Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Таким образом, отсутствие у лиц, входящих в состав наблюдательного совета (совета директоров), и руководителей госкорпораций административно-правового статуса, а также их фактическая независимость в выработке решений от представляемых органов делает соответствующие отношения недосягаемыми для административно-правового регулирования, что лишает всю систему управления госкорпорациями юридических средств, которые обеспечивали бы соблюдение публичных интересов.

Контроль за деятельностью. Необходимо отметить и недостаточность сугубо контрольных полномочий со стороны государства по отношению к созданным государственным корпорациям и компаниям.

Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» к задачам данного органа финансового контроля относится определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности, но не имущества госкорпораций и госкомпаний. При этом специальными законами юрисдикция Счетной палаты РФ была распространена лишь на часть вновь созданных организаций (Ростехнологии, Росатом, Агентство по страхованию вкладов, Автодор).

Еще более показательна парализация прокурорского надзора в этой сфере. В силу ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок (применении последствий их недействительности), совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований. Соответственно, при совершении незаконных сделок государственными корпорациями и компаниями прокурор не вправе применить аналогичные меры реагирования (за исключением Внешэкономбанка – единственной госкорпорации, где сформирован уставный капитал). Отсутствие инициатив по изменению указанной нормы закона вызывает недоумение.

Феномен государственных «квази-корпораций»

Внимательный анализ действующего российского законодательства позволяет выявить ряд созданных государством организаций, которые хотя формально не причисляются к госкорпорациям (госкомпаниям), однако фактически сближаются с ними по своему правовому положению. Исследование их юридической личности, которую мы условно обозначим как «государственные квази-корпорации», представляет интерес как с научной, так и практической точки зрения, поскольку связано с вопросом о целесообразности унификации организационно-правовых форм юридических лиц публичного права, особенностей их участия в гражданском обороте, а также механизмов управления вверенным им имуществом.

Практически без внимания в литературе осталось создание в 2008 г. Фонда содействия развитию жилищного строительства (далее – Фонд «РЖС») в форме некоммерческого фонда[220]220
  Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» // СЗ РФ. – 2008. – № 30. – Ст. 3617.


[Закрыть]. Институт некоммерческих фондов с большей или меньшей интенсивностью используется Российской Федерацией и ее субъектами для решения общественно важных задач. Прежде всего, это государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ), а также некоторые другие менее масштабные организации: Русский мир[221]221
  Указ Президента РФ от 21 июня 2007 г. № 796 «О создании фонда “Русский мир”» // СЗ РФ. – 2007. – № 26. – Ст. 3166.


[Закрыть], Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации[222]222
  Указ Президента РФ от 26 марта 2008 г. № 404 «О создании Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации» // СЗ РФ. – 2008. – № 13. – Ст. 1254.


[Закрыть], Российский фонд правовых реформ[223]223
  Распоряжение Президента РФ от 22 февраля 1996 г. № 81-рп «О Российском фонде правовых реформ» // СЗ РФ. – 1996. – № 10. – Ст. 882.


[Закрыть]. Отметим также, что, несмотря на наименования и характер деятельности ряда правительственных фондов, в действительности они являются федеральными государственными учреждениями с особым правовым статусом[224]224
  Прежде всего, следует назвать Российский фонд технологического развития, Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Федеральный фонд производственных инноваций (см. п. 3 ст. 15 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (СЗ РФ. – 1996. – № 35. – Ст. 4137)).
  Некоторое время назад упраздненный Российский фонд федерального имущества также функционировал в форме государственного учреждения (см.: Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. № 925 «О Российском фонде федерального имущества» // СЗ РФ. – 2002. – № 52 (2 ч.). – Ст. 5229).


[Закрыть]. Однако Фонд «РЖС» принципиально отличается от всех указанных организаций как по порядку его образования, так и по характеру выполняемых функций.

Во-первых, Фонд «РЖС» по подобию госкорпораций создан на основании федерального закона, который заменил его учредительные документы. Реорганизация или ликвидация Фонда также осуществляется путем издания специального законодательного акта. Однако это входит в противоречие с положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях» (он за отдельными изъятиями распространяется на деятельность рассматриваемого юридического лица)[225]225
  В соответствии с ч. 10 ст. 2 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» на Фонд «РЖС», как и на госкорпорации, не распространяется ряд положений, регламентирующих контроль за деятельностью некоммерческих организаций.


[Закрыть], который допускает ликвидацию фонда исключительно по решению суда (п. 2 ст. 18), а также предусматривает функционирование любого фонда независимо от фигуры его учредителя на основе устава (п. 2, 3 ст. 7, п. 1, 3, 4 ст. 14). При этом разница в природе статутного акта фонда не являются формальной, поскольку правовые последствия действий, совершенных в нарушение закона либо с отступлением от устава, могут существенно отличаться в том числе с точки зрения возможности оспаривания сделок по ст. 168 ГК РФ.

Таким образом, для образования государственного фонда достаточно компетенции Президента и Правительства РФ. Использование для этих целей федерального закона в случае с Фондом «РЖС» (равно как и с государственными корпорациями и компаниями), на наш взгляд, обусловлено необходимостью создания специальных, персональных условий деятельности для рассматриваемой организации в отступление от общих правил, установленных действующим законодательством.

Во-вторых, Фонд «РЖС» по своей природе является, прежде всего, имущественным, т. е. аккумулирует в процессе своей деятельности не денежные средства, а земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости, которые государство передает Фонду в качестве имущественного взноса вне приватизационных процедур[226]226
  В соответствии с подп. 14 п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» действие данного нормативного акта не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении имущества, передаваемого в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации.


[Закрыть]. Масштаб деятельности этой организации впечатляет – в ее собственность могут передаваться фактически неограниченные земельные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации и пригодные для использования в целях жилищного строительства и иных смежных целях.

Правовое положение Фонда «РЖС» раскрывается при анализе его функций, закрепленных в ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», которые, главным образом, сводятся к обеспечению наделения себя земельными участками из федеральной собственности (через решения Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства)[227]227
  См.: Постановление Правительства РФ от 22 августа 2008 г. № 632 «О Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства» // СЗ РФ. – 2008. – № 34.– Ст. 3939.


[Закрыть], а также к последующему управлению и распоряжению ими. Важно отметить, что Фонд не является хозяйствующим субъектом (в отличие, например, от Автодора), самостоятельно не использует землю и не занимается ее застройкой, полномочия этой организации в основном распорядительные и заключаются в проведении аукционов и предоставлении земельных участков.

Таким образом, публично-правовой статус Фонда «РЖС» сопоставим с правовым положением специализированного федерального агентства. Однако разница состоит в том, что агентство управляет государственным имуществом и входит в единую систему органов исполнительной власти, а Фонд управляет бывшей федеральной собственностью и обладает организационной автономией. При таких обстоятельствах передачу самостоятельной и весьма специфической государственной организации государственных функций следует оценить как децентрализацию государственного управления, прежде всего в сфере федеральной собственности. Очевидно, что с функциями, возложенными на Фонд, вполне могло бы справиться одно из существующих либо вновь созданное федеральное агентство с сохранением земельных участков в собственности Российской Федерации.

Суммируя изложенное относительно юридической личности Фонда «РЖС», следует вывод: данная организация и фактически, и юридически обладает признаками госкорпорации со всеми вытекающими отсюда противоречиями и недостатками правового регулирования. Использование здесь организационно-правовой формы фонда представляется непоследовательным, входит в противоречие с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и неадекватно реальному правовому статусу Фонда «РЖС» как особого созданного государством юридического лица, наделенного управленческими полномочиями в сфере публичной собственности.

Категория государственных квази-корпораций вполне может быть распространена и на другие стратегические организации, созданные Российской Федерацией в последние годы в организационно-правовой форме акционерных обществ. Прежде всего, это образованное в 1996 г. ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (АИЖК), которое отличается следующими особенностями.

Во-первых, АИЖК учреждено и функционирует в целях реализации федеральных целевых программ «Свой дом», «Жилище» и привлечения внебюджетных финансовых средств для предоставления населению долгосрочных ипотечных кредитов на улучшение жилищных условий[228]228
  Постановление Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1010 «Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию» // СЗ РФ. – 1996. – № 37. – Ст. 4312.


[Закрыть]. Основное направление деятельности Агентства в настоящее время – это рефинансирование ипотечных кредитов. Таким образом, на АИЖК возложены функции финансового института, обеспечивающего реализацию государственной политики в сфере жилищного строительства и ипотечного кредитования, т. е. публичные по своей природе функции. Задачи извлечения максимальной прибыли перед организацией не ставится, напротив, рефинансирование кредитов осуществляется хотя и на возвратной и возмездной основе, однако на максимально доступных для населения условиях с точки зрения сроков погашения кредитов и процентных ставок.

Между тем АИЖК создано в форме акционерного общества, т. е. сугубо коммерческой организации, что нельзя признать корректным. Необходимо согласится с Е.Н. Лемешко, по мнению которой в данном случае содержание устава не соответствует истинным намерениям учредителя, поскольку в официальных документах, в том числе в постановлении Правительства РФ о создании АИЖК, отмечается некоммерческая направленность деятельности АИЖК[229]229
  Лемешко Е.Н. Проблемы гражданской правосубъектности Агентства по ипотечному жилищному кредитованию // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2007. – № 8.


[Закрыть].

Во-вторых, деятельность Агентства сопровождается постоянным финансированием (путем увеличения уставного капитала) и предоставлением государственных гарантий за счет федерального бюджета, что подтверждается данными, содержащимися в приведенной ниже таблице[230]230
  Сведения приведены из законов о федеральном бюджете за 2005–2009 гг.


[Закрыть].

При этом обращает на себя внимание то, что имущественные взносы в уставный капитал АИЖК производятся в целях реализации федеральной целевой программы «Жилище», а гарантии ему выдаются в особом, персональном порядке, а именно:

обеспечивают обязательства Агентства, возникающие в результате размещения эмитированных им облигаций (иными словами, заимствования осуществляются АИЖК посредством размещения обеспеченных гарантиями облигаций);

предоставляются на безвозмездной основе;

исполнение Минфином России обязательств по облигациям (в случае неисполнения таких обязательств Агентством) осуществляется за счет расходов бюджета и не ведет к возникновению требований в порядке регресса к АИЖК;

гарантии выдаются без проверки финансового состояния получателя[231]231
  Постановление Правительства РФ от 25 августа 2001 г. № 628 «Об утверждении Правил предоставления государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям открытого акционерного общества “Агентство по ипотечному жилищному кредитованию”» // СЗ РФ. – 2001. – № 36. – Ст. 3576.


[Закрыть].

Подобный персональный и привилегированный режим бюджетного финансирования не свойствен акционерному обществу пусть даже со 100 %-ным государственным участием и в большей степени характерен для госкорпораций и госкомпаний.

В-третьих, Правительство РФ в особом порядке отчитывается перед Федеральным собранием о деятельности АИЖК, ежегодно предоставляя следующие сведения:

направления использования средств Агентства, внесенных Российской Федерацией в качестве имущественного взноса;

объем рефинансированных Агентством ипотечных кредитов (займов) по субъектам Российской Федерации;

объем выпуска Агентством облигаций, в том числе обеспеченных государственной гарантией Российской Федерации, а также объем выпусков ипотечных ценных бумаг, инициатором которых является Агентство[232]232
  См.: Пункт 11 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 июня 2009 г. № 102-ФЗ «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики» (СЗ РФ. – 2009. – № 23. – Ст. 2757).


[Закрыть].

Весьма показательно то, что в аналогичном порядке Правительство РФ отчитывается о деятельности финансовых госкорпораций – Внешэкономбанка, АСВ, Фонда содействия реформированию ЖКХ.

В-четвертых, недавно федеральный законодатель в индивидуальном порядке предоставил Внешэкономбанку право предоставлять АИЖК кредиты (займы) по ставке 6,5 % годовых на срок до 1 июня 2020 г.[233]233
  Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации”» // СЗ. РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3605.


[Закрыть].

Изложенные обстоятельства заставляют прийти к выводу, что АИЖК по своему правовому положению сближается с госкорпорациями, не имея принципиальных различий, например, с АСВ и Фондом содействия развитию ЖКХ, поскольку рассматриваемая организация выполняет некоммерческие функции публичного характера, обладает персональными изъятиями и привилегиями с точки зрения правового статуса, ее деятельность финансово обеспечивается за счет федерального бюджета. По существу, АИЖК представляет собой децентрализованный фонд публичных финансов, функционирование которого, к сожалению, нормативно фактически не урегулировано (этого, собственно, не позволяет сделать статус организации в качестве акционерного общества). В частности, Стандарты процедур выдачи, рефинансирования и сопровождения ипотечных кредитов (займов) разработаны самим Агентством[234]234
  См.: Осадченко И.В. Особенности рефинансирования вторичного рынка ипотечного жилищного кредитования // Жилищное право. – 2006. – № 12.


[Закрыть]. Поэтому официальная трансформация (реорганизация) АИЖК в госкорпорацию, по крайней мере, позволила бы обеспечить более строгий и прозрачный режим деятельности организации и управления переданными ему денежными средствами.

По схожим основаниям к государственным квази-корпорациям вполне можно причислить крупнейшую монополию со специальным правовым статусом принадлежащего ей имущества – ОАО «Российские железные дороги»[235]235
  Статья 8 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» устанавливает перечень имущества ОАО «Российскиежелезные дороги», изъятого из оборота. При этом закрепляется, что соответствующее имущество может находиться только в собственности единого хозяйствующего субъекта (ОАО «Российские железные дороги») или федеральной собственности. Кроме того, в п. 2 ст. 8 содержится перечень имущества, ограниченного в обороте, которым ОАО «Российские железные дороги» не вправе распоряжаться без согласия Правительства РФ.


[Закрыть], а также финансовые институты развития: ОАО «Российская венчурная компания», ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий», ОАО «Росагролизинг», ОАО «Российский сельскохозяйственный банк», которым отводится особая роль в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[236]236
  См.: Подраздел 1 разд. IV Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (СЗ РФ. – 2008. – № 47. – Ст. 5489).


[Закрыть].

Со всеми основаниями к рассматриваемой группе юридических лиц можно причислить и уже упоминавшуюся управляющую компанию инновационного центра «Сколково» (Фонд «Сколково»).

Государственные корпорации (компании) и развитие конкуренции

В качестве одной из целей, которыми оправдывалось создание госкорпораций, выступало повышение конкурентоспособности российской экономики и отечественных предприятий на внешних рынках. Главным образом, это относится к деятельности Росатома, Ростехнологий, в меньшей степени – Роснанотеха.

Развитие конкуренции, безусловно, необходимо отнести к базовым государственным функциям. При этом конкуренцию можно рассматривать на национальном и международном уровнях. Однако представляется, что в ст. 8 Конституции РФ речь идет о развитии конкуренции в рамках национальной экономики («в Российской Федерации гарантируются… поддержка конкуренции»).

Обеспечение благоприятных условий для доступа российских лиц на внешние рынки предусмотрено в качестве функции Правительства РФ в ст. 49 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»[237]237
  СЗ РФ. – 2003. – № 50. – Ст. 4850.


[Закрыть]. По-видимому, данная государственная функция также имеет конституционно-правовое основание и вытекает из п. «е», «к», «л» ст. 71 Конституции РФ, ст. 14, 21 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

Таким образом, способствование конкурентоспособности российских товаров (работ, услуг) на мировых экономических рынках – несколько иное направление государственной деятельности, и опора для него обнаруживается в других конституционно-правовых нормах и ценностях, нежели ст. 8 Конституции РФ.

Дело в том, что векторы публично-правовой деятельности государства в указанных выше двух направлениях существенно отличаются. Развитие конкуренции в рамках национальной экономики зиждется на принципе разделения властных и хозяйственных функций, любое их совмещение вредит конкуренции, запрещается предоставление льгот и преимуществ хозяйствующим субъектам (ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Если же речь идет о мировых рынках, то государство, напротив, берет на себя активную миссию, и использует властные, политические и иные ресурсы для успешного достижения хозяйственных целей (в том числе в интересах организаций, контролируемых государством), которые в силу своего масштаба и значения становятся отнюдь не только хозяйственными (экономическими).

Представляется, что совместить эти два вектора в ряде случаев проблематично, особенно в некоторых сферах экономики – государству весьма трудно одной рукой развивать конкуренцию в рамках национальной экономике, а другой – употреблять влияние для продвижения компаний на зарубежных рынках, поскольку такие действия наиболее эффективны, если носят адресный характер (Росатом, ОАО «Газпром»).

Представляется, что доступ к государственной поддержке при конкуренции на мировых рынках по общему правилу должен быть равным и конкурентным. В целом на рассматриваемые меры мог быть распространен правовой режим государственных и муниципальных преференций (гл. 5 Федерального закона «О защите конкуренции»).

Что касается создания госкорпораций для целей повышения конкурентоспособности отечественных компаний на мировых рынках (организаций, входящих в систему Ростехнологий и Росатома), подобные действия означают адресную или, по крайней мере, избирательную государственную поддержку хозяйствующим субъектам. Получение возможных преимуществ на внешних рынках перед иностранными компаниями неминуемо приводит к ограничению конкуренции на внутрироссийском рынке.

В свете изложенного создание госкорпораций (как формы концентрации серьезных материальных и финансовых ресурсов), заведомо склонных к монополизации рынков, отрицательно сказывается на конкурентной среде в той сфере национальной экономики, где развертывает свою деятельность госкорпорация, вплоть до устранения всякой конкуренции (например, атомная энергетика). Именно поэтому международные договоры, в частности соглашения ГАТТ/ ВТО, в ряде случаев накладывают на государства, их подписавшие, обязательства воздерживаться от создания подконтрольных организаций в тех отраслях, где возможно формирование конкурентной среды, в том числе за счет иностранных компаний.

Поэтому необходимо прийти к выводу, что создание контролируемых государством корпораций (компаний), которые приобретают эксклюзивные условия хозяйствования, в том числе на мировых рынках, оправдано только в тех случаях, когда можно «пожертвовать» конкуренцией на национальном уровне. Представляется, что персональное изъятие, закрепленное для Росатома, о возможности наделения хозяйствующего субъекта властными функциями (ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции»), по существу, означает изъятие атомной энергетики из сферы защиты конкуренции.

Соблюдение баланса конституционно-правовых ценностей (защита конкуренции, с одной стороны, и предоставление особых условий хозяйствования отдельным субъектам в публичных целях, исключающих конкуренцию на национальном уровне, – с другой) требует подготовки и принятия максимально выверенных решений в каждом конкретном случае. В каких-то исключительных сферах это оправданно (прежде всего, там, где существует государственная монополия[238]238
  Государственная монополия в отдельных отраслях не исключает известной конкуренции между государственными организациями, однако требования к ее защите, по-видимому, должны быть иными. Представляется, что конституционно-правовое значение имеет защита конкуренции в условиях частного предпринимательства.


[Закрыть]), но в подавляющем большинстве случаев – нет.

Государственные корпорации (компании) и государственно-частное партнерство

Создание госкорпораций (госкомпаний) нет оснований квалифицировать как форму государственно-частного партнерства, поскольку ничего «частного» в рассматриваемых организациях не усматривается: частный сектор не привлекается к формированию активов госкорпораций, не обладает имущественными или неимущественными правами и притязаниями по отношению к госкорпорациям, не участвует в управлении данными субъектами, не получает от них прибыли (по крайней мере, на законных основаниях)

Вместе с тем госкорпорации (госкомпании) могут выступать средством, предпосылкой для государственно-частного партнерства. Поскольку у большинства государственных корпораций и компаний отсутствуют властные функции (и даже при их наличии они не столь явные) отношения с гражданами и организациями в большей степени строятся на равноправии сторон, диспозитивности, автономии воли, имущественной самостоятельности и т. д. (ст. 1, 2 ГК РФ).

Иными словами, госкорпорации способны выступать более удобными контрагентами для частных лиц в силу возможности координации экономической деятельности на основе юридического (но не экономического) равноправия без прямой субординации и свойственной ей бюрократизации (формализации) соответствующих публичных отношений.

При этом с точки зрения развития публично-частного партнерства, если такая цель ставится в качестве основной при создании государственных корпораций (компаний), вряд ли такие организации являются более эффективным средством по сравнению, например, с акционерными обществами со 100 %-ным государственным участием, которые, во-первых, в меньшей степени, склонны к экономическому «диктату», и, во-вторых, в любой момент способны трансформироваться из средства государственно-частного партнерства в форму такого партнерства путем частичной приватизации пакета акций.

Идея государственно-частного партнерства в известной степени нашла свою реализацию в деятельности тех публичных организациях, которые образованы в целях развития инфраструктуры частного предпринимательства: Роснанотех (ныне преобразуемый в акционерное общество), Фонд «Сколково», ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» и некоторые другие государственные «квази-корпорации».

Децентрализация управления имуществом, переданным в собственность государственным корпорация и компаниям

Создание госкорпораций нельзя признать ни скрытой национализацией, ни приватизаций. По сути, это форма обособления и децентрализации управления публичным имуществом и финансами. Государственные корпорации и компании (особенно Росатом и Ростехнологии) получили возможность самостоятельно управлять бывшим федеральным имуществом вне общеобязательных публичных процедур и в отсутствие каких-либо ориентиров, закрепляющих государственные интересы в данной сфере.

Изменение формы собственности на имущество, переданное государственным корпорациям и компаниям, приводит к невозможности применения к соответствующим отношениям нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок управления публичной собственностью, в том числе закрепляющих цели и принципы управления федеральным имуществом, основания и процедуры издания административных актов и совершения на их основе сделок, процедуры планирования, учета и контроля в сфере управления собственностью и т. д. Это означает, что механизм управления бывшим федеральным имуществом претерпевает принципиальные изменения. Попытаемся разобраться, в чем они заключаются, насколько они оправданны и в надежных ли руках находятся многомиллиардные материальные и финансовые ресурсы.

Участие государственных корпораций и компаний в имущественном обороте. Госкорпорации и госкомпании за редкими исключениями самостоятельно реализуют полномочия собственника в отношении принадлежащего им имущества через свои органы. Рассматриваемые организации выступают в качестве автономных хозяйствующих субъектов, соединяющих в своих руках правомочия владения, пользования и распоряжения и реализующих их в собственном интересе, который, впрочем, должен соответствовать целям деятельности госкорпораций (госкомпаний). Управление имуществом здесь теряет признаки публичной (административно-процессуальной) и сугубо распорядительной властной деятельности государственных органов (которая общепринята применительно к объектам, находящимся в публичной собственности) и трансформируется во внутрикорпоративное управление с использованием соответствующего частноправового инструментария.

Такие изменения следует оценить негативно. В течение последних лет велась продолжительная и чрезвычайно трудная работа по формированию и совершенствованию особых правил участия государства в гражданских правоотношениях, результатом которой выступили, прежде всего, законодательные нормы о конкурентных процедурах распоряжения публичным имуществом и денежными средствами в рамках государственных закупок. Это явилось важнейшим средством повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества, а также борьбы с коррупцией. Однако в результате создания госкорпораций и госкомпаний происходит децентрализация публичных финансов и имущества, распоряжение которыми в пользу третьих лиц впредь допускается (по общему правилу) вне конкурсов и аукционов.

В качестве положительного исключения из появившихся «лазеек» можно назвать Автодор, который заключает концессионные соглашения в отношении автомобильных дорог госкомпании на основе общих конкурентных правил, закрепленных в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»[239]239
  См.: Статья 34 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».


[Закрыть].

Отдельного внимания заслуживают также установленные для Фонда «РЖС» (государственной «квази-корпорации») строгие ограничения по распоряжению вверенными ему земельными участками и расположенными на них объектами недвижимости. В частности, законом закреплены конкретные и исчерпывающие цели отчуждения (передачи) объектов и корреспондирующие им процедуры (способы) распоряжения, практически идентичные тем, которые предусмотрены для предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности, а также для приватизации публичного имущества[240]240
  См.: Часть 5 ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».


[Закрыть]. Иными словами, вновь образованная организация при распоряжении земельными участками действует в гражданском обороте по тем же правилам (с незначительными особенностями), что и публично-правовые образования в лице компетентных органов.

Представляется, что такой подход должен быть распространен и на другие государственные организации с особым правовым статусом. Вместе с тем не вполне ясно, почему законодатель, сохраняя публичные процедуры распоряжения имуществом, предусмотрел передачу земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в собственность Фонду «РЖС», а не ограничился наделением его полномочиями по осуществлению от имени Российской Федерации прав собственника (как, например, в случае с Росатом и Ростехнологиями) либо не использовал институт доверительного управлении (как в случае Автодором). Ведь именно здесь формальное обособление федерального имущества в собственности подконтрольной государству организации выглядит наиболее странно и надуманно, поскольку механизм управления фактически не меняется.

Объясняется избранный вариант, по всей видимости, тем, что Фонд «РЖС», будучи собственником земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, получает доход от их продажи и передачи в аренду. Таким образом, за созданием Фонда и признанием его собственником бывшего государственного имущества скрывается опять-таки децентрализация управления не только публичной собственностью, но и публичными финансами: если по общему правилу доходы от использования и продажи имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, признаются неналоговыми доходами федерального бюджета (п. 1 ст. 51 БК РФ), то вырученные Фондом «РЖС» денежные средства поступают в его самостоятельное распоряжение и не попадают в бюджетную систему в принципе. Доход Фонда «РЖС», который потенциально может достигнуть гигантских размеров, расходуется в соответствии с решениями органов управления этой некоммерческой организации без каких-либо четких правил или ограничений. В частности, на деятельность Фонда не распространяется законодательство о государственных закупках, что с большой долей вероятности приведет к фактам неэффективного и недобросовестного распоряжения денежными средствами. При этом возложение на Счетную палату РФ полномочий по осуществлению финансового контроля за деятельностью Фонда (ч. 5 ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства») вряд ли способно предотвратить возможные злоупотребления.

С учетом этого создание подобного рода «буфера» (Фонда «РЖС»), препятствующего централизации денежных средств, представляется абсолютно не приемлемым и противоречащим основным принципам бюджетного законодательства: единства бюджетной системы, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, прозрачности и открытости, единства кассы (ст. 29, 32, 36, 38.2 БК РФ).

Проблема децентрализации управления публичными финансами в равной степени касается всех государственных организаций с особым правовым статусом, поскольку более или менее четкие публичные процедуры использования денежных средств установлены лишь для финансовых госкорпораций (Внешэкономбанка Агентства по страхованию вкладов, Фонда содействия развитию ЖКХ).

Таким образом, конкурентные и эффективные процедуры распоряжения имуществом и расходования денежных средств, которые сконцентрированы у государственных корпораций и компаний, установлены избирательно. Это требует скорейшего закрепления универсального порядка участия рассматриваемых организаций в гражданских (имущественных) правоотношениях, аналогичного тому, который предусмотрен для публично-территориальных образований. Поставленная задача может быть решена достаточно просто и оперативно – путем распространения соответствующих норм законодательства о защите конкуренции[241]241
  Прежде всего, речь идет о ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».


[Закрыть], о государственных закупках и т. д. на деятельность вновь созданных организаций.

Правотворческая инициатива в этом направлении развивается достаточно медленно: в рамках Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год было запланировано создание нормативно-правовой базы, регламентирующей процедуры закупок субъектов естественных монополий и государственных корпораций, в том числе установление преференций для поставщиков российских товаров и обеспечение доступа к получению заказов субъектами малого и среднего предпринимательства[242]242
  Российская газета. – 2009. – 20 марта.


[Закрыть]. Однако во внесенном в Государственную Думу РФ законопроекте предусматривается лишь обязательное размещение на сайте государственной корпорации (компании) в сети «Интернет» порядка, регулирующего процедуру закупки товаров и услуг для собственных нужд[243]243
  См.: Проект федерального закона № 427405-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “О некоммерческих организациях” и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» // http://www.duma.gov.ru/faces/ lawsearch/gointra.jsp?c=427405-5


[Закрыть]. Вряд ли это можно считать достаточным, поскольку у рассматриваемых организаций сохранится возможность самостоятельно определять процедуры закупок в рамках, установленных гражданским законодательством.

Внутренние процедуры управления имуществом и финансами. Изменение механизма управления имуществом, переданным государственным корпорациям и компаниям, предполагает рассмотрение не только правил их взаимодействия с третьими лицами, но и внутриорганизационных процедур принятия решений о распоряжении имуществом. Правомочия собственника от лица корпорации (компании) осуществляют ее органы с учетом разграничения компетенции между ними. Анализ законодательства позволяет прийти к выводу, что правом на совершение конкретных распорядительных действий с имуществом, как правило, обладает единоличный исполнительный орган (руководитель) организации или доверенные им лица. Исключение составляют сделки с имуществом, стоимость которого превышает установленный законом или наблюдательным советом предел (крупные сделки) – на их совершение требуется согласие высшего органа управления[244]244
  Для Росатома такой размер определяется наблюдательным советом Корпорации (п. 15 ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»).
  В отношении Ростехнологий и Роснанотех он составляет 1 % от балансовой стоимости активов на последнюю отчетную дату (п. 14 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”»; п. 14 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий»).
  Применительно к Олимпстрою, Внешэкономбанку, Автодору – 10 % от балансовой стоимости активов (размера собственных средств) на последнюю отчетную дату (п. 15 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»; п. 12 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»; ст. 24 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
  Для Агентства по страхованию вкладов и Фонда содействия развитию ЖКХ соответствующего предела не установлено вовсе, что, по-видимому, вызвано спецификой их деятельности, которая носит сугубо финансовый характер.


[Закрыть].