Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Такой подход в полной мере соответствует закрепленному в статье 38 БК РФ принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные ассигнования доводятся до конкретных получателей с указанием цели их использования. Согласно этому всякое расходование бюджетных средств должно быть направлено на реальное достижение конкретной публичной цели, оправдывая конституционное предназначение бюджета как универсальной формы финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Неслучайно, что в рамках уточнения положений бюджетно-правовой концепции Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 бюджетный процесс рассматривается именно в качестве инструмента, обеспечивающего полное исполнение расходных обязательств публично-правовых образований, принятие которых должно осуществляться в строгом соответствии с закрепленным на конституционной основе разграничением публичных полномочий. При этом особое значение в рамках обновленной концепции отводится требованию результативности и эффективности использования бюджетных средств, которое возведено в ст. 34 БК РФ в ранг нормативно установленного принципа.

В этом отношении представляется далеко не случайным причисление законодателем имущественного взноса в государственные корпорации именно к субсидиям (п. 2 ст. 78.1 БК РФ). Тем самым еще раз подтверждается отказ законодателя от допустимости прямого дотирования организаций, как создающего реальную угрозу подрыва основных принципов бюджетного финансирования, заложенных в рамках обновленной концепции реформирования бюджетного процесса.

Признание бюджетным законодательством за имущественным взносом в государственную корпорацию качества субсидии не только подтверждает основания для вовлечения государственных корпораций в сферу парламентского финансового контроля, но и предопределяет направленность такого контроля именно на выявление фактов нецелевого использования ими бюджетных средств. Очевидно, что выявление целевого характера использования имущественного взноса не позволяет увязать его с проверкой соответствия направлений расходования государственной корпорацией бюджетных средств определенным кодам бюджетной классификации.

В силу специфики имущественного взноса контроль за его целевым использованием должен иметь более общий характер и заключаться в оценке строгого соответствия деятельности государственной корпорации, требованиям федерального закона, которым она учреждена, а также в оценке уровня достижения той публично значимой цели, с которой связывалось ее создание. При этом реакцией законодателя на отрицательный отчет Счетной палаты РФ по итогам соответствующей проверки может являться основанием для принятия адекватных мер реагирования, вплоть до принятия решения о ликвидации государственной корпорации.

Впрочем, нельзя не признать, что реальная эффективность государственного финансового контроля в отношении такой корпорации может быть достигнута только в том случае, если задача, решение которой связывается с созданием государственной корпорации, будет предельно конкретизирована законодателем, а направления деятельности, обеспечивающие ее последовательное решение, получат детальную правовую регламентацию. При этом особенно важно подчеркнуть, что специфика финансового участия Российской Федерации в создании государственной корпорации, выражающегося в перечислении имущественного взноса, хотя и не исключает осуществления Счетной палатой РФ контроля за использованием корпорацией средств федерального бюджета, но в случае известной размытости направлений освоения государственной корпорацией имеющихся у нее финансовых ресурсов может таить в себе реальную угрозу снижения его эффективности.

С бюджетно-правовых позиций признание за той или иной структурой статуса государственной корпорации открывает для нее доступ к одномоментному и гарантированному получению значительных по своим объемам средств федерального бюджета, использование которых фактически выводится из-под действия жестко регламентированных бюджетным законодательством процедур.

С учетом этого представляется, что создание государственных корпораций, фактически подменяющих собой государственные органы и учреждения либо коммерческие организации тех или иных организационно-правовых форм, в том числе за счет механического сочетания в деятельности корпораций отдельных функций соответствующих субъектов, позволяет усматривать известное противоречие с положениями бюджетного законодательства. Ведь в этом случае субсидия в виде имущественного взноса в государственную корпорацию утрачивает свое самостоятельное предназначение в системе форм бюджетных расходов, а создание корпорации, по существу, позволяет при отсутствии к тому реальных экономических предпосылок избежать необходимости применения в соответствии с бюджетным законодательством иных форм расходов в результате формальной их подмены имущественным взносом в корпорацию.

Вместе тем отмеченные противоречия не возникают, если решение законодателя о создании государственной корпорации продиктовано существенной спецификой возлагаемых на нее задач некоммерческого характера, наиболее эффективное разрешение которых требует, с одной стороны, отказаться от прямого участия в этом процессе публичной власти, и тем более, от применения прямых административных методов управления, а с другой – сохранения в условиях конкретной экономической и социальной ситуации системы государственных гарантий их эффективной реализации. В этом смысле государственная корпорация воспринимается, скорее, не как организационно-правовая форма юридического лица, а как особый субъект публичного права. Будучи учрежденным государством для решения под общим государственным контролем публичных задач, такой субъект вместе с тем признается организационно и имущественно обособленным от него в связи с использованием при решении этих задач специфических схем их финансового обеспечения, основанных на применении гражданско-правовых методов (в частности, схем страхования).

При таком подходе обеспечивается практически полная автономизация публичной деятельности государственной корпорации, которая, не преследуя цели извлечения прибыли, на базе имущественного обособления с учетом внесенного Российской Федерацией имущественного взноса, реализует возложенные на нее задачи, используя в строгом соответствии с требованиями учредительного федерального закона соответствующие гражданско-правовые методы. Учитывая в целом некоммерческий характер деятельности государственных корпораций, закон устанавливает для них допустимые способы капитализации временно свободных средств, а также правила о допустимости использования дополнительных источников, в том числе добровольных взносов и осуществления иной приносящей доход деятельности. При этом Российская Федерация отказывается от регулярных притязаний на доходы корпорации, равным образом, как и от регулярного финансирования ее деятельности.

Придавая особую значимость обеспечению необходимых условий поддержания автономного режима реализации возложенных на государственную корпорацию публичных функций, законодатель устанавливает развернутую систему гарантий значительной финансовой самостоятельности таких корпораций. Этим объясняется норма о передаче имущественного взноса именно в собственность государственной корпорации, что в условиях действующего правового регулирования воспринимается как смена формы публичной собственности, предопределяющая с исчерпанием государственной корпорацией своей публичной роли принятие законодателем специального решения о судьбе ее имущества, сохраняющего публичное предназначение.

Такое регулирование обеспечивает гарантированное изъятие доходов корпорации из-под действия ст. 41 БК РФ, определяющей состав доходов бюджетов и относящей к неналоговым доходам бюджетов, в том числе доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных предприятий, в том числе казенных.

Не менее важным для поддержания автономного режима реализации возложенных на государственную корпорацию публичных функций является также закрепление положения, в соответствии с которым Российская Федерация и учрежденная ею корпорация по общему правилу не отвечают по обязательствам друг друга.

Тем самым при учреждении государственной корпорации с бюджетно-правовых позиций определяющим для публичного субъекта становится именно формирование обособленной финансовой основы для решения соответствующей публичной задачи гражданско-правовыми методами, исключающей, по общему правилу, изъятие средств корпорации для общего покрытия совокупной системы расходов публичной власти. В результате обеспечивается создание автономно функционирующей на базе обособления публичной собственности системы, пребывающей под общим контролем государства, позволяющим отслеживать качество решения в рамках этой системы публично значимой задачи.

В этом отношении субсидия в виде имущественного взноса в государственную корпорацию существенно отличается от взносов Российской Федерации в уставные капиталы акционерных обществ. Последние представляют собой бюджетные инвестиции, предоставление которых связывается с возникновением в силу п. 1 ст. 80 БК РФ права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации в уставных капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ. В этом случае Российская Федерация становится участником коммерческой организации с отнесением ст. 42 БК РФ доходов в виде дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, к неналоговым доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной собственности.

Вместе с тем реальное автономное функционирование государственной корпорации как особого субъекта публичного права, получившего имущество в публичную собственность, имеет важной своей предпосылкой стабильное состояние экономической системы, в условиях которого могут быть обеспечены положительные значения финансовых показателей деятельности как Российской Федерации, так и получившей организационное и имущественное обособление корпорации.

Напротив, в условиях временных сбоев в экономических процессах, и тем более кризисного состояния экономики, публичные интересы могут потребовать согласованного использования финансовых возможностей казны и государственных корпораций в преодолении негативных явлений. А это с учетом конкретной ситуации может предопределить необходимость дополнительной финансовой поддержки осуществляющей публично значимую некоммерческую деятельность государственной корпорации, либо привести к необходимости изъятия в соответствии с федеральным законом части средств государственной корпорации в казну для общего покрытия совокупной системы расходов публичной власти. Однако с учетом специфики публичного статуса государственных корпораций подобные финансовые взаимоотношения с Российской Федерацией, будучи обусловленными объективными экономическими причинами, не должны приобретать систематический характер. При этом их исключительность подтверждается в большинстве случаев необходимостью решения всякий раз соответствующих вопросов (так же, как и вопросов учреждения либо ликвидации государственной корпорации) на уровне федерального закона. В связи с этим в текущем законодательстве закономерно отсутствие общих норм, регламентирующих саму потенциальную допустимость ослабления автономного существования финансовых ресурсов государственных корпораций наряду со средствами казны. Кроме того, представляется, что осуществление Российской Федерацией в особых ситуациях дополнительных финансовых вливаний в деятельность государственной корпорации должно приобретать качество субсидии, причем субсидии особого рода, отличной по своему режиму от субсидий, выделяемых иным некоммерческим организациям, и приобретающей фактически характеристики дополнительного имущественного взноса. В свою очередь, изымаемые в федеральный бюджет в особых случаях либо при ликвидации финансовые ресурсы государственной корпорации должны рассматриваться в качестве особого вида неналоговых доходов бюджетов.

Таким образом, имеются основания связывать создание государственных корпораций, прежде всего с использованием законодателем в рамках предоставленной ему дискреции особых механизмов финансового обеспечения отдельных публичных задач. Тем не менее нельзя не учитывать, что применение таких специальных механизмов финансового обеспечения публичных функций становится все же исключением из общего правила о их бюджетном финансировании.

Будучи связанным, в конечном счете, с выведением из-под действия жестких бюджетных механизмов использования значительных по объемам средств федеральной казны, создание государственных корпораций не может приобретать массового характера, и представляется допустимым и оправданным для достижения, прежде всего, конституционно значимых целей. Речь идет, в частности, о целях создания надежных механизмов защиты социальных прав граждан и поддержания устойчивости гражданского оборота.

В частности, при создании государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» преследовались, в первую очередь, такие конституционно значимые цели, как защита прав и законных интересов вкладчиков банков, укрепление доверия к банковской системе РФ и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему РФ (п. 1 ст. 1 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ). Создание государственной корпорации в этом случае было призвано обеспечить функционирование автономной системы финансирования этой публичной задачи, основанной на схеме обязательного страхования вкладов. Это проясняет выбор законодателя в этом случае в пользу создания особого субъекта публичного права со специальной правоспособностью и передачей ему имущества в публичную собственность. Не меньшую публичную значимость имеет и взаимосвязанная с вышеназванной задачей также задача, направленная на реализацию мер по предупреждению банкротства банков, возложенная на государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов» Федеральным законом «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года».

Кроме того, исключительный характер допустимости специальных механизмов финансового обеспечения публичных функций в условиях отказа от применения строго регламентированных бюджетных процедур делает необходимым создание системы замещающих правовых гарантий надлежащего использования публичных финансовых ресурсов, вверенных государственной корпорации. При этом представляется, что речь должна идти не только о связанности государственной корпорации в расходовании финансовых средств общими целями и направлениями деятельности, которые определяются федеральным законом при ее учреждении.

В зависимости от нацеленности законодателя на использование конкретных схем финансового обеспечения публичной задачи, решение которой возложено на государственную корпорацию, должны моделироваться и специальные правовые гарантии эффективного и рационального использования вверенных ей публичных финансовых ресурсов.

Так, возложение на Агентство по страхованию вкладов задачи по обеспечению функционирования соответствующей системы страхования вкладов закономерно предопределило неоднородность правового режима вверенного ему имущества. Средства фонда обязательного страхования вкладов, предназначенного исключительно для финансирования выплат возмещения по вкладам, строго обособлены от иного имущества Агентства и учитываются на специально открываемом счете Агентства в Банке России (ст. 33 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ). При этом направления, порядок и условия размещения и (или) инвестирования средств этого Фонда в финансовые инструменты предельно жестко ограничены законодателем (ст. 38).

На фонд обязательного страхования вкладов не может быть обращено взыскание не только по обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, банков, иных третьих лиц, но и по обязательствам Агентства, за исключением случаев, когда обязательства Агентства возникли в связи с неисполнением им обязанностей по выплате возмещения по вкладам. При этом взыскание за счет фонда обязательного страхования вкладов по обязательствам Агентства, возникшим в связи с неисполнением Агентством обязанностей по выплате возмещения по вкладам, осуществляется только на основании судебного акта (п. 5 ст. 33). Очевидно, что такое регулирование призвано создать систему действенных гарантий для эффективного функционирования автономной системы комплексной защиты интересов вкладчиков.

Особенности организационно-правовой формы государственной корпорации в контексте антимонопольного законодательства

Среди положений антимонопольного законодательства обнаруживается фактически одна норма, в отношении которой может быть поставлена проблема формального противоречия ей законодательства о государственных корпорациях. Это положение ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», согласно которому запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти и иных органов власти и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. При этом под хозяйствующим субъектом понимается любая коммерческая или некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, которая приносит доход (ст. 4 того же Закона).

Как видно из приведенных положений, антимонопольное законодательство закладывает последовательное разграничение экономической (хозяйственной) и властной деятельности государства, охраняя конституционный принцип поддержки конкуренции. Как угроза этому принципу рассматривается совмещение в одних руках (в одной организации) властно-принудительных, в том числе контрольно-надзорных полномочий и деятельности, которая носит возмездный характер для граждан и организаций, т. е. приносит организации доход. Основная проблема в данном случае состоит в возможности использования властных полномочий для принуждения к пользованию услугами именно этой организации. Такое принуждение рассматривается законодателем как необоснованное конкурентное преимущество по сравнению с другими организациями, осуществляющими ту же деятельность по извлечению дохода, но лишенными властных полномочий.

В отношении государственных корпораций именно такая угроза рассматривается как потенциально создающая конфликт с законодательством о защите конкуренции (см., например, подразд. 8 § 4 Концепции развития законодательства о юридических лицах, подготовленной Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ). Однако проведенный анализ показывает, что подобные опасения необоснованны.

Государственная корпорация не признается органом государственной власти. Законодатель рассматривает ее в качестве некоммерческой организации особой организационно-правовой формы, имеющей право в установленных законом пределах осуществлять приносящую доход деятельность. В связи с этим не может игнорироваться норма законодательства о защите конкуренции, запрещающая наделение хозяйствующих субъектов функциями органов исполнительной власти.

Государственные корпорации наделяются отдельными публичными полномочиями, носящими властный либо организационный характер в целях выполнения публичных задач и функций.

Однако достижение публичных целей и задач в основном осуществляется частноправовыми способами (отношения с участием государственных корпораций подчиняются режиму гражданско-правового регулирования). Этот режим хотя и связан с использованием государственных ресурсов, но не предполагает использование властно-принудительных полномочий (контрольно-надзорных, полномочий по нормативному регулированию, по направлению предписаний и пр.) – тех полномочий, использование которых способно представлять угрозу конкуренции.

Существенное отличие государственных корпораций от федеральных агентств заключается в том, что агентства de jure осуществляют функции по распоряжению государственными ресурсами (государственным имуществом, государственными учреждениями), а корпорации de jure действуют в автономном режиме на базе закрепления за ними в особой форме публичного имущества, что облегчает им процедуры принятия решений и повышает организационно-управленческую эффективность.

Агентство по страхованию вкладов реализует публичные полномочия, однако их анализ не позволяет обнаружить среди них полномочий, обеспечивающих реализацию функций федеральных органов исполнительной власти, способных образовать конкурентное преимущество государственной корпорации – хозяйствующего субъекта. Таким образом, нет оснований для вывода о несоответствии норм, определяющих правовой статус государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» Федеральному закону «О защите конкуренции».

Особенности контроля за деятельностью государственной корпорации

Статус государственной корпорации предполагает существенную независимость в осуществлении ее функций, однако эта независимость не означает полного отсутствия государственного контроля за деятельностью государственной корпорации. Такой контроль принимает совершенно иные формы и осуществляется по иным правилам по сравнению с контролем за деятельностью обычных некоммерческих организаций.

Эта ситуация вполне разумна и объяснима: большинство некоммерческих организаций имеют по природе свой негосударственный характер. Они создаются частными лицами для достижения общественно полезных, но негосударственных и непубличных по своей природе целей. Контроль за такими организациями со стороны государства главным образом направлен на проверку соответствия организации провозглашенным ею целям и сферам деятельности. Кроме того, предполагается обязательное предоставление сведений, подлежащих внесению в единый государственный реестр юридических лиц – для обеспечения выполнения регистрирующим органом его властно-контрольных полномочий.

Ни одна, ни другая цель в отношении государственных корпораций не актуальна. Государственные корпорации изначально создаются для достижения специальных целей государственного управления, поэтому контроль за их деятельностью должен носить принципиально иной характер: должна быть создана система специального публично-правового контроля уполномоченным государственным органом в исключение из общего порядка. Контроль за соответствием сведений, вносимых в единый государственный реестр юридических лиц вообще становится ненужным, коль скоро все учредительные сведения о государственной корпорации включены в официально опубликованный федеральный закон и относятся к числу общеизвестных.

От государственных учреждений и других организаций, создаваемых государством, государственные корпорации отличает порядок и природа решения об их создании. Принятие такого решения не имеет имущественно-распорядительного характера, поскольку решение принимается не органом, уполномоченным на управление государственной собственностью, а законодателем.

Распространение на государственные корпорации имущественно-распорядительного характера решения о создании поставило бы вопрос о возможной проблеме конституционно-правового характера – вторжении законодательной власти в компетенцию органов исполнительной власти. Из пункта 11 Постановления Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. № 12-П следует, что законодатель не вправе осуществлять вторжение в текущую деятельность органов исполнительной власти по управлению федеральным имуществом (поскольку управление федеральной собственностью в соответствии со ст. 114 Конституции РФ относится к компетенции Правительства РФ).

Нельзя найти сходство в механизме создания государственной корпорации и с учреждением органа исполнительной власти. Такие органы учреждаются вышестоящим органом исполнительной власти. Если идет речь о создании федерального органа исполнительной власти, то правовой основой создания служит перечень органов, утвержденный указом Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти. Непосредственно решение о создании органа и определении круга его полномочий осуществляется высшим органом исполнительной власти – Правительством РФ.

В отношении же государственных корпораций – даже тех, которые наделены функциями органов государственного управления (Росатом), решение о создании и о круге функций и полномочий принимается не высшим органом исполнительной власти, а законодателем.

По форме создания государственная корпорации близка Центральному Банку (Банку России), хотя создание Центрального Банка предусмотрено Конституцией РФ, и федеральный закон лишь определяет его компетенцию и структуру, тогда как в отношении государственной корпорации в форме федерального закона принимается именно решение о создании.

Таким образом, по правовой форме создания государственная корпорация не имеет аналогов и относится к особым субъектам публичного права. Государственная корпорация создается ни как обычный хозяйствующий субъект на базе государственной собственности, ни как федеральный орган исполнительной власти, наделяемый публичными полномочиями решением вышестоящего государственного органа. Это ставит государственную корпорацию в особое положение в части последующего контроля за ее деятельностью.

Одним из инструментов контроля выступает назначение (формирование) органов и должностных лиц государственных корпораций. Среди особенностей порядка формирования руководства государственных корпораций можно указать следующие.

Формирование органов государственных корпораций осуществляется высшими органами государственной власти, что подчеркивает особую роль и природу корпораций как организаций, реализующих публичные функции федерального уровня. В то же время подобная особенность порядка формирования подчеркивает возложение на государственные корпорации не столько административно-управленческие функций, сколько функций по выработке и реализации государственной политики.

В ряде случаев внутри государственных корпораций разделяются исполнительные функции, реализуемые профессиональными менеджерами, и функции высшего руководства, осуществляемые коллегиальными органами (в основном Наблюдательными советами). В состав коллегиальных органов возможно, а иногда даже предполагается включение лиц, замещающих государственные должности или должности государственной службы и неизбежно выполняющих задачи контроля за соблюдением публичных интересов в деятельности государственной корпорации. Подчеркнуть эту особенность системы руководства государственными корпорациями можно тем, что председателем Наблюдательного совета в государственной корпорации Внешэкономбанк ex officio выступает председатель Правительства РФ.

В части контроля за обеспечением достижения целей и показателей эффективности деятельности государственных корпораций его осуществление носит самый общий характер, главным образом из-за того, что само регулирование целей и показателей эффективности законодательством осуществляется довольно лаконично. Все законы о государственных корпорациях содержат статью о целях деятельности соответствующих корпораций, однако эти цели сформулированы в самом общем виде и не пригодны для оценки эффективности деятельности государственной корпорации. Чаще всего под целями понимаются, скорее, функции или даже сфера деятельности (область государственного управления) государственной корпорации: обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности (Внешэкономбанк), обеспечение функционирования системы страхования вкладов (Агентство по страхованию вкладов) и т. п.

Коренное отличие государственных корпораций от государственных учреждений и многих государственных унитарных предприятий состоит в том, что, создавая государственную корпорацию, государство чаще всего не дает конкретных заданий, а только определяет основное направление деятельности и тот общественно полезный результат, к достижению которого должна стремиться государственная корпорация. Пути обеспечения этого общественно полезного результата в установленных законом пределах определяет сама государственная корпорация.

Лишь некоторыми законами предусмотрено утверждение программных документов деятельности государственных корпораций. Правительством РФ утвержден, например, меморандум о финансовой политике, определяющий основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий (Внешэкономбанк) – утвержден распоряжением Правительства РФ от 27 июля 2007 г. № 1007-р.

В отношении административно-правового режима контроля за обеспечением безопасности в деятельности государственных корпораций наблюдается также ряд существенных особенностей. Прямое возложение законом на государственную корпорацию осуществления видов деятельности, подлежащих лицензированию, фактически освобождает корпорацию от необходимости получения лицензии, однако не выводит корпорацию из общего режима контрольно-надзорной подведомственности органов государственной власти.

Предметом государственного контроля (надзора) будет выступать общее соблюдение действующего законодательства и иных нормативных правовых актов, выполнение требований по обеспечению безопасности и т. п. – в пределах полномочий соответствующих органов государственного контроля (надзора).

На государственные корпорации распространяется общий надзор прокуратуры за соблюдением и исполнением законов (ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации») и специализированный административный надзор органов исполнительной власти, в том числе налоговый контроль, контроль Счетной палаты РФ: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.