Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Представляется, что теоретические и практические шаги в этих направлениях следует предпринимать в контексте развития и официального закрепления в России концепции юридических лиц публичного права, специфика которых заключается в совмещении тех или иных публичных функций с активным участием в гражданском (имущественном) обороте. Это позволило бы разрешить спорные вопросы правового положения не только собственно государственных корпораций, но и государственных компаний, государственных квазикорпораций, саморегулируемых и самоуправляемых организаций с обязательным членством, а также существующих уже длительное время субъектов права с весьма неоднозначным статусом: Банка России и государственных внебюджетных фондов.

Природа собственности государственных корпораций и компаний на имеющееся у них имущество

В соответствии с законом имущество, переданное Российской Федерацией в качестве взносов госкорпорациям и госкомпаниям, формально признается их собственностью[129]129
  Здесь мы не рассматриваем федеральное имущество, которое передается государственным корпорациям и компаниям в управление с формальным сохранением титула собственника за Российской Федерацией.


[Закрыть]. Однако в литературе проблема правового режима имущества госкорпораций вызвала серьезные дискуссии вокруг следующих главных вопросов:

к какой форме собственности относится такое имущество?

можно ли в данном случае говорить о прекращении права федеральной собственности?

являются государственные корпорации (компании) полноценными собственниками имущества либо их правомочия носят ограниченный характер?

насколько в принципе господствующая в науке и законодательстве модель права собственности адекватна специфике рассматриваемых отношений?

Ряд авторов вопреки положениям действующего законодательства не признают госкорпорации субъектами права собственности. Так, по мнению O.A. Чернеги, из предусмотренного Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ) перечня вещных прав к правовому режиму имущества госкорпорации наиболее близко право оперативного управления. Объясняется это неполнотой прав госкорпорации на принадлежащее ей имущество[130]130
  Гражданское право / отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. – М., 2005. – Ч. 1. —С. 165.


[Закрыть]. Схожую позицию занимает и Д.Ю. Лялин[131]131
  Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография. – Абз. 538, 968.
  Автор, однако, занимает не вполне четкую и последовательную позицию, утверждая на других станицах, что Российская Федерация утрачивает вещные права на имущество, переданное госкорпорациям, которые становятся полноправными собственниками (Там же. – Абз. 631).


[Закрыть].

Однако большинство поддерживают иную точку зрения. М.И. Клеандров пишет, что отдельные оговорки о целевом использовании имущества принципиально не могут ограничить правомочия госкорпорации как собственника имущества[132]132
  Клеандров М.И. Указ. соч.


[Закрыть]. A.B. Семенов и Т.А. Серегина верно обращают внимание на то, что установление границ осуществления субъективного права собственности в виде целевого использования имущества практикуется не только для госкорпораций, но и для других некоммерческих организаций (фонда, некоммерческого партнерства, автономной некоммерческой организации и т. д.). При этом собственник вовсе не лишается своих правомочий: госкорпорация свободно владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом. Речь идет об установлении законом определенных границ содержания самого права собственности, которое в любом случае не может быть беспредельным[133]133
  Семенов A.B. Серегина Т.А. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. – 2008. – № 2.


[Закрыть]. К этому необходимо добавить, что целевой характер и наличие комплекса ограничений в принципе свойственны публичной собственности.

Однако признание госкорпораций (а равно госкомпаний) субъектами права собственности еще не дает ответа на вопрос о том, в контексте какой формы собственности следует рассматривать соответствующее имущество: частной либо особой разновидности государственной или же речь должна идти о некой иной форме собственности, упоминаемой в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, п. 1 ст. 212 ГК РФ.

Д.Н. Нетесов считает, что имущество госкорпораций относится к негосударственной форме собственности, однако к какой именно не указывает. Вместе с тем квалификация им передачи федерального имущества госкорпорациям в качестве безвозмездной приватизации особых вариантов не оставляет[134]134
  Нетесов Д.Н. Указ соч.


[Закрыть]. A.B. Семенов, Т.А. Серегина прямо утверждают, что право собственности госкорпорации представляет собой частную собственность юридических лиц[135]135
  Семенов A.B. Серегина Т.А. Указ. соч.


[Закрыть]. С этой точкой зрения сложно согласиться, поскольку фигура государства, столь заметная за плечами госкорпораций, и публичный интерес в использовании имущества не позволяют говорить здесь о частной собственности, в основе которой лежит интерес частных лиц. Поэтому неслучайно закон не трактует в качестве приватизации передачу федерального имущества в собственность госкорпораций[136]136
  Подпункте п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».


[Закрыть].

Более взвешенной и адекватной представляется позиция, в соответствии с которой собственность госкорпораций квалифицируется в качестве иной, самостоятельной формы собственности. Об этом пишут Ю.С. Цимерман[137]137
  Цимерман Ю.С. Указ. соч.


[Закрыть], А.Я. Курбатов[138]138
  Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц // СПС «КонсультантПлюс». – 2008. – Разд. 11.


[Закрыть], к аналогичному выводу склоняются М.И. Клеандров[139]139
  Клендров М.И. Указ. соч.


[Закрыть], Е.А. Завода[140]140
  Завода Е.А. Публичный характер имущества Агентства по страхованию вкладов // Банковское право. – 2009. – № 1.


[Закрыть].

Однако изложенным палитра мнений на исследуемую проблему не исчерпывается. Наибольший интерес с научной точки зрения представляет предпринятая в литературе попытка объяснения природы права собственности госкорпораций на основе концепции разделенной (сложноструктурной) модели права собственности. Несмотря на всю дискуссионность такого подхода, именно он позволяет глубже и обстоятельнее взглянуть на существо и специфику рассматриваемых отношений.

Впервые соответствующая гипотеза была выдвинута Ю.К. Толстым, который предположил, что применительно к госкорпорации, по-видимому, использована модель «разделенной» собственности, при которой Российская Федерация олицетворяет верховную собственность (dominium directum), а госкорпорация – подчиненную собственность (dominium utile)[141]141
  Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сб. ст. / под ред. В.Н. Литовкина и A.B. Рахмиловича. – М., 2000. – С. 87.


[Закрыть].

В.П. Мозолин, будучи последовательным сторонником сложноструктурной модели права собственности[142]142
  Мозолин В.П. Право государственной (общенародной) собственности в условиях совершенствования социализма // Советское государство и право. – 1987. – № 5. – С. 39–42; Он же. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. – М., 1992.


[Закрыть], также утверждает, что в данном случае сосуществуют два вида права собственности в отношении одного и того же государственного имущества – Российской Федерации и госкорпорации – которые находятся между собой в состоянии юридико-генетической связи и взаимодействия в составе единой субъектной структуры права собственности. В период существования госкорпорации право Российской Федерации на переданное ей государственное имущество приостанавливается, однако восстанавливается впоследствии[143]143
  Он же. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество.
  В другой своей статье ученый дополнительно называет вещное право, принадлежащее рассматриваемой разновидности некоммерческих организаций, правом целевой собственности, что вполне укладывается в концепцию сложноструктурной модели права собственности (Он же. К вопросу о неоконцепции гражданского права // Современная доктрина и гражданское законодательство: Сб. ст. – М., 2008).


[Закрыть]. Близкой точки зрения придерживается и Е.В. Богданов[144]144
  Богданов Е. Указ. соч. – С. 115.


[Закрыть].

Учение о разделенной собственности (dominium divisum), восходящее своими корнями еще к античной истории, было создано глоссаторами в средние века при рецепции римского права путем своеобразного приспособления римско-правовых начал к феодальным правоотношениям, с помощью чего был решен вопрос о возможности сосуществования права собственности у нескольких лиц на одну и ту же вещь (прежде всего, прав сюзерена и вассала на землю).

Зарождение и развитие концепции разделенной собственности на высочайшем уровне было исследовано A.B. Венедиктовым[145]145
  Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. – М.—Л., 1948. —С. 61–67, 102–126, 164–177 и др.
  Различия между фидуциарной и разделенной собственностью проводил и О.С. Иоффе. (Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. – Ч. 2 // Избранные труды по гражданскому праву. – М., 2000).


[Закрыть]. По замечанию ученого, разделенную собственность (dominium divisum) не следует смешивать с так называемой двойственной собственностью (dominium duplex), примером которой является фидуциарная собственность. При разделенной собственность имеет место раздел власти и интереса между двумя субъектами, каждый из которых является неполным собственником; при этом и верховный, и подчиненный собственник являются собственниками и в отношении третьих лиц, и в отношении друг друга. При фидуциарной же собственности и фидуциант, и фидуциар являются полными собственниками, но лишь в разных областях отношений: фидуциар – в отношении третьих лиц, фидуциант – в отношении самого фидуциара, за исключением тех случаев, когда и в отношении третьих лиц вскрывается «лицо» действительного собственника[146]146
  Там же. – С. 66, 67.


[Закрыть].

Идея разделенной (или «расщепленной», «фидуциарной») собственности была использована A.B. Венедиктовым в 1928 г. при анализе и объяснении прав государственного предприятия на закрепленное за ним имущество[147]147
  Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий. – Л., 1928. —С. 80–87 и др.


[Закрыть], от которой ученый впоследствии был вынужден отказаться под давлением официальной науки[148]148
  Соответствующие теории, ставящие под сомнение единство права собственности на все принадлежащее советскому государству имущество, были объявлены вредительскими и антимарксистскими в докладе А.Я. Вышинского на первом совещании научных работников права 16–19 июля 1938 г. (Вышинский А.Я. Основные задачи науки советского социалистического права // Сб. Института права Академии наук СССР. – 1938. – С. 56, 57 и 188).


[Закрыть] и в итоге предложил концепцию оперативного управления, ставшего прообразом современных прав хозяйственного ведения и оперативного управления[149]149
  Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. – С. 323–353 и др.
  Несмотря на внешнее изменение позиции, вынужденное признание собственных ошибок и слова раскаяния (надо полагать, это было вызвано угрозой репрессий, которые носили массовый характер в 30-х и 40-х гг. XX в.) в книге просматривается приверженность автора прежней концепции разделенной собственности, универсальность этого подхода и его применимость к различным экономическим формациям (Там же. – С. 66).


[Закрыть].

В конце XX столетия учение о разделенной (сложноструктурной)[150]150
  При всей близости концепций расщепленной и сложно структурной моделей права собственности они имеют определенные отличия.
  A.B. Венедиктов писал, что при разделенной собственности раздел власти и интереса между несколькими индивидуумами и коллективами, либо между коллективом и индивидом происходит не «не по горизонтали», как это имеет место при общей долевой (condominium) или совместной (Gesamteigentum) собственности, а «по вертикали», т. е. когда за каждым из носителей собственности признается не часть (определенная или неопределенная) одного и того же права собственности, а различные по своему характеру и объему правомочия (Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. – С. 65).
  Учитывая изложенное, сторонники так называемой сложноструктурной модели права собственности разделяют ее на горизонтальную и вертикальную. При этом расщепленная собственность рассматривается с позиции вертикальной сложно структурной модели.


[Закрыть] модели собственности получило в отечественной науке новых сторонников в лице В.П. Мозолина[151]151
  См. упоминавшиеся выше работы В.П. Мозолина, посвященные сложноструктурной модели права собственности, которые, по сути, являются вариациями на тему расщепленного права собственности.


[Закрыть], A.A. Рубанова[152]152
  Рубанов A.A. Проблемы совершенствования теоретической модели права собственности // Развитие советского гражданского права на современном этапе / под ред. Н.С. Малеина, В.П. Мозолина и др. – М., 1986. – С. 77–111.


[Закрыть], Е.В. Богданова[153]153
  Богданов Е.В. Моделирование права собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации // Государство и право. – 2000. – № 11.


[Закрыть], В.А. Савельева[154]154
  Савельев В.А. Проблема разделенной собственности и современная теория российского гражданского права // Журнал российского права. – 2008. – № 4; Он же. Действующее право и некоторые сложноструктурные модели собственности // Государство и право. – 2001. – № 9.


[Закрыть], H.H. Пахомовой[155]155
  Пахомова H.H. Цивилистическая теория корпоративных отношений. – Екатеринбург, 2005.


[Закрыть] и некоторых других авторов, которые применяют данный подход для объяснения природы и особенностей осуществления не только публичной, но корпоративной и общей собственности. При этом необходимость использования идеи расщепленной собственности усматривается учеными в том, что создание правовых институтов и механизмов, адекватных социально-экономическим реалиям, требует глубокого, гибкого и комплексного осмысления права собственности, а юридическая конструкция разделенной собственности может стать эффективным механизмом, регулирующим сложные правоотношения современного рыночного хозяйства[156]156
  Савельев В.А. Проблема разделенной собственности и современная теория российского гражданского права.


[Закрыть].

Однако в действующем российском законодательстве господствует моноструктурная, элементарная модель права собственности: одна вещь – одно право собственности на нее. Именно такой подход, по мнению Е.А. Суханова[157]157
  Гражданское право: В 2 т. / под ред. Е.А. Суханова. – Т. 1. – М., 2000. – С.491.


[Закрыть], С.В. Скрябина[158]158
  Скрябин С.В. К вопросу о теоретических моделях вещного права // Журнал российского права. – 2009. – № 4.


[Закрыть] и большинства других ученых, является правильным и соответствующим романо-германским правовым традициям. Так, Е.А. Суханов пишет, что теория ограниченных вещных прав успешно заменила в континентальной Европе феодальную идею земельной собственности, «расщепленной» между сюзереном и вассалом. Последняя сохранилась лишь в консервативном английском праве. Поэтому автор предлагает решительно отвергнуть призывы к признанию различных «сложноструктурных» и иных «моделей права собственности», призванных заменить «господствующую элементарную модель» данного права, как игнорирующие исторически сложившуюся и общепринятую в европейском континентальном праве категорию вещных прав[159]159
  Суханов Е.А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве // Журнал российского права. – 2006. – № 12.


[Закрыть]. При этом в качестве неизбежно неудачного примера сближения контитентального и англо-американского подходов ученый указывает на попытку перенесения на европейскую почву «доверительной собственности» – «траста» (trust)[160]160
  Е.А. Суханов имеет в виду отторгнутый наукой и практикой и впоследствии утративший силу Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2296 «О доверительной собственности (трасте)» (САПП РФ. – 1994. – № 1. – Ст. 6).
  Доверительная собственность, широко используемая в англо-американской системе права, обычно рассматривается именно в контексте разделенной (расщепленной) собственности (см., например: Беневоленская З.Э. Доверительное управление имуществом в сфере предпринимательства. – М., 2005).
  Однако, следуя замечаниям A.B. Венедиктова, в данном случае более точно было бы говорить о фидуциарной собственности, относящейся к dominium duplex.


[Закрыть].

К сожалению, аргументация противников внедрения концепции разделенной собственности не всегда отличается достаточной глубиной. Прежде всего, речь идет о приписке этого института только феодальному обществу, а также о его отмирании при рецепции в Европе римского частного права и разработке современной континентальной системы вещных прав. А.В. Венедиктов еще в 1948 г. писал, что «необходимо решительно предостеречь против смешения двух понятий: 1) общего понятия разделенной собственности как особой формы разделения власти и интереса в одном и том же имуществе между двумя собственниками, и 2) понятия феодальной разделенной собственности как специфической формы разделенной собственности, присущей именно феодальному строю со всеми его специфическими – социальными и политическими особенностями…»[161]161
  Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. – С. 65.


[Закрыть] Именно это дает основания говорить о разделенной собственности не только при феодализме, но и в рабовладельческом обществе, современном англо-американском праве, а также «примерять» рассматриваемое учение для объяснения сложных вещных правоотношений в странах континентальной правовой системы.

В условиях описанной выше научной дискуссии появление и развитие в России института госкорпораций и госкомпаний только «подлило масло в огонь». Как мы видим, редкие авторы настаивают на полноценности права собственности госкорпораций на принадлежащее им имущество, при этом немало авторитетных ученых выдвинуло гипотезу о том, что здесь вполне уместно говорить о совмещении права собственности Российской Федерации госкорпораций на передаваемое им в качестве вклада имущество.

На наш взгляд, элементарная (моноструктурная) модель права собственности не способна объяснить в данном случае не только экономическую сущность отношений, но и учесть сугубо юридическую специфику: временный характер вещного права госкорпорации (госкомпании); возможность трансформации в любой момент права федеральной собственности в собственность госкорпорации или госкомпании и обратно (путем принятия федерального закона или внесения в него изменений); формирование государством волеобразующих органов госкорпорации и госкомпании; обременение переданного им имущества необходимостью выполнения публичных задач и т. д.

Однако и это еще не все: в случае с Росатомом и Ростехнологиями законодатель собственноручно в корне подорвал сложившуюся систему регулирования отношений собственности. Применительно к Росатому Правительство РФ утверждает перечень имущества корпорации, совершение сделок с которым подлежит с ним согласованию (ч. 3 ст. 17 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»).

Такой перечень существует, и в него вошли три расположенных в г. Москве здания[162]162
  См.: Пункт 4 постановления Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 346 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 марта 2008 г. № 369».


[Закрыть]. Наблюдательный совет Ростехнологий утверждает по согласованию с Правительством РФ программы отчуждения находящихся в собственности Корпорации акций организаций, перечень которых утвержден Президентом РФ, и холдинговых компаний (интегрированных структур), созданных на их основе, а также определяет условия отчуждения акций организаций, включенных в эту программу[163]163
  См.: Приложение 1 и подп. «г» п. 4 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. № 1052 «Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”».
  Обратим внимание на то обстоятельство, что рассматриваемое ограничение (в виде необходимости получения согласования) установлено не законом, который признает Ростехнологии полноправным собственником имущества, а Указом Президента РФ.


[Закрыть].

Выходит, с одной стороны, Росатом и Ростехнологии, будучи собственником имущества, не вправе им распоряжаться самостоятельно, а с другой – Правительство РФ, которое не является органом управления корпорации, участвует в распоряжении имуществом, не относящимся к федеральной собственности. Но это нонсенс, абсолютно не вписывающийся в действующее гражданское законодательство и прямо противоречащий господствующей в цивилистике доктрине! Однако закон есть закон, следовательно, госкорпорации в описанных ситуациях не являются полноправными собственниками, а Российская Федерация (видимо, на правах учредителя), напротив, сохраняет обширные имущественные правомочия.

Еще более любопытная ситуация складывается с Фондом «РЖС» (государственная «квази-корпорация»), которому по решению или поручению Президента РФ может быть предписано распорядится определенным имуществом путем его безвозмездной передачи в собственность юридических лиц, определяемых распоряжениями Правительства РФ (ч. 9 ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»). Вопрос о том, кто в указанных случаях реализует правомочия собственника в отношении объектов, формально принадлежащих Фонду «РЖС», видимо, является риторическим.

Кроме того, в соответствии с ч. 18 ст. 4 Федерального закона от 5 февраля 2007 г. № 13-Ф3 «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» все акции ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс» находятся в федеральной собственности или в собственности Росатома. Любое распоряжение указанными акциями осуществляется на основании федерального закона, кроме передачи по решению Президента РФ в качестве имущественного взноса Российской Федерации таких в собственность Росатома. Другими словами, акции ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс», по существу, отнесены к имуществу, изъятому из оборота, которое, по идее, должно являться объектом исключительной государственной собственности.

Аналогичный режим установлен и в отношении 100 % акций ОАО «Рособоронэкспорт», переданных в качестве имущественного взноса Российской Федерации в собственность Ростехнологий, принимая во внимание то, что дальнейшее распоряжение указанными акциями (продажа и иные способы отчуждения, передача в залог и доверительное управление и т. п.) осуществляется только на основании федерального закона[164]164
  Пункт 1 Указа Президента РФ от 26 ноября 2007 г. № 1577 «Об открытом акционерном обществе “Рособоронэкспорт”» (СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6131).
  Здесь опять же обращает на себя внимание то, что ограничение оборотоспособности акций установлено не федеральным законом, а указом Президента РФ.


[Закрыть].

Исключения, сделанные в отношении Росатома, Ростехнологий, Фонда «РЖС» в очередной раз убеждают нас в особом характере их вещного права на переданное имущество и несколько искусственном его обособлении от права государственной собственности. Если анализируемые положения законодательства не являются недоразумением, а представляют собой осознанный шаг, то иного доктринального объяснения подобному новаторству, помимо использования концепции разделенной собственности, найти трудно. Формулирование окончательного вывода затрудняет то обстоятельство, что в отношении других госкорпораций и госкомпаний законодатель не предусмотрел аналогичных ограничений при распоряжении имуществом и его обороте.

Таким образом, хотя госкорпорации и госкомпании формально и признаются собственниками принадлежащего им имущества, их вещное право носит производный характер от права государственной собственности. Система собственности госкорпораций не способна к автономному развитию: в отличие от граждан и частных организаций, которые приобретают правосубъектность и становятся собственниками имущества независимо от воли государства, субъектный состав госкорпораций и госкомпаний ограничен федеральным законом. Другими словами, их право собственности существует лишь постольку и осуществляется лишь в тех пределах, которые определены изначальным (реальным) собственником – Российской Федерацией.

Концепция разделенной (а если быть еще точнее – фидуциарной) собственности представляется вполне адекватной для объяснения сущности исследуемых отношений на доктринальном уровне. Однако в условиях действующего законодательства не усматривается иного выхода, кроме как причислить собственность госкорпораций к иной (самостоятельной) форме собственности в контексте ч. 2 ст. 8 Конституции и п. 1 ст. 212 ГК РФ. Причем собственность госкорпорации является именно публичной, поскольку предназначена для осуществления функций, имеющих общественное и государственное значение, и обособлена от федеральной собственности лишь формально – в целях децентрализации управления.

Спорные вопросы юридической личности госкорпораций

Главная особенность госкорпораций заключается в дуализме их правового статуса. С одной стороны (с точки зрения гражданской правосубъектности), госкорпорация – это самостоятельная организационно-правовая форма юридического лица. Схожесть использованных законодателем определений госкорпорации (ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях») и учреждения (ст. 120 ГК РФ) дало основания отдельным автором говорить о близости этих организационно-правовых форм[165]165
  Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография. – Абз. 381, 1134.


[Закрыть]. В действительности юридическая личность госкорпорации напоминает учреждение столь же мало, сколько корпорацию в ее традиционном цивилистическом понимании как организацию, основанную на членстве.

В целом правовое положение госкорпорации как юридического лица характеризуется совокупностью следующих основных признаков:

учреждается исключительно Российской Федерацией и не имеет членства;

создается на основании отдельного федерального закона, который заменяет собой устав и приобретает признаки не столько общенормативного, сколько локального (или даже индивидуального) акта;

осуществляет социальные, управленческие или иные общественно полезные функции;

имущество госкорпорации признается ее собственностью и формируется за счет взноса учредителя, собственных доходов и иных источников;

не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а последняя не отвечает по обязательствам госкорпорации;

пользуется целым рядом преференций и изъятий из общего правового статуса юридических лиц (например, неподконтрольность органам, уполномоченным в области надзора за деятельностью некоммерческих организаций, невозможность банкротства, отсутствие необходимости лицензирования деятельности и т. д.). При этом конкретные особенности устанавливаются для каждой госкорпорации персонально;

отличается спецификой порядка создания (регистрируется непосредственно на основании закона);

реорганизация и ликвидация (за исключением Фонда содействия реформированию ЖКХ) производится на основании отдельного федерального закона, в котором, кроме того, должен быть регламентирован порядок проведения соответствующих мероприятий;

основные органы управления (наблюдательный совет или совет директоров, единоличный исполнительный орган) формируются государством;

будучи некоммерческой организацией, обладает специальной правоспособностью.

Последний признак нуждается в отдельном обсуждении. Действительно, в силу прямого указания закона госкорпорация относится к некоммерческим организациям: она может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создана корпорация, и соответствующую этим целям. Однако некоторыми авторами высказаны обоснованные сомнения на этот счет[166]166
  См., например: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических. – Разд. 5.


[Закрыть], что находит свое объективное подтверждение.

Во-первых, напомним, что изначально планировались акционирование ряда госкорпораций и их полная или частичная приватизация. Выходит, на определенном этапе некоммерческая организация трансформируется в сугубо коммерческую при неизменности задач и видов ее деятельности, что вряд ли последовательно. Тем не менее именно такие преобразования в настоящее время проводятся в отношении Роснанотеха.

Во-вторых, анализ статутных актов о каждой из созданных госкорпораций свидетельствует о том, что формулировка целей деятельности рассматриваемых организаций и масштаб поставленных перед ними задач не позволяют говорить о сколько-нибудь заметном ограничении их гражданской правоспособности. С трудом можно представить себе сделку, которую нельзя будет прямо или косвенно увязать с целями деятельности госкорпорации и на этом основании оспорить в судебном порядке (ст. 173 ГК РФ).

В-третьих, внутренние противоречия заложены в самой конструкции, в рамках которой организация якобы некоммерческой направленности управляет сотнями подведомственных ей коммерческих организаций – акционерных обществ и государственных предприятий (например, Росатом, Ростехнологии). Подобная система попросту не способна нормально функционировать, поскольку такие цели деятельности, как извлечение прибыли и достижение общественно полезного результата, как привило, предполагают выполнение различных показателей эффективности функционирования. В итоге отмеченная несовместимость главных целей деятельности либо разрушит систему изнутри, либо одна из целей возобладает.

С другой стороны, госкорпорации наделены публично-правовым статусом, который основывается на властных (управленческих) полномочиях, а также на том, что рассматриваемые организации представляют собой форму децентрализации не только государственного неденежного имущества, но и публичных финансов. Особая критика в связи с этим должна прозвучать в отношении Фонда содействия развитию ЖКХ, Олимпстроя и реорганизуемого Роснанотеха, в которых аккумулируются значительные финансовые ресурсы, поступившие из федерального бюджета, распоряжение которыми не подчинено правилам бюджетного процесса. Возникает вопрос: почему указанные госкорпорации не способны решить поставленные перед ними задачи в условиях строгой финансовой дисциплины, обеспеченной бюджетным законодательством и законодательством о государственных закупках? Проверка Генеральной прокуратуры показала, что децентрализация государственных денежных фондов привела не столько к повышению эффективности финансовых вложений госкорпораций, а в большей степени – к многочисленным злоупотреблениям.

Публично-правовой статус госкорпораций в основном является активным: они выступают субъектом регулятивного воздействия. В связи с этим Ю.С. Цимерман заключает, что организационно-правовую форму госкорпораций нельзя осмыслить, используя только понятие юридического лица, в связи с тем, что они выполняют большой объем публичных функций[167]167
  Цимерман Ю.С. Указ. соч.


[Закрыть]. К аналогичному выводу приходит и Е.К. Глушко, отмечая, что госкорпорации в большей или меньшей степени наделяются специальной компетенцией по управлению, т. е. качествами управляющего субъекта[168]168
  Глушко Е. К. Указ. соч.


[Закрыть]. С данной позицией можно согласиться лишь частично.

С учетом создания госкорпораций для осуществления социальных, управленческих, иных общественно полезных функций деятельность каждой такой организации имеет существенное публичное значение (равно как и функционирование субъектов естественных монополий, общественных организаций, политических партий и т. д.), однако это еще не превращает ее в субъекта публично-правового управления, т. е. лица, наделенного властными полномочиями. Значение здесь имеет характер возложенных на госкорпорацию публичных функций.

Системный анализ статутных законов о госкорпорациях позволяет заключить, что следующие из них не наделены властной компетенцией:

Роснанотех, который реорганизуется в акционерное общество именно по этой причине;

Фонд содействия реформированию ЖКХ, основные направления деятельности которого имеют мало сущностных отличий от обыкновенных фондов;

Внешэкономбанк, представляющий собой специфическую кредитную организацию.

Другие госкорпорации обладают качественным своеобразием. Так, основанное в 2003 г. Агентство по страхованию вкладов является не только специализированным страховщиком и управляющим средствами фонда обязательного страхования вкладов, но и осуществляет обширные властные полномочия по отношению к банкам, участвующим в системе страхования вкладов: ведет реестр банков, состоящих на учете в данной системе; определяет порядок расчета страховых взносов; производит сбор страховых взносов; контролирует их поступление; направляет требования банкам и т. д.[169]169
  Статья 15 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».


[Закрыть]. Помимо этого, Агентство может осуществлять функции временной администрации в целях предупреждении банкротства кредитной организации[170]170
  Статья 8 Федерального закона от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» (СЗ РФ. – 2008. – № 44. – Ст. 4981).


[Закрыть], а также функции конкурсного управляющего при наступлении банкротства банка[171]171
  Статья 50.11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (СЗ РФ. – 1999. – № 9.– Ст. 1097).


[Закрыть].

Олимпстрой создавался для осуществления функций организатора и заказчика строительства олимпийских объектов.

При этом его статус заметно изменен в конце 2009 г., так как Корпорация была дополнительно наделена следующими публично-властными полномочиями:

координация деятельности и обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и заинтересованных организаций по вопросам строительства, организации эксплуатации олимпийских объектов и реализации мероприятий, связанных со строительством олимпийских объектов;

участие в изъятии земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в целях размещения олимпийских объектов, а также участие в предоставлении земельных участков и иных объектов недвижимого имущества гражданам и юридическим лицам взамен изымаемых;

осуществление контроля за организацией и ходом строительства олимпийских объектов и реализацией связанных с таким строительством мероприятий;

внесение в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов по вопросам строительства, организации эксплуатации олимпийских объектов и реализации связанных с таким строительством мероприятий;

согласование проектов правовых актов Правительства РФ по вопросам, отнесенных к сфере деятельности Корпорации[172]172
  Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 379-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2009. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6455.


[Закрыть].

Однако абсолютно неповторима сегодня юридическая личность Росатома, который представляет собой не просто гигантский хозяйствующий субъект, он наделен обширным спектром функций государственного органа: проводит государственную политику, осуществляет нормативно-правовое регулирование, оказывает государственные услуги и управляет государственным имуществом в области использования атомной энергии[173]173
  См. статьи 3, 6–14 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».


[Закрыть]. Таким образом, властная компетенция Росатома сконструирована по подобию федерального органа исполнительной власти и при этом заметно превосходит полномочия «среднестатистического ведомства», которые в основной своей массе не совмещают в своих руках столь разнородные направления деятельности с учетом концепции административной реформы.

Ради Росатома, а впоследствии и для Олимпстроя даже потребовалось вносить персональные изменение в Федеральный закон «О защите конкуренции», ч. 3 ст. 15 которого не допускает наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти. Подобный запрет, который отныне не распространяется на Росатом и Олимпстрой, – это аксиома антимонопольного законодательства: вряд ли можно говорить о конкуренции в условиях, где один из хозяйствующих субъектов нормативно определяет правила деятельности для всех участников рынка и (или) контролирует их соблюдение. Официально закрепляя отмеченное исключение в отношении Росатома, законодатель, на наш взгляд, посчитал возможным отказаться от защиты конкуренции в сфере атомного энергопромышленного комплекса, где должна функционировать одна вертикально интегрированная государственная структура. В рассматриваемом случае, возможно, это оправданно. Однако где гарантии, что аналогичный подход не возобладает в других областях, где уже успешно функционируют частные хозяйствующие субъекты?

Не вполне ясен характер отдельных публичных функций, возложенных на Ростехнологии.

Данная корпорация, в частности:

содействует организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции, проведении перспективных исследований и развитии технологий;

обеспечивает продвижение на внутренний и внешний рынки и реализации на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности;

участвует в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения, а также организации в соответствии с законодательством Российской Федерации выполнения государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа и мобилизационного плана, долгосрочных целевых программ, федеральных целевых программ и программ военно-технического сотрудничества[174]174
  Пункты 1–3 ч. 3 ст. 3 Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».


[Закрыть].

Однако публично-правовых средств для осуществления перечисленных направлений деятельности в Законе не приводится, что не позволяет однозначно утверждать о наличии властных полномочий у Ростехнологий. Вместе с тем в настоящее время наблюдается сближение правового статуса данной Корпорации с Росатомом, поскольку произведенные законодательные изменения предусматривают участие Ростехнологий в правотворческом процессе (без права самостоятельного нормативного регулирования), наделение Корпорации в переходных период функцией по управлению федеральной собственностью, ее активное взаимодействие с органами государственной власти, проведение Ростехнологиями проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций, распространение на Корпорацию юрисдикции Счетной палатой РФ в целях осуществления финансового контроля и т. д.[175]175
  Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 88-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной корпорации “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2009 – № 19.– Ст. 2278.


[Закрыть].

Представляется, что само по себе наделение государственных корпораций властными полномочиями не должно вызывать резкую критику, поскольку во многом зависит от соображений целесообразности. Закон прямо предусматривает создание некоммерческих организаций, в том числе госкорпораций, для достижения управленческих целей[176]176
  Пункт 2 ст. 2, п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».


[Закрыть]. Однако управленческая деятельность может носить как частноправовой, таки публично-правовой (властный) характер. В последнем случае некоммерческая организация приобретает признаки государственного органа, поэтому должна быть интегрирована в установленную систему органов государственной власти или местного самоуправления. Именно таким образом в процессе административной реформы, например, центры и станции санитарно-эпидемиологического надзора, существовавшие до 2004 г. в форме федеральных государственных учреждений, были трансформированы в органы Роспотребнадзора, а учреждения юстиции – в территориальные органы Росрегистрации (ныне – Росреестра), сохранив при этом статус бюджетных учреждений (ст. 161 БК РФ) для целей участия в гражданско-правовых, бюджетно-правовых и иных имущественных отношениях.