Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

В-третьих, в силу ст. 1023 ГК РФ доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления имуществом. При этом условия о размере и форме вознаграждения также признаются существенными (п. 1 ст. 1016 ГК РФ). Вопреки этому решение о выплате вознаграждения Автодору и о его размере принимается в одностороннем порядке федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, ежегодно по итогам рассмотрения годового отчета Госкомпании исходя из достижения ей целевых показателей программы деятельности на долгосрочный период. При этом выплата вознаграждения Автодору осуществляется за счет доходов, полученных от деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами (ст. 32 Закона).

Однако исчисление вознаграждения Автодора в принципе лишено какого-либо смысла, поскольку его размера (и даже доходов от управления в целом) в любом случае недостаточно для осуществления возложенных на Госкомпанию функций, что требует дополнительного субсидирования из федерального бюджета. Более того, в силу ч. 14 ст. 22 Закона доходы от деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами, хотя и подлежат отдельному учету, могут быть израсходованы Автодором на дальнейшее осуществление этой деятельности, несмотря на то, что выгодоприобретателем признается Российская Федерация (ч. 3 ст. 28 Закона). Иными словами, всеми доходами от управления в любом случае распоряжается Автодор, в то время как по п. 3 ст. 1015 ГК РФ доверительный управляющий не может быть выгодоприобретателем по договору доверительного управления имуществом.

В-четвертых, для рассматриваемых отношений предусмотрен целый ряд других существенных особенностей: некоммерческий статус управляющего, превышение 5-летнего (предельного по общему правилу) срока управления, отсутствие необходимости регистрации передачи имущества в доверительное управление, а также предшествующей регистрации на него права федеральной собственности и т. д.

С учетом изложенного применение института доверительного управления к деятельности госкомпаний потребовало дополнить ст. 1012 ГК РФ пунктом 5 следующего содержания: «особенности доверительного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения устанавливаются законом». На наш взгляд, описанные выше нововведения называть «особенностями» весьма скромно, поскольку предусмотренный в рамках Закона правовой режим переданного Автодору имущества имеет мало общего с доверительным управлением, поскольку отношения приобретают отчетливый вещно-правовой характер.

По своему содержанию правомочия Автодора выходят за рамки оперативного управления и хозяйственного ведения, так как на основании ст. 30 Закона Госкорпорация вправе самостоятельно осуществлять правомочия собственника автомобильных дорог без какого-либо согласования с государством в лице его органов. Вместе с тем ее права являются ограниченными, поскольку: Автодор не вправе поручать другому лицу совершать от своего имени действия, связанные с осуществлением деятельности по доверительному управлению; на автомобильные дороги, находящиеся в доверительном управлении, не может быть обращено взыскание, и, что наиболее существенно, – Госкомпания не вправе производить отчуждение переданных ей автомобильных дорог (ст. 31 Закона)[271]271
  Что касается необходимости выполнения целевых показателей программы деятельности Автодора на долгосрочный период, утвержденной Правительством РФ (ч. 4 ст. 28 Закона), это положение нельзя квалифицировать в качестве ограничения правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом. В данном случае речь идет о требованиях к результатам деятельности организации, а не конкретным распорядительным действиям в отношении определенного имущества.


[Закрыть].

Таким образом, Автодор нельзя признать полноценным собственником переданного ему имущества в смысле ст. 209 ГК РФ. Вместе с тем аналогичные ограничения оборотоспособности имущества Росатома, Ростехнологий, особенно ОАО «Российские железные дороги»[272]272
  См.: Статья 8 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».


[Закрыть], отмеченные ранее, не были препятствием для объявления указанных лиц собственниками имущества. Следовательно, законодатель в данном вопросе в очередной раз проявил непоследовательность, что требует унификации подходов, а именно отказа от использования института доверительного управления, признание госкомпаний по аналогии с госкорпорациями собственником переданного им имущества с установлением ограничений оборотоспособности отдельных его категорий (в случае с Автодором – автомобильных дорого общего пользования федерального значения).

Добавим, что использование здесь механизма административно-правового управления вверенным федеральным имуществом нельзя признать приемлемым, поскольку он пригоден для реализации распорядительных действий собственника, а не осуществления правомочий владения и пользования, которые выходят на первый план в рамках текущей хозяйственной деятельности госкомпании.

Направления реформирования института государственных корпораций и компаний как юридических лиц публичного права

Предпосылки для реформирования. В результате поведенного анализа приходится констатировать, что становление и развитие в России института государственных корпораций (компаний, квазикорпораций) не приводит к искомому совершенствованию модели присутствия государства в национальной экономике и системы управления федеральной собственностью, развитию конкуренции в связи с наличием следующих основных недостатков, упущений и противоречий:

1) учреждение государственных организаций с особым правовым статусом и публичными функциями в ряде случаев оправданно, однако практика использования для этого различных организационно-правовых форм (госкорпораций, госкомпаний, фондов, открытых акционерных обществ со 100 %-ным государственным участием) представляется бессистемной и непоследовательной;

2) совмещение у таких государственных организаций функций хозяйствующего субъекта и органа публичной власти не вполне легитимно в условиях существующей в России классификации субъектов права и юридических лиц, поскольку государственные корпорации (компании) не включены в единую систему органов власти, с одной стороны, а их правовое положение не исчерпывается статусом обыкновенного юридического лица – с другой;

3) правовой режим имущества государственных корпораций и компаний (Росатома, Ростехнологий, Автодора) и характер принадлежащих им правомочий в ряде случаев не соответствует устоявшимся в гражданском праве конструкциям и входит с ними в противоречие;

4) передача государством гигантских материальных ресурсов представляет собой форму децентрализации управления публичным имуществом и финансами, которые исключаются из сферы административно-правового и бюджетно-правового регулирования. В результате объекты собственности вверяются автономным организациям без установления эффективной системы контроля за их деятельностью. Особенно это относится к дочерним структурам госкорпораций, управление которыми становится абсолютно недосягаемым для Российской Федерации;

5) отсутствуют публично-правовой порядок управления (распоряжения) имуществом и публичными финансами, сосредоточенными в госкорпорациях и госкомпаниях, а также правила их участия в гражданском обороте, которые обеспечивали бы достижение государственно и общественно значимого интереса и были бы сопоставимы с процедурами, закрепленными для публично-территориальных образований;

6) неудовлетворителен и не обеспечен нормативно механизм делегирования госкорпорациям функции по управлению федеральным имуществом;

7) возникают высокие риски развития коррупции в системе госкорпораций (особенно в рамках Росатома и Ростехнологий);

8) отсутствует базовый нормативный акт о госкорпорациях (госкомпаниях) и, как следствие, необходимое единство данной организационно-правовой формы, что привело к созданию под «вывеской» государственных корпораций и компаний фондов, близких по своей природе, однако разнородных структур с точки зрения задач и функций, системы управления, правового режима имущества и т. д. В связи с этим в литературе высказывается мнение, что фактически каждая государственная корпорация являет собой, по сути, отдельный вид юридического лица[273]273
  Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 2.


[Закрыть].

С учетом изложенных выводов есть основания говорить о кардинальном изменении сложившейся в России системы управления федеральной собственностью, за рамки которой выводятся значительные и наиболее ценные активы. При этом какого-либо эффективного и прозрачного механизма управления бывшим государственным имуществом взамен не создается, адекватной нормативно-правовой базы не формируется, объекты собственности просто выходят из-под юрисдикции и контроля государственных органов, а также внимания общественности, управление собственностью становится внутренним делом госкорпораций (госкомпаний).

Легитимация государственных корпораций и компаний в качестве юридических лиц публичного права. Появление в России института государственных корпораций и компаний и неиссякаемые потоки критики в его адрес, на наш взгляд, имели большое и весьма позитивное значение, поскольку вызвали кризис отечественной юридической доктрины и заставили задуматься, насколько адекватны традиционные юридические средства и конструкции для решения отдельных стратегических задач, стоящих перед государством и обществом на современном этапе развития. Существующая в позитивном законодательстве классификация субъектов права и юридических лиц не способна удовлетворить насущные потребности государственного управления и целостно объяснить природу организаций с особым правовым статусом, находящихся на стыке частного и публичного права.

В сложившейся ситуации Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства сформулировал наиболее «мудрое» предложение – упразднить организационно-правовую форму госкорпораций и преобразовать существующие госкорпорации в юридические лица тех форм, которыми они, по сути, и являются: органы публичной власти, фонды, хозяйственные общества со 100 %-ным государственным участием[274]274
  См.: Пункт 7.2.4 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) // Вестник ВАС РФ. – 2009. – № 11.


[Закрыть]. Как говорится, самый простой способ решения проблемы – притвориться, что ее нет. При этом конструкция юридических лиц публичного права применительно к госкорпорациям даже не анализируется, эта категория в одном абзаце упоминается лишь в контексте государственных и муниципальных органов, наделенных статусом учреждений, с лаконичным диагнозом об отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в отечественное право (п. 7.2).

Но при таком подходе придется не замечать и другие организации с особым публичным статусом: Банк России, государственные внебюджетные фонды, Фонд «Сколково», саморегулируемые организации с обязательным членством, самоуправляемые организации (адвокатские и нотариальные платы) и т. д. Собственно, это и демонстрируют разработчики Концепции. Дело в том, что в Проекте концепции развития законодательства о юридических лицах, которая впоследствии в несколько измененном и сокращенном виде была интегрирована в общую Концепцию развития гражданского законодательства, содержался следующий вывод: «использование особого, исключительного статуса госкорпорации возможно по отношению к тем действительно уникальным юридическим лицам, которые не укладываются в какую-либо классификацию, но необходимы в экономике (например, Центральный банк)» (п. 3.2 § 4 подразд. 8 разд. II)[275]275
  Концепция развития законодательства о юридических лицах (рекомендована к опубликованию решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 16 марта 2009 г.) // Вестник гражданского права. – 2009. – № 2.


[Закрыть].

Примечательно, что в указанном Проекте концепции содержалось еще одно суждение относительно публичных юридических лиц: «можно признать известную полезность категории “юридическое лицо публичного права” с точки зрения упорядочения регламентации участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований и их органов. С этой точки зрения выделение юридических лиц публичного права не предполагает конструирования новой разновидности юридических лиц – особой организационно-правовой формы. Следует исходить из того, что юридические лица публичного права суть органы публичной власти, предназначенные осуществлять властные функции. Такие организации не должны участвовать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах (поскольку они не являются юридическими лицами частного права, например, госбюджетными учреждениями), но государство и другие публично-правовые образования при необходимости непосредственного участия в названных правоотношениях могут использовать данные организации» (п. 1.7 § 5 подразд. 8 разд. II).

Однако в одобренной впоследствии Концепции развития гражданского законодательства, как мы видим, не нашлось места ни для затруднений в объяснении правового статуса Банка России, ни для снисходительного признания полезности конструкции юридического лица публичного права.

По сути, выводы, содержащиеся в приведенной Концепции и ее проектах относительно публичных юридических лиц, носят весьма поверхностный характер, поскольку ограничиваются рассмотрением отнюдь не самых сложных и давно изученных проблем правосубъектности органов власти. Применимость этой категории к госкорпорациям, госкомпаниям, государственным фондам, публично-правовым образованиям как таковым, саморегулируемым и самоуправляемым организациям, Банку России и т. д. фактически не оценивалась.

Вряд ли в этом можно упрекать представителей цивилистической науки, которые призваны блюсти чистоту гражданского законодательства и ограждать Гражданский кодекс РФ, воспринимаемый отдельными авторами в качестве экономической конституции, от инородных вторжений. Как верно заметил В.Е. Чиркин, гражданское право в какой-то мере «взяло себе» некоторые публично-правовые формирования, но не может обеспечить регулирование их деятельности присущими ему методами[276]276
  Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. – 2010. – № 6.


[Закрыть]. По всей видимости, инициатива в реформировании должна принадлежать здесь представителям науки конституционного, административного права и ученым, занимающимся проблемами публичного экономического права.

На наш взгляд, в России назрела необходимость развития и официального закрепления концепции юридических лиц публичного права. Последние годы научные исследования в данной сфере заметно активизировались в форме монографических[277]277
  Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007.


[Закрыть], диссертационных работ[278]278
  Ястребов O.A. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дисс… докт. юрид. наук. – М., 2010.


[Закрыть], а также многочисленных публикаций в периодических изданиях[279]279
  Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. – 2010. – № 6; Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. – 2010. – № 6; Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права // Журнал российского права. – 2008. – № 11; Рассказов О.Л. Юридические лица публичного права в общем учении о юридических лицах в дореволюционной России // Юридический мир. – 2008. – № 10; Бабичев И.В. К вопросу о различии юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права (институционально-системный подход) // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 10; Страшун Б.А. Важная проблема теории права // Журнал российского права. – 2007. – № 10 и др.


[Закрыть]. С позиций публичных юридических лиц рассматриваются и отдельные разновидности организаций: госкорпорации[280]280
  Завода Е.А. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо публичного права // Банковское право. – 2008. – № 6.


[Закрыть], саморегулируемые организации[281]281
  Журина И.Г. Можно ли признать саморегулируемую организацию юридическим лицом публичного права? //Адвокат. – 2009. – № 6.


[Закрыть] и некоторые другие.

В качестве одного из значимых аргументов в пользу законодательного закрепления рассматриваемого института в России указывается на положительный зарубежный опыт, главным образом стран, входящих в семью романо-германского права, где публичные юридические лица, несмотря на определенные различия в понимании этой категории, получили официальное признание и широкое распространение. Однако речь в данном случае идет о явлении нелокального масштаба.

В странах общего права, как известно, не существует признанного его деления на частное и публичное. Вместе с тем сопоставимые субъекты могут быть с легкостью обнаружены и здесь: например, Федеральная корпорация страховых депозитов США. На основе обобщений С.Г. Соболев приходит к выводу, что в правовой доктрине Великобритании и США под публичной корпорацией понимается контролируемое государством юридическое лицо, учрежденное статутом, обладающее специальной правоспособностью, руководимое коллективным органом управления, являющееся объектом государственного контроля и надзора, но сохраняющее независимость в своей текущей деятельности, направленной на обеспечение публичной пользы[282]282
  Соболев Г.С. Административно-правовой статус публичных корпораций в странах общего права (на примере Великобритании и США): Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 2010. – С. 11.


[Закрыть]. При этом автор отмечает явное сходство между публичными корпорациями англо-саксонского права и юридическими лицами публичного права континентальной Европы, а также обосновывает, с учетом позитивного зарубежного опыта, необходимость введения в российское законодательство конструкции юридического лица публичного права как способ устранения правовых коллизий между гражданско-правовым понятием юридического лица и организационно-правовой формой госкорпораций[283]283
  Там же. – С. 21, 22.


[Закрыть].

Как обоснованно пишет O.A. Ястребов, был известен институт юридических лиц публичного права в досоветской России, когда главным критерием классификации юридических лиц считалось их подразделение на публичные и частные, а не на коммерческие и некоммерческие организации, как это принято в современной доктрине и законодательстве. В настоящее время речь должна идти не о заимствовании института юридического лица публичного права, а об его возрождении после отказа от использования в советский период[284]284
  Ястребов O.A. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дисс… докт. юрид. наук. – М., 2010.


[Закрыть].

Таким образом, проблема «легализации» в России юридических лиц публичного права, по сути, сводится к вопросу о том, имеется ли в нем потребность с учетом текущего уровня социально-экономического развития? Если такая потребность существует, то анализируемый институт без серьезных затруднений может быть внедрен в законодательство на основе прогрессивной зарубежной и отечественной доктрины.

Представляется, что поставленный вопрос является риторическим, поскольку такие организации де-факто функционируют в форме госкоропораций, фондов и т. д., упразднить их вряд ли возможно, равно как и описать их юридическую личность сугубо с цивилистических позиций либо преобразовать в более традиционные для гражданского законодательства организационно-правовые формы.

Так, Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента РФ предложило ряд конкретных мер по реорганизации госкорпораций и повышению эффективности их деятельности (письмо Минэкономразвития России от 15 февраля 2010 г. № 2141-ЭН/Д06). Однако если в отношении отдельных госкорпораций и компании Автодор были предложены решения по их реорганизации или завершению деятельности, то реальных альтернатив ныне закрепленному правовому статусу АСВ и Росатома найдено не было.

Кроме того, сегодня активно продвигается проект создания инновационного центра «Сколково», для чего принята необходимая нормативная база[285]285
  См.: Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”» // СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 4970; Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные за конодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об инновационном центре “Сколково”» // СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 4969.


[Закрыть] и предусмотрено функционирование управляющей компании. Ее функции возложены на Некоммерческую организацию «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий» (далее – Фонд «Сколково»)[286]286
  Распоряжение Президента РФ от 2 июля 2010 г. № 446-рп // СЗ РФ. – 2010. – № 27.– Ст. 3491.


[Закрыть], учредителями которой выступили Российская академия наук, Внешэкономбанк, Роснанотех, Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана, ОАО «Российская венчурная компания» и Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

Рассматриваемая некоммерческая организация фактически обладает признаками госкорпорации, поскольку: (1) хотя создана и не на основании федерального закона, однако ее существование и правовое положение предопределены именно на законодательном уровне; (2) фактически (косвенно) подконтрольна государству; (3) финансируется главным образом из федерального бюджета[287]287
  Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 565 «О предоставлении в 2010 году субсидии из федерального бюджета некоммерческой организации “Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий” в целях финансового обеспечения основных мероприятий, связанных с созданием и обеспечением функционирования инновационного центра “Сколково”» // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4260.


[Закрыть]; (4) в установленной сфере деятельности приобрела эксклюзивный статус, включающий многочисленные изъятия из общего правового режима; (5) становится собственником земельных участков, находящихся в пределах территории инновационного центра, и соответствующей инфраструктуры; (6) наделена полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществление которых сочетает с функциями хозяйствующего субъекта и т. д. В этом можно убедиться при ознакомлении не только с текстом соответствующих законодательных актов, но и вступившим в силу с 29 октября 2010 г. Мандатом Фонда «Сколково»[288]288
  http://www.i-gorod.com/newslist/20101028-mandat


[Закрыть].

Таким образом, несмотря на обрушившуюся критику в отношении института госкорпораций, де-факто мы наблюдаем появление организаций если не с тождественным, то сопоставимым правовым положением.

По-видимому, на современном этапе экономического и социально-политического развития сложно отрицать необходимость и целесообразность создания в исключительных случаях государственных организаций с особым правовым статусом. При этом юридическое лицо публичного права – наиболее адекватная обобщающая категория для тех организаций, которые совмещают выполнение публичных функций с активным участием в гражданском (имущественном) обороте, а точнее – участвуют в гражданском обороте в рамках выполнения публичных функций.

С точки зрения содержания данной категории, необходимо поддержать О.Ю. Ускова, по мнению которого «во-первых, понятие юридического лица публичного права предполагает, что им охватывается, прежде всего, то, что имеет все признаки обыкновенного юридического лица, т. е. юридического лица частного права, поскольку очевидно, что понятие юридического лица и понятие юридического лица публичного права соотносятся как род и вид. Во-вторых, помимо признаков обыкновенного юридического лица, юридическое лицо публичного права должно обладать еще и дополнительными признаками, как раз и позволяющими относить его в особую разновидность юридических лиц… Таким дополнительным признаком, позволяющим отнести с гражданско-правовой точки зрения правосубъектные организации к юридическим лицам публичного права, будет наличие у них публично-властных полномочий»[289]289
  Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды.


[Закрыть].

Однако указание О.Ю. Ускова на наличие «публично-властных полномочий» у юридического лица публичного права требует серьезных уточнений. Властность должна пониматься не иначе как осуществление тех или иных публичных функций на эксклюзивной основе, вне конкурентной среды. Дело в том, что характеристика публичных (прежде всего, административных) правоотношений как отношений «власть – подчинение» – весьма распространенное заблуждение, которое не соответствует современным реалиям. Значительная часть взаимоотношений, которая складывается в сфере публичного администрирования, сегодня возникает по инициативе и в интересах частных лиц (предоставление государственных и муниципальных услуг, мер поддержки, содействие в реализации прав граждан и организаций) либо по обоюдной инициативе частных лиц и публичной администрации (так называемое государственно-частное партнерство). В данных ситуациях следует говорить об отношениях зависимости частных лиц от органов и агентов публичной администрации либо их взаимной заинтересованности, где обе стороны подчиняются закону, который императивно устанавливает процедуру взаимодействия и объем встречных прав и обязанностей. Отношения власти – подчинения в классическом их представлении (одна сторона дает обязательные для исполнения предписания другой стороне) в контексте проводимых в России реформ все больше вытесняются; подобная правовая связь сторон сохраняется, главным образом, во внутриаппаратных, контрольных и деликтных отношениях. Однако изменение форм и методов осуществления государством и муниципальными образованиями публичных функций не означает исключение соответствующих отношений из сферы публично-правового (административно-правового) регулирования и распространение на них гражданско-правого режима.

С учетом изложенного государство и муниципалитеты могут возлагать на юридические лица публичного права функции, которые могут осуществляться не только посредством властно-распорядительных полномочий, но путем обслуживания частных лиц (Фонд «Сколково» и др.) либо на основе публично-частного партнерства и взаимной заинтересованности. Решающее значение имеет именно общественная польза от реализации возложенных на юридическое лицо публичных функций и эксклюзивность их осуществления, что, в свою очередь, приводит к необходимости применения централизованного (императивного) механизма регулирования в рассматриваемой сфере.

Поэтому усилия необходимо сосредоточить не только на выработке обновленной юридической модели подобных субъектов права, но и на исчерпывающем анализе тех сфер, где могут и должны эффективно функционировать специфические государственные организации, где возможно обойтись традиционными организационно-правовыми формами (акционерными обществами, учреждениями и т. д.).

Подводя итог, отметим, что развитие и официальное закрепление в России концепции юридических лиц публичного права позволило бы разрешить спорные вопросы правового положения не только собственно государственных корпораций и компаний, но государственных квази-корпораций, саморегулируемых и самоуправляемых организаций, органов публичной администрации, а также существующих длительное время субъектов права с весьма неоднозначным статусом: Банка России, государственных внебюджетных фондов и некоторых других лиц.

Примечательно, что определенный шаг в этом направлении сделан при внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Так, с 1 октября 2010 г. в порядке гл. 24 Кодекса, т. е. в порядке административного судопроизводства, рассматриваются дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями. Представляется, что принятыми изменениями мы во многом обязаны реальному функционированию юридических лиц публичного права и необходимостью эффективного судебного контроля за их деятельностью.

Текущее совершенствование законодательства о государственных корпорациях и компаниях. Официальное закрепление в России института юридических лиц публичного права не способно разрешить весь комплекс проблем, связанных с государственными корпорациями и компаниями, поскольку публичные юридические лица в перспективе – это не самостоятельная единая организационно-правовая форма, а вид организаций, который, по-видимому, должен объединить и объяснить природу достаточно разнородных субъектов права. В частности, на наш взгляд, не вызывает сомнений, что к публичным юридическим лицам должны быть причислены саморегулируемые и самоуправляемые организации с обязательным членством – профессиональные корпорации, не государственные по своей природе.

Следовательно, общие положения о юридических лицах публичного права в любом случае будут нуждаться в дифференциации и детализации применительно к отдельным организационно-правовым формам (разновидностям) с тем, чтобы обеспечить достаточную специализацию правового регулирования. Это обусловливает необходимость параллельно с внедрением рассматриваемого института совершенствовать существующие законодательные акты о государственных корпорациях (компаниях), поскольку вряд ли они будут функционировать эффективнее от самого факта официальной принадлежности к юридическим лицам публичного права или их переименования.

В связи с этим следует приветствовать внесение в Государственную Думу РФ законопроекта, направленного на повышение прозрачности и эффективности деятельности государственных корпораций и компаний, в том числе по следующим направлениям:

законодательное закрепление возможности включения в состав наблюдательных советов членов, не являющихся государственными гражданскими служащими;

законодательное закрепление возможности создания высшим органом управления государственной корпорации (компании) комитетов по вопросам, отнесенным к его компетенции, для предварительного рассмотрения и проработки. При этом порядок деятельности таких комитетов и их персональный состав должны утверждаться соответствующим органом управления корпорации (компании);

обязательность утверждения наблюдательным советом стратегии деятельности государственной корпорации (компании) и публичной отчетности о ее выполнении;

определение компетенций наблюдательного совета государственной корпорации (компании);

ежегодная проверка бухгалтерской отчетности независимой аудиторской организацией, отобранной на конкурсной основе наблюдательным советом;

распространение на работников государственных корпораций (компаний) большинства ограничений и запретов, установленных для государственных гражданских служащих;

определение порядка совершения крупных сделок; определение состава годового отчета и порядок его опубликования для государственных корпораций (компаний);

предоставление права Счетной палате РФ и иным государственным органам в соответствии с действующим законодательством осуществлять контроль за деятельностью государственных корпораций (компаний), в том числе проводить их проверки;

унификация порядка размещения временно свободных денежных средств[290]290
  См.: Паспорт проекта федерального закона № 427405-5 «О внесении изменений в федеральный закон “О некоммерческих организациях” и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» // http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointra.jsp?c=427405-5


[Закрыть].

Некоторые новеллы, предложенные законопроектом, носят косметический характер, другие – предусматривают заметные изменения в механизме функционирования государственных корпораций (компаний) и устраняют значительную часть тех недостатков правового регулирования, которые были выявлены учеными, практиками и контролирующими органами.

Вместе с тем целый ряд проблем, отмеченных в настоящем исследовании, остается нерешенным, в том числе порядок осуществления закупок, функционирование корпораций холдингового типа, невозможность оспаривания сделок органами прокуратуры, порядок управление вверенной федеральной собственностью и т. д.