущество на праве оперативного управления, корпорация Росатом имеет право собственности на переданное ей имущество.

Согласно Указу Президента РФ от 20 марта 2008 г. «О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» Федеральное агентство по атомной энергии упразднено. Акты Президента Российской Федерации, определяющие полномочия Федерального агентства по атомной энергии в установленной сфере деятельности, применяются в отношении Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.

Целая статья Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» посвящена полномочиям этой корпорации по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Корпорация имеет право издавать нормативные правовые акты по целому ряду вопросов государственного учета и контроля ядерных материалов, выдачи сертификатов и пр. Она готовит и вносит Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.

В том, что нормотворческие полномочия Росатома ничем не отличаются от полномочий федеральных органов исполнительной власти, нет никаких сомнений; это подтверждается и формально. Нормативные правовые акты Корпорации в установленной сфере деятельности издаются в форме приказов, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц. Эти акты подлежат регистрации и опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты Корпорации могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В дополнение к изложенному – Корпорация может (самостоятельно, без последующего одобрения со стороны исполнительной власти) признавать не действующими на территории Российской Федерации акты Министерства среднего машиностроения СССР, Министерства атомной энергетики и промышленности СССР, Государственного комитета СССР по использованию атомной энергии, а также признавать утратившими силу акты Министерства Российской Федерации по атомной энергии, Федерального агентства по атомной энергии.

Но и другие государственные корпорации обладают рядом властных полномочий:

полномочия Агентства по страхованию вкладов по определению порядка расчета страховых взносов в фонд страхования вкладов граждан и ставки этих взносов (п. 7 ч. 2 ст. 15, ч. 7 ст. 36 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»);

полномочия Олимпстроя в интересах строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий запрашивать и получать у государственных органов и органов местного самоуправления, ГУПов и МУПов, государственных и муниципальных учреждений необходимую информацию (п. 9 ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»);

полномочия (с определенной долей условности) Внешэкономбанка как агента валютного контроля (п. 5 ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О банке развития»)[435]435
  Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 4. – С. 12.


[Закрыть].

К публичным функциям государственных корпораций также относят: реализацию исключительного права государства на экспорт и импорт отдельных видов товаров, выполнение функций государственных заказчиков при поставке товаров для государственных нужд, финансовую поддержку участников товарного рынка, ценовое регулирование в отношении отдельных видов продукции, государственный контроль при осуществлении торговой деятельности[436]436
  Багрова Т.А. Государственная корпорация как форма участия государства в торговом обороте // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 4.– С. 27, 28.


[Закрыть].

В связи с публичной деятельностью государственных корпораций актуален вопрос и о правовом статусе их работников. Государственными служащими они не являются, соответственно, ограничения и запреты, связанные с государственной службой, на них не распространяются. Между тем, наряду с общим осуществлением властных полномочий, служащие корпорации могут участвовать в осуществлении государственной контрольной функции – например, служащие Агентства по страхованию вкладов привлекаются Банком России для проведения проверок банков – участников системы страхования вкладов[437]437
  Константинов Д.А. Особенности правового статуса государственных корпораций в Российской Федерации // Российское правосудие. – 2009. – № 4.– С. 41.


[Закрыть], не считаясь при этом государственными служащими.

Следует отметить, что согласно изменениям, внесенным в 2007 г. в Уголовный кодекс РФ, соответствующие сотрудники государственных корпораций признаны должностными лицами и субъектами преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Риски при создании государственных корпораций

Когда государство передает свое имущество другому субъекту, оно всегда рискует не получить его обратно. Если же государство отдает свое имущество безвозвратно, но с определенной целью, оно рискует не достичь этой цели и попусту потратиться. Любопытно, что министр финансов Кудрин был главным противником идеи имущественного взноса государства в виде пакетов акций в «Ростехнологии», так как опасался, что госкорпорация будет уводить доходы из федерального бюджета, продавая акции предприятий, которые получит от государства[438]438
  Ведомости. – 2008. – 16 июня.


[Закрыть].

Еще более трезвый и прагматичный взгляд на положение вещей содержит Экспертный доклад комитета Совета Федерации по промышленной политике «Государственные корпорации в современной экономике» (2008). В нем отмечено, что нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.

В то же время в докладе утверждается, что единственным ограничением целей и функций государственных корпораций являются Конституция РФ и федеральные конституционные законы. Так, «государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля». Подобный вывод представляется нам уже не соответствующим действительности, поскольку Росатом фактически и юридически приравнен к органу исполнительной власти.

В докладе отмечена слабость государственного контроля за корпорациями. Как правило, контроль учредителя закреплен в виде ежегодной отчетности корпорации перед Правительством и Президентом РФ, реже говорится о контроле со стороны Счетной палаты РФ. Одновременно в принятых законах о создании государственных корпораций им предоставляются широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя. И совсем не предусмотрен контроль за крупными сделками.

По мнению авторов доклада, форма автономного учреждения представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора, повышающий самостоятельность организаций, но сохраняющий достаточно жесткий контроль за сохранностью государственной собственности и выполнением возложенных на эти организации функций. Форма государственной корпорации, наоборот, создает идеальные условия для перевода государственной собственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и увода активов.

Участие корпораций в формировании государственной политики – опасный симптом. Вместо отделения государственного аппарата от экономики, что неоднократно объявлялось основной целью государственной политики, происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий. Этот процесс фактически означает радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства и начало демонтажа регулярного аппарата государственного управления.