Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Законодательство оставляет открытым вопрос о структуре ГосК. К классическим монотипным ЮЛ тяготеют Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, Нанотехнологии, Олимпстрой, Фонд содействия реформированию ЖКХ.

В отличие от них в состав Росатома входят холдинг ОАО «Атомэнергопром» с АО и ФГУПами, преобразуемыми в ОАО, 15 организаций ядерного оружейного комплекса, 11 институтов фундаментальной и прикладной науки, семь отраслевых вузов, семь организаций в сфере ядерной и радиационной безопасности. В состав Ростехнологий передано более 180 ФГУПов, преобразуемых в ОАО, 228 ОАО, включающих в том числе внешнеэкономические объединения, научно-исследовательские институты, конструкторские бюро, пансионаты. Как сообщил ее генеральный директор С. Чемезов, «все передаваемые предприятия будут объединены более чем в 30 холдингов»[388]388
  См.: Чемезов С. Капитал // Коммерсантъ. – 2008. – 14 июля.


[Закрыть].

Но помимо холдингов для крупных хозяйственных систем, в состав которых входят многочисленные хозяйствующие субъекты различных организационно-правовых форм и разных видов деятельности, было и другое название. Не имеем ли мы дело с реанимацией идеи финансово-промышленных групп (ФПГ)?

С разных позиций мы приходим к единому выводу: «Госкорпорации не являются… корпорациями (не имеют членства)»[389]389
  Пункт 7.3.1 § 7 разд. III Концепции.


[Закрыть].

Требует пояснений и использование в названии термина «государственная». Классическим подходом в постреволюционной России (в СССР и в РФ) является выделение специфической организационно-правовой формы коммерческих организаций, создаваемых государством, – государственные унитарные предприятия, в том числе казенные (для проформы упомянем также о муниципальных унитарных предприятиях – иной, но тоже публичный собственник), а также учреждений – НКО, которые формально могут создаваться любым правосубъектным лицом, но чаще принадлежат публичноправовым образованиям. Оба ЮЛ – несобственники, государство наделяет их имуществом на ограниченном вещном праве, устанавливает пределы его осуществления и может изъять это имущество.

Применительно к ГосК термин «государственная» означает:

ЮЛ создается государством;

ЮЛ создается на основании правового акта государства высшей юридической силы – закона (специального, индивидуального);

целью создания ЮЛ является решение государственных (публичных) задач;

государство как единственный учредитель наделяет ЮЛ имуществом (но передает его в право собственности);

государство наделяет созданное им ЮЛ рядом государственных властных полномочий;

планирование и руководство деятельностью ЮЛ осуществляется государством через своих представителей в органах ЮЛ;

ЮЛ отчитывается о своей деятельности перед государством в лице Правительства РФ и Президента РФ;

ЮЛ прекращает свою деятельность исключительно по воле государства (на основании правового акта государства высшей юридической силы – закона специального, индивидуального характера).

Однако Концепция развития гражданского законодательства не признает ГосК государственными организациями[390]390
  Пункт 7.3.1 § 7 разд. III Концепции.


[Закрыть].

А что вообще может означать термин «государственная»? Каково участие государства в гражданском обороте?

Особенности публичных субъектов определяются тем, что государство заключает в себе единство политического и хозяйственного руководства страной, единство власти суверена и собственника. Это находит выражение как в двух направлениях активности государства в сфере гражданского оборота: регулирование гражданско-правовых отношений и участие в них, так и в специфике второго направления.

Государство само принимает законы, которыми должны руководствоваться все субъекты гражданских отношений, и тем самым само определяет порядок, формы и характер осуществления принадлежащих ему прав. Государство может принимать административные акты, которые порождают, изменяют и прекращают гражданские отношения независимо от воли другой стороны. Государство сохраняет властные функции, даже вступая в построенные на началах равенства гражданские отношения (например, в договоре на поставку товаров для государственных нужд, в договоре на выполнение работ для государственных нужд).

Необходимость, объем и формы вмешательства государства в экономическую жизнь общества, направления (цели и методы государственного регулирования предпринимательской деятельности относятся к числу проблем, вокруг которых более двух столетий ведутся дискуссии. В зависимости от признания или отрицания необходимости государственного регулирования рыночного хозяйства принято выделять в истории экономической мысли либеральное и консервативное направления. В настоящее время общепризнанным является положение о том, что предпринимательская экономика не может функционировать без государственного регулирования.

В фундаментальном учебнике П. Самуэльсона «Экономика», с положениями которого, по словам его автора, согласны 90 % экономистов «западного мира», указывается, что человек сегодня «уже не руководствуется тем соображением, что «лучше всего регулирует то государство, которое меньше всего регулирует»[391]391
  Самуэльсон П. Экономика. – М., 1964. – С. 183.


[Закрыть]. Об этом же пишут и другие авторы. Так, в популярном учебнике – «Экономикс» Макконнелл и Брю называют четыре фактора, препятствующие эффективному распределению ресурсов в конкурентной экономике и делающих необходимым вмешательство государства в хозяйственную жизнь[392]392
  См.: Кэмпбелл Р. Макконнелл, Стэнли Л. Брю. Экономикс. Принципы, проблемы и политика: Реферат-дайджест учебника по рыночной экономике. – СПб., 1994.


[Закрыть]. Во-первых, конкурентная система, рыночный механизм не обеспечивают оптимальное распределение доходов, что ведет «к производству пустяков для богатых» и отказу бедным «в удовлетворении их основных нужд»[393]393
  Там же. – С. 56.


[Закрыть]. Во-вторых, конкурентная рыночная система цен игнорирует важную группу товаров и услуг – национальную оборону, программу паводкового контроля и т. д. – товары, «которые могут приносить и приносят удовлетворение потребителю, но не могут быть оценены или проданы посредством рыночной системы»[394]394
  Там же.


[Закрыть]. Удовлетворение потребностей в таких товарах должно брать на себя государство. Обеспечение общественными благами не может быть доверено рыночному механизму[395]395
  Хейлбронер Р., Туроу Л. Экономика для всех. – Новосибирск, 1944. – С.211.


[Закрыть]. В-третьих, рыночный механизм вовсе не всегда открывает путь реализации наиболее эффективных научно-технических решений. В-четвертых, конкурентная система, свойственная рыночному механизму, не обеспечивает ни широкого диапазона выбора продуктов, ни условий для разработки новых продуктов.

К сказанному необходимо добавить еще одно обстоятельство: многие виды экономической деятельности имеют некоторые побочные эффекты, которые получили название «экстерналий». Они представляют собой связанные с предпринимательской деятельностью издержки (или выгоды), которые несут (или получают) не участники соответствующих сделок, а третьи лица, к этим сделкам отношения не имеющие. Предпринимательские структуры и индивиды не принимают во внимание эти побочные эффекты, когда им приходится решать вопрос: что и сколько следует производить и потреблять? Рыночный механизм не учитывает эти внешние влияния, и это – одна из тех областей, где он, по словам Р. Хейлбронера и Л. Туроу, терпит фиаско. В самом деле, загрязнение природной среды, например, связанное с производством, заставляет общество нести дополнительные расходы по ликвидации его последствий (дополнительные затраты на здравоохранение и др.), но сами предприниматели не имеют никакой заинтересованности снижать вредные последствия производственной деятельности своих предприятий или участвовать в покрытии затрат, которые вынуждены нести «третьи лица» или общество в целом.

Поэтому, как указывает П. Самуэльсон, «демократические страны не удовлетворяются теми ответами на три вопроса: Что, Как и Для кого, – которые дает ничем не сдерживаемая рыночная система. Такая система могла бы предписать некоторым людям голодать из-за недостатка дохода, а другим – получать несоразмерные или чрезмерные доходы. Поэтому государство выступает на арену со своими расходами, чтобы дополнить реальные или денежные доходы некоторых индивидуумов…»[396]396
  Самуэльсон П. Указ соч. – С. 60.


[Закрыть].

Один из творцов «японского чуда» Сабуро Опита писал, что утверждение о превосходстве «рыночно ориентированной экономики над централизованно планируемой… заблуждение… проблема состоит в том, чтобы объединить в едином механизме начала этих двух систем, найти эффективный путь комбинирования рыночных механизмов и государственного планирования и регулирования»[397]397
  Цит.: О путях выхода России из социально-экономического кризиса (Анализ и концепция) / Российская Академия диалектико-системных исследований и разработок. – М., 1994. – С. 66.


[Закрыть].

В каждой стране с рыночной экономикой указанная проблема в той или иной мере, тем или иным способом решается. П. Самуэльсон отмечал, что с конца XIX в. почти во всех странах происходило неуклонное расширение экономических функций государства. На основании анализа этого процесса П. Самуэльсон приходит к выводу о том, что в этих странах действует «смешанная система», которую характеризует то, что в ней экономический контроль осуществляется со стороны как общества, так и частных институтов[398]398
  См.: Самуэльсон П. Указ соч. – С. 53.


[Закрыть].

Правовая природа государственного регулирования гражданского оборота и предпринимательской деятельности, в частности, на современном этапе, на наш взгляд, тесно связана: 1) с проблемой дуализма права и 2) с пределами (ограничениями) осуществления субъективных прав.

В наши задачи не входит освещение теорий дуализма права, блистательные опыты которого продемонстрировали М.М. Агарков, М.И. Кулагин, В.Ф. Попондопуло, В.В. Ровный, Г.Ф. Шершеневич и др.[399]399
  См.: Агарков М.М. Ценность частного права // Известия вузов: Правоведение. – 1992. – № 1. – С. 31; Белых B.C. Теория хозяйственного права в условиях становления и развития рыночных отношений в России // Государство и право. – 1995. – № 11. – С. 54; Кулагин М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада. – М., 1997. – С. 190 и далее; Попондопуло В.Ф. Правовой режим предпринимательства. – СПб., 1994. – С. 24; Ровный В.В. Указ. соч. – С. 5–16; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учеб. пособ.: В 2 т. (по изд. 1910–1912 гг.). —М., 1995.—Т. 2.– С. 130–137.


[Закрыть]. Здесь же лишь отметим условность грани между публичным и частным интересом. Публичные и частные ценности неразрывно связаны между собой. В процессе правового опосредования любых общественных отношений достигается обобщенный частно-публичный эффект. Проблема дуализма права заключается не в сравнении между собой конечных результатов соответствующего членения права, а в выяснении изначальных причин этого. Интересны и актуальны, на наш взгляд, рассуждения М.М. Агаркова о наличии или отсутствии личной свободы как критерии деления субъективных прав на частные и публичные, что и предопределяет особенности в направленности и границах реализации самого права. Частное право не обязательно осуществляется в интересах самого субъекта. Это могут быть любые правомерные интересы и цели, в том числе и общественное благо. Главное, что выбор этих целей зависит от самого субъекта в условиях отсутствия конкретных предписаний действовать в определенном направлении. Что касается публично-правовой мотивации, то она сама указывает направление, в котором должно осуществляться право, исключая альтернативные мотивы.

Неслучайно появление предпринимательского (хозяйственного) права, родиной которого считается Германия, связывают с активными процессами публицизации сферы частного права на рубеже XIX–XX вв. В СССР, а теперь в Российской Федерации основной целью этой отрасли признается объединение частно– и публично-правовых начал. Отечественное хозяйственное право родилось из-за резкой активизации экономической функции государства.

В настоящее время специфика участия государства в гражданском обороте определяется в первую очередь объединением политической власти и власти собственника. Это вызывает необходимость говорить о регулировании государством гражданско-правовых отношений и о непосредственном участии государства в гражданском обороте[400]400
  См.: Гражданское и торговое право капиталистических государств: Учеб. / под ред. Е.А. Васильева. – М., 1993. – Гл. 6; Торкановский Е. Организационно-правовые формы государственного предпринимательства // Хозяйство и право. – 1994. – № 8. – С. 54–65; № 9. – С. 48–55.


[Закрыть].

При рассмотрении вопроса о регулировании следует опираться на конституционные нормы, в частности, о социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Социальная функция государства требует реализации экономической функции.

В гражданском законодательстве особо выделим принцип беспрепятственного осуществления права, восстановления и защиты нарушенных прав, закрепленный в ст. 1 ГК РФ, так как, исходя из предмета правового регулирования (общественные отношения), он действует не в отношении индивида, а в отношении коллектива, общества, требует установления определенных границ (пределов) осуществления субъективных прав. Их подразделяют на общие и частные, устанавливают в законе (например, ст. 10 ГК РФ) и выводят из общих начал и смысла законодательства[401]401
  См.: Агарков М.М. Проблема злоупотребления правом в советском гражданском праве // Известия АН СССР. – 1946. – № 6; Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. – М., 1972.


[Закрыть].

Особое значение имеет то, что, исходя из принципа равенства правового режима субъектов гражданских правоотношений, эти пределы устанавливают, что компромисс между сторонами правоотношения находит государство – субъект, не связанный в административном отношении ни с одной из сторон.

От таких основополагающих принципов частного права, как равенство субъектов частноправовых отношений недопущение злоупотребления субъективными правами, их разумное и добросовестное осуществление произволен принцип обеспечения баланса прав и законных интересов участников экономических отношений как вектор правового регулирования.

Сам термин «баланс» все чаще появляется в нормативно-правовых актах (Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»), решениях Конституционного Суда РФ (Постановления от 18 июля 2003 г. № 14-П, от 24 февраля 2004 г. № 3-П, Определение от 3 июля 2007 г. № 681-О-П и др.) и арбитражных судов (Письмо ВАС РФ от 14 ноября 2002 г. № С1-7/ОУ-1 и др.) в качестве цели правового регулирования.

Ранее мы уже рассматривали вопрос о формах и методах государственного регулирования[402]402
  См.: Долинская В.В. Предпринимательское право: Учеб. (Допущено Министерством образования РФ в качестве учебника для студентов, обучающихся по специальности 0201 «Правоведение», 0202 «Право и организация социального обеспечения», 0603 «Финансы» (по отраслям)). – 2-е изд., изм. и доп. – М.: Изд. центр «Академия»; Мастерство, 2004.


[Закрыть]. Сейчас же отметим только те, где властная сущность государственных органов не носит административно-обязательного характера или не проявляется вовсе. Опираясь на них, властные органы оказывают помощь и содействие предпринимателям в их работе, создают стимулы для развертывания предпринимательства вглубь и вширь. В современных условиях приоритет отдается косвенному регулированию, которое означает применение различных экономических рычагов и стимулов. Это также свидетельствует о развитии гражданско-правовой природы предпринимательских отношений и сближении с нею природы отношений, связанных с регулированием предпринимательской деятельности.

Что касается участия публично-правовых образований в гражданском обороте, то государству свойственны общие для всех субъектов гражданских отношений признаки внешней обособленности: организационная и имущественная обособленность. Организационное обособление в основном выражается в общих признаках государства (в широком смысле слова) и определяется в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, уставах муниципальных образований и в других правовых актах. Имущественная обособленность выражается вовне по общему правилу в наличии права государственной собственности у Российской Федерации (федеральная собственность) и субъектов Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации), а также права муниципальной собственности у муниципальных образований (ст. 214, 215 ГК РФ). Легально зафиксированы материально-правовой признак (способность самостоятельно выступать в гражданском обороте от своего имени), включая самостоятельную имущественную ответственность и процессуально-правовой признак (ст. 125, 126 ГК РФ). Но правосубъектность государственных и муниципальных образований не тождественна правосубъектности физических и ЮЛ.

Государство имеет некоторые права и обязанности, которые не могут принадлежать другим субъектам: право выпуска государственных ценных бумаг, право изымать в доход бюджета часть авторского вознаграждения за публичное исполнение драматического или музыкально-драматического произведения, право приобретать имущество в порядке реквизиции, конфискации, имущество, на которое нет или не обнаружено наследников и т. д. Государство не может обладать рядом прав, которые принадлежат только физическим и ЮЛ в силу их природы: право пользования ЮЛ фирменным наименованием, товарным знаком, право ЮЛ создавать (открывать) филиалы и представительства, право физического лица передавать принадлежащее ему имущество по наследству и т. д. Но все вышесказанное не помогает решить вопрос о характере правосубъектности государства.

Ряд исследователей (Н.Д. Егоров, O.A. Красавчиков) считает, что правосубъектность государства носит универсальный характер[403]403
  См., напр.: Красавчиков O.A. Советское государство как субъект гражданского права: Гл. 6 // Советское гражданское право: Учеб. / под ред. O.A. Красавчикова. – В 2 т. – Т. 1. – М., 1985.


[Закрыть]: государство может иметь любые права и обязанности за исключением тех, принадлежность которых государству исключается самой их природой. Другие говорят, что она специальная[404]404
  См.: Суханов Е.А. Государство как субъект гражданского права: Гл. 8 // Гражданское право: Учеб. / под ред. Е.А. Суханова: В 2 т. – Т. 1. – М., 1993.


[Закрыть], так как государство имеет лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом, игнорируя тот факт, что законы издает государство и оно может само изменять объем своей правосубъектности. Оригинален подход A.A. Иванова, переводящего вопрос в иную плоскость: «Правоспособность государства можно назвать целевой – она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство»[405]405
  Иванов A.A. Государство и государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права: Гл. 8 // Гражданское право / под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. – Т. 1. – С. 155.


[Закрыть].

К сказанному следует добавить, что: на государство в полной мере распространяются все те правила, которые оно устанавливает для иных субъектов; правовое регулирование тяготеет к уравниванию прав и обязанностей всех субъектов гражданско-правовых отношений; право– и дееспособность государства в отличие от других субъектов не подлежит ограничению; к государству применяются нормы, определяющие участие ЮЛ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей публичных субъектов.

Не менее сложным является вопрос о персонификации правосубъектности государства в гражданском обороте.

В зависимости от форм и видов государственного участия в гражданских правоотношениях, а также от формы персонификации, уполномочия можно выделить:

1) органы государственной власти – общее правило, в рамках их компетенции, в соответствии с законами и актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ);

2) органы местного самоуправления – общее правило, в рамках их компетенции, в соответствии с законами и актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ);

3) государственные органы, органы местного самоуправления, ЮЛ, физические лица – в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению (п. 3 ст. 125 ГК РФ)[406]406
  См. также: Статья 182 ГК РФ, Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (с изм.) // СЗ РФ. – 1994. – № 34. – Ст. 3540 и др.


[Закрыть].

Полномочие может быть основано на законе, акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, договоре, доверенности, явствовать из обстановки[407]407
  См.: Там же, а также: Указ Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленнных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации» (в ред. Указа Президента РФ от 7 августа 1998 г. № 921) // СЗ РФ. – 1996. – № 51. – Ст. 5764; 1998. – № 32. – Ст. 3847.


[Закрыть].

Все эти субъекты делятся на: а) органы (государственные и местного самоуправления) общей компетенции; б) специализированные органы; в) иные лица, получающие разовые полномочия[408]408
  См. также: Долинская В.В. Государственные акционерные общества // Сборник научных трудов, посвященный памяти В.А. Рясенцева / отв. ред. А.Г. Калпин, А.И. Масляев, В.В. Долинская. – М., 1995. – С. 49–56.


[Закрыть].

Следует различать, когда государственный орган или иная государственная организация выступает в гражданском обороте от своего имени как ЮЛ и когда от имени государства. Для реализации правосубъектности государства необходимо, чтобы государственный орган или иной субъект: а) вступил в гражданско-правовые отношения не от своего имени, а от имени государства; б) оперировал при этом имуществом, принадлежащим государству; в) приобретал права и обязанности для государства; г) ответственность в этих отношениях несло государство.

В вопросе о формах и видах государственного участия в гражданском обороте можно выделить три возможности:

1) участие через посредство государственных ЮЛ;

2) участие в ЮЛ смешанной экономики, в том числе в процессе разгосударствления и приватизации;

3) участие в гражданских правоотношениях непосредственно самих органов государства.

Если первый и третий вариант подробно освещаются в правовых актах и научной литературе, то второго следует коснуться особо.

ЮЛ смешанной экономики известны как по опыту зарубежных стран, так и по историческому опыту России[409]409
  См.: Долинская В.В. Государственные акционерные общества; Морандьер Л.Ж. дела. Гражданское право Франции: В 3 т. – М., 1958–1961; Экономическая энциклопедия. Политическая экономия: В4 т./гл. ред. А.М. Румянцев. – М., 1972.—Т. 1. – С. 47.


[Закрыть] и характеризуются смешанным по формам собственности составом участников, учредителей. Как любой собственник государство вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (п. 2 ст. 209 ГК РФ), в том числе наделять им создаваемые ЮЛ, передавать его во вклады, доли, паи для формирования их имущественной базы. Государство может наряду с другими лицами стать учредителем нового ЮЛ или участником уже действующего ЮЛ.

Особый случай представляют разгосударствление и приватизация, их правовое оформление. Разгосударствление и приватизация, являющаяся частью первого процесса, во многом однонаправленные, взаимно дополняющиеся процессы, но приватизация облекается в более конкретные правовые нормы. Под разгосударствлением понимается, во-первых, смена организационно-правовой формы хозяйственной деятельности, при которой ЮЛ остаются в собственности государства, но приобретают полную хозяйственную самостоятельность, коммерциализируются (т. е. при сохранении права собственности у государства права по управлению переходят к субъектам хозяйствования, что в основном оформляется как право хозяйственного ведения), и, во-вторых, смена форм или субъектов собственности. Смысл разгосударствления – в разъединении государственной и экономической власти. Основное содержание разгосударствления – сокращение государственного вмешательства в экономику, выведение ЮЛ из-под прямого административного управления государственных органов, их коммерциализация, превращение в реальных субъектов предпринимательских отношений.

Приватизация предполагает смену и субъекта, и формы собственности. В философско-экономическом смысле выделяют:

приватизацию экономики, что предполагает утверждение института частной собственности, ее разновидностей, а также расширение частного сектора в смешанной экономике;

приватизацию действующих ЮЛ, что означает обязательную смену государственной собственности;

персонификацию частной собственности, когда экономическим собственником становится не государственная организация, коллектив, а конкретное лицо с выделением доли в имуществе (пая, акции и т. д.). «Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее – федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц»[410]410
  Статья 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. – 2002. – № 4.– Ст. 251 (сизм.).


[Закрыть]. «По решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц» (п. 2 ст. 235 ГК РФ).

В пользу отнесения ЮЛ, создаваемых в процессе приватизации государственных и муниципальных организаций, к субъектам смешанной экономики свидетельствует их особое правовое регулирование – не по правилам о государственных ЮЛ и не по правилам о той организационно-правовой форме, в которой они создаются, а в соответствии с правовыми актами Российской Федерации о приватизации[411]411
  См., напр.: Пункт 5 ст. 1 Федерального закона «Об акционерных обществах».


[Закрыть]. Примечательно, что это правовое регулирование распространяется на период с момента принятия решения о приватизации (а не с момента государственной регистрации ЮЛ) до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 % принадлежащих им акций, долей, паев, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного ЮЛ.

Весьма близка к этому варианту государственного участия в гражданском обороте, предпринимательской деятельности (участие в ЮЛ смешанной экономики) передача государственного имущества, а именно акций, в доверительное управление третьим лицам: здесь также присутствуют экономические признаки предпринимательской деятельности, государство получает прибыль от предпринимательской деятельности, но оперативное ее осуществление возложено на других субъектов[412]412
  Применительно к исследуемым ЮЛ см. также: Постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 831 «Об осуществлении Государственной корпорацией “Ростехнологии” от имени Российской Федерации прав акционера акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и передаются Государственной корпорации “Ростехнологии” в качестве имущественного взноса Российской Федерации, до передачи указанных акций» // СЗ РФ. – 2009. – № 44. – Ст. 5238.


[Закрыть].

Изложенное позволяет сделать следующие выводы:

1) предпосылками публичного предпринимательства выступают:

особое значение для общества в целом определенных сфер экономики (защита жизни и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства, охрана природы и культурных ценностей, регулирование естественных монополий, специфика инвестирования и т. д.);

тактический, временный «интерес» государства к отдельным структурам для решения стратегических задач;

исторически относительно высокая степень «отлаженности» механизма государственного участия в экономической деятельности;

субъективно большее доверие населения к структурам с участием государственного капитала;

2) участие государства в гражданско-правовых отношениях сочетает в себе частноправовые элементы, соответствующие «ядру» правосубъектности в предпринимательской деятельности, и публичноправовые элементы, соответствующие природе государства;

3) на практике государственное регулирование гражданско-правовых отношений и государственное участие в гражданском обороте тесно взаимосвязаны.

Если рассматривать сегодняшние ГосК как не совсем удачную статутную форму государственно-частного партнерства, то упор следует делать именно на участии в гражданском обороте.

Первый вице-премьер И.И. Шувалов, выступая на Петербургском международном экономическом форуме 8 июня 2008 г., высказал точку зрения, что ГосК нужны как раз для регулирования там, где рыночные агенты самостоятельно действовать не могут[413]413
  См.: Комсомольская правда. – 2008. – 9 июня.


[Закрыть], т. е. речь идет об участии государства в гражданском, торговом обороте, в том числе в социально значимом, но планово-убыточном производстве, а также в рисковом (венчурном) бизнесе, на который у частного сектора иногда не хватает средств, иногда прозорливости. Но это вполне возможно через государственные коммерческие ЮЛ.

Англоязычные аналоги термина ГосК – «government-owned corporation» или «state-owned corporation» – обозначают организацию (предприятие, персонифицированный имущественный комплекс), находящуюся в государственной собственности. Чаще всего речь идет об аналоге наших АО, 100 % акций которого принадлежит государству.

В законодательстве об АО есть свои проблемы. Например, наблюдается явный перекос в сторону приватизационного акционирования и любое отчуждение государством имущества называют (часто ошибочно) приватизацией.

В письме Госкомимущества РФ от 9 января 1997 г. № АР-19/74 «Об участии комитетов по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации в учреждении хозяйственных обществ» специально выделены случаи создания хозяйственных обществ не в процессе приватизации[414]414
  См. также: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. – 1996. – № 9.


[Закрыть].

Внимание законодателя сконцентрировано на возмездном участии государства в АО и на ограничениях по формам последнего (ОАО – п. 4 ст. 7 Закона об АО). В то же время это ограничение не универсально: например, при отказе акционеров ЗАО и самого ЗАО от преимущественного права приобретения акций, продаваемых другими акционерами этого общества, государство может свободно приобрести такие акции ЗАО. Безвозмездными основаниями участия государства в АО являются: получение акций в порядке дарения, пожертвования, наследования по завещанию, получения выморочного имущества.

Есть, несомненно, три положительных момента в форме государственных АО: легальная без каких-либо ограничений предпринимательская деятельность; четкость и прозрачность управления, контроля и отчетности; общий режим деятельности и равная с контрагентами правосубъектность.

Но если приоритет будет отдан определенным государственным функциям, то рациональнее легализовать в России понятие «ЮЛ публичного права».

Несмотря на упорное противодействие некоторых авторов (В.П. Мозолин, Е.А. Суханов) введению в российской системе деления на юридические лица частного и публичного права, эта идея завоевывает все больше сторонников – представителей различных отраслей права: Л.Г. Ефимова, Я.М. Макарова, Ю.С. Цимерман, В.Е. Чиркин и др.[415]415
  См., например: Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. – 2008. – № 11; Ефимова Л.Г. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. – 2008. – № 8; Макарова Я.М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица: Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2000; Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. – 2010. – № 6; Цимерман Ю.С. Указ. соч.; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007; Он же. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. – 2010. – № 6, Ястребов O.A. Опорные (узловые) категории построения теоретической конструкции юридического лица публичного права // Юрист. – 2010. – № 4.


[Закрыть].

Основными критериями отграничения ЮЛ публичного права от ЮЛ частного права обычно выступают характер правового акта, послужившего основанием их возникновения, специфические цели создания, функции, порядок финансирования.

Мы не только всегда придерживались этой классификации, но и, например, в работах по частному праву обращали внимание на эмиссионные банки (пример АО – ЮЛ публичного права), а также теорию Маарбаха, определявшего АО как публичное объединение, и теорию отделения собственности от управления, в рамках которой АО квалифицируется как квази-публичная корпорация[416]416
  См.: Долинская В.В. Акционерное право.


[Закрыть].

Председатель Счетной палаты С.В.Степашин так охарактеризовал российский феномен: «Де-юре госкорпорации существуют в экономических условиях договорного, а не публичного права, в отличие от бюджетных учреждений. При этом де-факто они являются субъектами не частного, а публичного права и должны контролироваться государством и обществом, в первую очередь Счетной палатой, представляющей интересы налогоплательщиков»[417]417
  Степашин С. Модернизация – рывок России по плану Путина // Российская газета. – 2007. – 2 ноября.


[Закрыть].

Вне зависимости от того, по какому пути пойдет законодатель при решении вопроса о судьбе ГосК, вопрос о контроле за их деятельностью требует решения.

Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением ГосК возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне – требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» (п. 2 ст. 7.1 Закона об НКО), т. е. закон о создании конкретной ГосК может свести такой контроль практически к нулю.

Например, законом установлено, что на Нанотехнологии не распространяются положения п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Закона об НКО, регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью НКО.

Нормы об отчетности ГосК очень сжаты и не унифицированы.

Схематично общую картину можно представить так. ГосК обязаны представлять годовую отчетность (а в некоторых случаях и квартальную) в органы, участвующие в образовании их органов управления.

Агентство по страхованию вкладов представляет годовую отчетность в Правительство РФ и ЦБ РФ (ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 177);

Внешэкономбанк – в Правительство РФ (ч. 3 ст. 6 Федерального закона № 82);

Нанотехнологии – в Правительство РФ (ч. 4 ст. 7 Федерального закона № 139);

Олимпстрой – Президенту РФ, в Правительство РФ, а также в Оргкомитет «Сочи 2014» (ч. 8–10 ст. 8 Федерального закона № 238);

Росатом – в Правительство РФ (ч. 9 ст. 34 Федерального закона № 317);

Ростехнологии – Президенту РФ и в Правительство РФ (ч. 5 ст. 8 Федерального закона № 270);

Фонд содействия реформированию ЖКХ – Президенту РФ, в Государственную Думу, Совет Федерации, Правительство РФ и Общественную палату РФ (ч. 3 ст. 12 Федерального закона № 185).

Таким образом, список субъектов, которым ГосК подотчетны, разнится от 1 до 5 и неоднороден по их статусу. Как Президент РФ, так и другие указанные лица не являются специализированными органами контроля и возложение на них таких полномочий представляется сомнительным.