Текст книги "Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права"

Теоретически возможно дисциплинирующее воздействие рынка труда на менеджеров. При успехах предприятия менеджер может улучшить свою репутацию и рекомендовать себя другим предприятиям; в случае неуспеха он может быть уволен и заменен другим. Сомнительно действие этого механизма в случае ГК потому, что ее управленческие органы рекрутируются в значительной степени не из частного бизнеса, а из бюрократии. Поэтому рынок труда для менеджеров также практически не может служить рыночным инструментом дисциплинарного воздействия.

Выводы

Резюмированно можно установить, что внешние рыночные механизмы в качестве инструментов дисциплинарного воздействия на менеджмент в случае ГК практически не действуют. Что касается внутреннего государственного контроля, здесь необходимо провести разграничение. Наблюдательный совет обладает достаточной информацией, чтобы оценить деятельность менеджмента также, как несколькими дисциплинарными инструментами; ему недостает, однако, стимулов для эффективного осуществления этой деятельности. Президент РФ имеет в распоряжении как все необходимые источники информации, так и целый спектр санкций. Он обладает также необходимыми административными ресурсами для осуществления контроля. Таким образом, действенный контроль со стороны государства зависит от готовности Президента его обеспечивать.

Заключение и перспективы

В заключительной части представляется необходимым помимо обобщения результатов и некоторых общих замечаний также бросить оценивающий взгляд на возможное будущее развитие ГК.

Распределение прав собственности в случае ГК «Ростехнологии» в обобщенном виде представляет собой следующую картину.

Права собственности в связи с отделением прав контроля от прав на доход, с одной стороны, и отсутствием (или, во всяком случае, нечетким определением) прав на доход с другой стороны, значительно размыты. Это ведет к развитию мощных стимулов для оппортунистического поведения со стороны менеджмента ГК[90]90
  Впечатляющий список возможных выражений оппортунистического поведения в российском контексте составил Экспертный Совет при Комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике в докладе «Государственные корпорации в современной России» (http://prompolit.ru/890).


[Закрыть]. Данные стимулы усиливаются неравным распределением информации об их деятельности. Суррогаты прав собственности, которые должны исправлять эти стимулы в интересах государства как принципала, имеются ограниченно. Так, не представляется возможным установить причастность менеджмента к результатам своей деятельности через ориентированную на результаты оплату его труда; нормы ответственности за виновные действия менеджмента отсутствуют полностью. Наличные контрольные механизмы не в состоянии предотвратить оппортунистическое поведение менеджмента. Дисциплинарное воздействие рыка по отношению к менеджменту терпит неудачу в связи с тем, что ГК не подвержены тем же условиям, как прочие участники рынка. Государственные контрольные возможности также ограничены. Наблюдательный совет, хотя и обладает теоретически достаточной информацией для контроля за деятельностью менеджмента, но, особенно из-за персонального состава, не имеет стимулов для активной контрольной деятельности. Возможности других государственных органов значительно ограничены в связи с запретом вмешательства. Здесь Счетная палата в будущем могла бы играть важную роль, если она будет осуществлять свои полномочия консеквентно. Главная роль по контролю за деятельностью менеджмента в силу данных обстоятельств остается за Президентом, поскольку в его распоряжении находятся как большинство источников информации, так и самые действенные дисциплинарные инструменты. Этот факт ставит контроль за менеджментом как коррективу для отсутствующих стимулов по эффективному расходованию ресурсов на полное усмотрение Президента. Дополнительно контроль осложняется размером ГК и многообразием находящегося в ее собственности актива.

Эти теоретические размышления подтверждаются соответствующими эмпирическими результатами, имевшими место до сего времени. При проведении по поручению Президента проверки ГК Генеральной прокуратурой и Контрольным управлением Администрации Президента в отношении ГК «Ростехнологии» в числе прочих были установлены следующие недостатки: предпринимательская деятельность вне указанных законом целей; нецелевое и неэффективное использование переданных средств; неправомерное отчуждение имущества (причем возбуждено было 22 уголовных дела); произвольное размещение заказов, а также оплата сторонних организаций по выполнению услуг, входящих в обязанности сотрудников корпорации. Далее было установлено, что 11 из 16 заседаний наблюдательного совета с 12 декабря 2007 г. по 1 сентября 2009 г. проводились заочно, т. е. в отсутствие ее членов. На заседаниях в присутствии членов отчеты исполнительных органов госкорпораций слушались без предварительной проверки предоставленной информации[91]91
  http://news.kremlin.ru/transcripts/5965


[Закрыть]. Дополнительно антимонопольная служба, которая также принимала участие в проверке, возбудила 225 административных дел против Ростехнологии в связи с нарушением антимонопольного законодательства[92]92
  См.: Коммерсантъ. – 2009. – 16 ноября.


[Закрыть]. Все это стало публично известно только из-за решения Президента использовать предоставленные ему контрольные полномочия; подобные ad Аос-мероприятия со стороны высшего государственного поста не могут служить постоянной заменой разумного корпоративного управления.

Это бросает также свет на роль общества; в конечном итоге граждане как принципалы правительства являются действительным собственником имущества, переданного ГК. Контроль со стороны общества возможен тогда, когда имеется доступ к релевантной информации.

На фоне этих результатов должен последовать взгляд на возможное будущее развитие ГК. Год 2009 был обозначен активной деятельностью Президента в отношении ГК: началось в марте опубликованием Концепции развития законодательства о юридических лицах, которая был разработана Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Данный Совет, который подчинен непосредственно Президенту, занял весьма критическую позицию по отношению к ГК и рекомендовал в целом их упразднение, связанное с преобразованием существующих ГК в другие соответствующие их задачам организационно-правовые формы[93]93
  См.: Концепция развития законодательства о юридических лицах» // http://www.privlaw.ru/files/concep_16_2009.pdf


[Закрыть]. В августе Президент поручил указанную проверку всех ГК со стороны Генеральной прокуратуры и Контрольного управления Администрации Президента. В своем докладе председатель Контрольного управления рекомендовал в свете результатов проверки различные законодательные изменения. В ноябре в Послании Федеральному Собранию РФ Президент высказался критически в отношении организационно-правовой формы ГК, что кульминировало в многозначительном высказывании: «Я считаю эту форму в современных условиях в целом бесперспективной»[94]94
  http://www.kremlin.ru/transcripts/5979


[Закрыть]. Наконец, Президент поручил Председателю Правительства представить предложения по реформированию госкорпораций[95]95
  httр://news. krem I i n. ru/n ews/5985


[Закрыть]. Соответствующие разработанные Министерством экономического развития РФ предложения по изменению законодательства были опубликованы в марте 2010 г.[96]96
  www.gzt.ru/f/upload/files/10/03/16/1268754012601.doc


[Закрыть].

Сделанные в связи с этим предложения можно подразделить на две категории: они или трактуют отдельные аспекты функционирования ГК, или занимаются принципиально вопросом: имеет ли данная организационно-правовая форма право на существование в будущем. Здесь будут оценены только предложения из первой категории, так как детальная оценка к возможным будущим сценариям (особенно по возможному преобразованием ГК в АО) выходит далеко за рамки данной статьи.

Стали публичными следующие предложения:

контроль за деятельностью ГК со стороны Счетной палаты так же, как со стороны других органов государственного контроля и надзора, в том числе Федеральной службы по бюджетному надзору;

распространение законодательства о государственных закупках[97]97
  Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3105.


[Закрыть] на поставку товаров и оказание услуг в снабженческой деятельности ГК;

воспрепятствование конфликтам интересов, особенно через введение правовых институтов «сделки с заинтересованностью» и «крупные сделки»;

установление особых процессов принятия решений по таким сделкам, также, как соответствующие требования к документации;

распространение на сотрудников ГК различных обязанностей, ограничений и запретов, алогичных установленным для государственных гражданских служащих, включая необходимость предоставления сведений о полученных доходах и имуществе; запрет на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческих организации; запрет на осуществление предпринимательской деятельности;

введение ключевых показателей эффективности с целью внедрения в ГК систем оплаты труда, основанных на достижении поставленных целей;

регулирование ответственности управления ГК за достижение поставленных перед корпорациями целей также, как за сохранность и эффективность использования имущества;

единое регулирование деятельности представителей государства в наблюдательных советах ГК, включая вопросы отчетности, а также возможности включения в состав наблюдательных советов независимых директоров.

С точки зрения теории права собственности, эти предложения можно оценить положительно, поскольку большинство указанных предложений предназначены исключению оппортунистического поведения менеджмента. Это касается установления определенных сделок, вопросы по которым менеджмент не может самостоятельно решать (например, сделки с заинтересованностью), а также распространения законодательства о государственных закупках на снабженческую деятельность ГК. Данными положениями может быть установлен определенный процесс принятия решений и, таким образом, уменьшена свобода менеджмента в принятии решений.

Другие положения способны, по меньшей мере, создать стимулы, способные редуцировать оппортунистическое поведение. Это касается необходимости предоставления сведений о полученных доходах и имуществе и запрета побочной деятельности, поскольку таким образом может быть предотвращено возникновение конфликтов интересов. Подобное поведенческое значение имеют мероприятия, которые предназначены усилить контроль за деятельностью менеджмента: поднадзорность всех ГК контролю со стороны Счетной палаты и других органов контроля повышает уплотнение контроля, в то время как введение ключевых показателей эффективности и обязанность документации для отдельных сделок улучшают информационное основание для контроля. Такие виды последующего контроля не могут с самого начала препятствовать возникновению ущербного поведения, но они учитываются контролируемыми органами и «удорожают» его оппортунизм. Улучшению контроля должно способствовать также единое регулирование деятельности представителей государства в наблюдательном совете, особенно введение положений об отчетности и ответственности, которые сейчас отсутствуют. Так же обстоит дело с включением в состав наблюдательных советов независимых директоров. Помимо усиления профессионализма в надзорной деятельности, это мероприятие могло способствовать редуцированию имманентной опасности коллизии между интересами корпорации и политическими целями.

Наконец, планируемое введение оплаты труда, основанной на достижении поставленных целей, а также режима ответственности менеджмента, предоставляет возможность для причастности менеджмента к праву на доход как в положительном, так и в отрицательном смысле и тем самым редуцировать асимметрию интересов между государством как принципалом и менеджментом как агентом. В целом можно установить, что предложенные изменения законодательства представляются способными исправить принципиальные недостатки в концепции ГК. Это относится, однако, только к внутренним контрольным механизмам и системе стимулов; желательный контроль со стороны рынка будет по-прежнему отсутствовать.

В заключение еще одно замечание. В настоящей статье отсутствует общее рассуждение преимуществ частной собственности по сравнению с государственной собственностью на корпорации. Это не должно означать, что таковые не существуют. В настоящее время превосходство частной собственности с точки зрения корпоративного управления практически повсеместно признано, что в первую очередь связано со структурой стимулов для участвующих актеров. При государственной собственности особенно редуцированы контрольные стимулы, так как государственные контролеры сами являются не «собственниками», а только агентами действительных собственников, т. е. граждан без собственного монетарного интереса в успехах корпорации; граждане в качестве собственников не обладают ни необходимой информацией, ни прочими ресурсами, чтобы осуществлять действенный контроль[98]98
  См.: Ebers М., Gotsch W. Institutionen konomische Theorien der Organisation // Organisationstheorien / под ред. A. Kieser. – Stuttgart, 1993. – C. 199.


[Закрыть]. Подробное представление данной проблемы отсутствует по причине, что она относится ко всем корпорациям с полным или преобладающим участием государства. Следует отметить, что с этой точки зрения упразднение или, в крайнем случае, модификация ГК необходима, поскольку она полностью исключает в актуальной форме участие частного капитала.

A.B. Винницкий
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ (КОМПАНИЙ) И ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЕ

Постановка проблем

История вопроса. Низкая эффективность управления федеральной собственностью, нерешенные проблемы административно-правового регулирования соответствующих отношений (инертность, бюрократизм, отсутствие добросовестной инициативы и др.), с одной стороны, и необходимость оперативного выполнения важнейших социально-экономических задач, стоящих перед государством, – с другой, стали предпосылкой для поиска новых моделей присутствия государства в национальной экономике и управления публичным имуществом, а также механизмов повышения конкурентоспособности российских организаций на мировом рынке. Это привело к появлению публичных юридических лиц с особым правовым статусом: государственных корпораций, компаний, имущественных фондов, специфических акционерных обществ со 100 %-ным государственным участием.

Особую «популярность» на определенном этапе (2007 г.) приобрели государственные корпорации (далее – госкорпорации), под которыми понимаются не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественных взносов и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций[99]99
  Пункт 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.


[Закрыть]. Всего было создано семь госкорпораций: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее – Росатом)[100]100
  Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» // СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6078.


[Закрыть], Государственная корпорация «Ростехнологии» (далее – Ростехнологии)[101]101
  Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2007. – № 48 (ч. 2). – Ст. 5814.


[Закрыть], Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее – Внешэкономбанк)[102]102
  Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» // СЗ РФ. – 2007. – № 22. – Ст. 2562.


[Закрыть], Агентство по страхованию вкладов[103]103
  Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 52 (ч.2). – Ст. 5029.


[Закрыть], Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд содействия реформированию ЖКХ)[104]104
  Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799.


[Закрыть], Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее – Олимпстрой)[105]105
  Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5415.


[Закрыть], а также ныне реорганизуемая в акционерное общество Российская корпорация нанотехнологий (далее – Роснанотех)[106]106
  Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3753.


[Закрыть].

В 2009 г. была создана первая, и пока единственная, государственная компания (далее – госкомпания) – Российские автомобильные дороги (далее – Автодор), которая не имеет каких-либо сущностных различий с госкорпорациями[107]107
  Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2009. – № 29.– Ст. 3582.


[Закрыть]. Разница между указанными организационно-правовыми формами юридических лиц является лишь терминологической, что уже при первом приближении свидетельствует о недостаточно системном и последовательном подходе законодателя.

Помимо этого в российской правовой системе можно обнаружить целый ряд созданных государством специфических организаций, формально не являющихся госкорпорациями и госкомпаниями, однако по своему правовому положению примыкающие к ним – так называемые государственные «квази-корпорации»: Фонд содействия развитию жилищного строительства, Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», ОАО «Российские железные дороги» и некоторые другие.

Создание госкорпораций (госкомпаний) и принцип разделения властей. Первое, что обращает на себя внимание, – это образование государственных корпораций и компаний на основе отдельных федеральных законов, которые тем самым приобретают признаки правоприменительных актов и в ряде случаев предусматривают распоряжение конкретными объектами федеральной собственности, которые передаются вновь созданным организациям в качестве имущественного взноса. Это не согласуется с конституционными полномочиями Правительства РФ, к компетенции которого относится управление федеральным имуществом (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), в то время как прерогативой Федерального Собрания РФ является нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений, а не осуществление правомочий собственника от имени Российской Федерации в отношении конкретных объектов. Однако законодательный механизм решения таких вопросов с учетом их стратегического значения в масштабе всей страны вряд ли может быть поставлен в упрек политическому руководству государства.

Вместе с тем необходимо отдавать отчет в том, что учреждение госкорпораций и госкомпаний на основе закона – это не признак демократии и народовластия, и совсем не означает, что гражданское общество в лице его представителей (депутатов) в Федеральном Собрании РФ стало причастно к управлению общенациональным достоянием. Данные меры продиктованы необходимостью закрепления для вновь созданных организаций персональных изъятий, преференций и условий деятельности в отступление от общего «правового поля», установленного федеральным законодательством, для чего компетенции Президента и Правительства России попросту недостаточно. В связи с этим неслучайно образование каждой госкорпорации (госкомпании) сопровождалось одновременным изменением целого ряда законодательных актов, учитывающих особый правовой статус новой организации.

Думается, если бы в российской правовой системе был сформирован универсальный институт госкорпораций, определена специфика правового положения таких организаций, другими словами, был разработан и легализован институт юридических лиц публичного права, то, по всей видимости, отпала бы и потребность в создании каждой госкорпорации (госкомпании) на основе отдельного федерального закона.

Государство и госкорпорации (госкомпании). Госкорпорации и госкомпании признаются собственниками принадлежащего им имущества, а органы власти по общему правилу не вправе вмешиваться в их деятельность, что формально выводит соответствующую проблематику за рамки сферы публичной собственности и государственного управления.

Однако такой подход был бы ошибочен, поскольку даже при первом приближении сложно не заметить некоторую искусственность и преувеличенность в имущественной и организационной обособленности корпораций (компаний, фондов) от государства. За спиной госкорпорации всегда стоит Российская Федерация, ни о каком перетоке капитала в частный сектор говорить не приходится (если, кончено, не принимать во внимание возможность дальнейшего отчуждения имущества), а потому речь здесь может идти лишь о форме обособления значительной части государственного имущества и изменении (децентрализации) механизма управления им.

Кроме того, необходимо иметь ввиду, что некоторым из госкорпораций и госкомпаний федеральное имущество передается как в собственность, так и в управление (Росатом, Ростехнологии, Автодор), что усиливает степень их юридической связи с государством.

Масштаб явления и его последствия. Несмотря на малочисленность государственных корпораций (компаний), действительный масштаб и суть этого явления таковы, что сегодня серьезная часть публичного сектора экономики сконцентрирована в руках рассматриваемых организаций. В литературе отмечается, что они явились тем инструментом, посредством которого в настоящее время в России возможна реализация крупнейших национальных проектов, в том числе влияние на важнейшие отрасли промышленности и экономики страны[108]108
  Ручкина Г.Ф., Ручкин О.Ю. Имущественная основа деятельности государственных корпораций в Российской Федерации: правовой аспект // Юридический мир. – 2008. – № 6.


[Закрыть]. Такие корпорации, как, например, Росатом и Ростехнологии, превосходят по количеству подчиненных им предприятий многие министерства СССР[109]109
  Цимерман Ю.С. Государственная корпорация – специфика правового регулирования // Право и экономика. – 2008. – № 10.


[Закрыть]. В результате они не могут восприниматься как заурядные подчиненные государству организации: на первый план выходит их юридическая личность как специфических субъектов управления бывшей государственной собственностью.

Это заставляет подойти к проблеме создания и функционирования госкорпораций и госкомпаний как к фактору, кардинально меняющему (подрывающему) сложившуюся систему управления федеральным имуществом, а возможно, и институт публичной собственности в целом, поскольку рассматриваемые организации «живут по своим законам» в самом прямом смысле этого слова. Доктринальные работы, посвященные проблемам публичной собственности, а также тысячи нормативных актов, в которых заложены многочисленные процедуры управления государственным имуществом, теперь имеют мало общего с функционированием вновь созданных организаций.

При этом децентрализация управления значительной частью бывшего федерального имущества не компенсируется созданием адекватных публичных процедур, которые бы регламентировали деятельность вновь образованных государственных организаций и использование ими вверенных объектов собственности в публичных интересах.

Дискуссии в научных кругах. Проблематика госкорпораций привлекла серьезный интерес со стороны юридической общественности и стала не только актуальной темой обсуждения на страницах ведущих юридических журналов[110]110
  Серия статей на данную тему опубликована, в частности, на страницах журнала «Законы России: опыт, анализ, практика» (см.: Талапина Э.В. Государственная корпорация как новый субъект права // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 2; Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Там же. – № 4; Ефимова Л.Г. О правовом положении государственных корпораций // Там же; Багрова Т.А. Государственная корпорация как форма участия государства в торговом обороте // Там же; Гэразеев Н.Г. Государственная корпорация: собственность, право собственности, управление собственностью // Там же; Жукова Т.В., Жуков И.В. Государственные корпорации и оказание государственных услуг // Там же; Рыбакова С.В. Государственные корпорации и государственный финансовый контроль: диалектика отношений // Там же; Семенов A.B., Серегина Т.А. Государственная корпорация в системе некоммерческих организаций // Там же; Фроловский Н.Г. Юридическая личность государственной корпорации (цивилистический аспект) // Там же; Целовальников А.Б. Гражданско-правовое регулирование создания и деятельности государственных корпораций по российскому законодательству // Там же).
  Серьезное внимание данной теме уделяется и в журнале «Хозяйство и право» (см.: Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. – 2008. – № 4; Богданов Е. Правовой режим имущества государственной корпорации // Там же. – № 5; Ефимова / О правовой природе госкорпораций // Там же. – № 8).


[Закрыть], но и предметом диссертационных исследований[111]111
  См., например: Макарова Ю.А. Правовое положение государственных корпораций в Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2008; Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Дисс… канд. юрид. наук. – Рязань, 2005; Административно-правовой статус публичных корпораций в странах общего права (на примере Великобритании и США): Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 2010.


[Закрыть]. Значительное количество публикаций в целом носит описательный характер, однако встречаются весьма интересные и острые дискуссии между сторонниками и противниками внедрения нового института.

Некоторые авторы расценивают создание госкорпораций достаточно позитивно. Так, В.П. Мозолин полагает, что они должны внести положительную лепту в оздоровление и развитие российской экономики[112]112
  Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1.


[Закрыть]. В другой своей статье при сопоставлении организационно-правовых форм госкорпораций и акционерных обществ ученый приходит к выводу, что «в сравнительно-правовом плане, прежде всего в плане функций, включающих публично-правовые и частнопредпринимательские направления деятельности, которые необходимо осуществлять создаваемой организацией в условиях инновационной экономики, предпочтение следует отдать госкорпорации как публично-правовому юридическому лицу. Имеющиеся недостатки, связанные с организацией и осуществлением деятельности госкорпорации, имеют в своей основе юридико-технический характер, устранимый в процессе изучения и приобретения практического опыта их дальнейшего функционирования[113]113
  Мозолин В.П. Государственная корпорация vs акционерное общество // Журнал российского права. – 2010. – № 6. – С. 19–34.


[Закрыть].

Последовательно поддерживает институт госкорпораций и В.В. Кудашкин, резюмируя, что руководством страны были выявлены объективно существующие потребности и интересы государства и общества, а также приняты необходимые решения по определению соответствующей, объективно необходимой институциональной формы госкорпорации, в рамках которой должны наиболее эффективно удовлетворяться и реализовываться эти потребности и интересы[114]114
  Кудашкин В.В. О роли и специфике организационно-правовой формы государственной корпорации в современных экономических условиях // Журнал российского права. – 2010. – № 4. – С. 49–68.


[Закрыть].

Д.Ю. Лялин усматривает в данной организационно-правовой форме целый ряд очевидных, по его мнению, достоинств: с одной стороны, госкорпорация аккумулирует в создаваемых ею фондах определенное имущество, переданное ей государством для использования в конкретных целях, а с другой – выступает специально созданным государством органом управления ресурсами, имеющими строго целевую, социальную направленность; ко всему прочему, госкорпорации разрешено увеличивать объем финансовых средств путем эффективного размещения свободных активов фондов, осуществляя экономическую деятельность[115]115
  Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография / Под науч. ред. Е.В. Блинковой // СПС «Консул ьтантПл юс». – 2005. – Абз. 36.


[Закрыть].

Ю.С. Цимерман обосновывает создание госкорпораций тем, что возложенные на них важные функции (прежде всего осуществление инновационной деятельности, требующей огромных долгосрочных инвестиций) не могут выполнять традиционные государственные предприятия и акционерные общества с государственным участием[116]116
  Цимерман Ю.С. Указ. соч.


[Закрыть].

Другие ученые и практики (и их, пожалуй, большинство) подходят к реформированию государственного сектора экономики менее оптимистично. В частности, в литературе отмечается, что «появление государственных корпораций – в ряду некоммерческих организаций – опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц. Статья 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» отличается такими лаконичными и в то же время каучуковыми формулировками, что ее толкование практически лишено смысла»[117]117
  Гражданское право / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – Ч. 1. – М., 2005.– С. 210.


[Закрыть]. Представляется, это суждение вполне справедливо и по отношению к ст. 7.2 Закона, посвященной госкомпаниям.

М.И. Клеандров предостерегает о весьма серьезной опасности утечки гигантских объемов прежней государственной собственности через ряд операций в частные нечистоплотные руки[118]118
  Клеандров М.И. Право собственности государственных корпораций: некоторые вопросы // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / под ред. Д.О. Тузова. – М. 2008.


[Закрыть]. В.В. Киреев прямо заявляет, что рассматриваемые полугосударственные, получастные структуры с функциями государственного регулирования экономических процессов – это очередная форма увода государственных средств и полномочий в руки олигархических структур с последующей приватизацией наиболее перспективных отраслей российской экономики, ростом коррупции, неэффективностью управления важными экономическими направлениями[119]119
  Цит. по: Глушко Е.К. Административно-правовая природа государственных корпораций // Реформы и право. – 2008. – № 3.


[Закрыть].

Д.Н. Нетесов к ключевым признакам госкорпораций относит «безвозмездную приватизацию» публичного имущества, непрозрачность и бесконтрольность, что в реалиях современной России автоматически превращает госкорпорацию из инструмента модернизации, каким он рисуется официальной пропагандой, в инструмент коррупции. В подтверждение этого автор приводит целый ряд способов «вывода активов» из госкорпораций и подконтрольных им организаций[120]120
  Нетесов Д.Н. Правовой режим государственных корпораций // Реформы и право. – 2008. – № 3.


[Закрыть]. Еще более резкая критика раздается из уст А. А Лазаревского, называющего госкорпорации собственностью чиновников, а совмещение ими властных и хозяйственных функций – прямым нарушением Конституции РФ[121]121
  Лазаревский A.A. Диагноз института госкорпораций // ЭЖ-Юрист. – 2008 – № 6.


[Закрыть].

Справедливости ради надо сказать, что даже сторонники использования организационно-правовой формы госкорпораций указывают на несовершенство законодательства в этой сфере и в качестве наиболее существенного недостатка отмечают непрозрачность в управлении переданными ресурсами[122]122
  См., например: Цимерман Ю.С. Указ. соч.


[Закрыть].

Изложенные мнения и аргументы заслуживают самого тщательного анализа. Однако независимо от финального результата исследования в очередной раз огорчает то, насколько велик разрыв между политическими решениями, нормотворчеством, с одной стороны, и юридической доктриной, научными кругами – с другой: сначала Федеральное Собрание энергично принимает пакет законодательных актов, внесенных руководством страны и в корне изменяющих форму присутствия государства в экономике, и лишь затем юридическая и другая заинтересованная общественность с энтузиазмом приступает к обсуждению того, что же именно произошло, что имел в виду законодатель на самом деле, и насколько это хорошо или плохо. К сожалению, такая извращенная манера проведения реформ традиционна для России. Ну а результат проведенных таким образом преобразований не заставил себя долго ждать…

Перспективы развития (реформирования) института госкорпораций и госкомпаний. Оценивая перспективы развития института госкорпораций, первоначально обратимся к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где госкорпорации называются переходной формой, призванной способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими. По мере решения этих проблем, а также укрепления институтов корпоративного регулирования и финансового рынка часть государственных корпораций должна быть акционирована с последующей полной или частичной приватизацией, часть государственных корпораций, созданных на определенный срок, должна прекратить свое существование[123]123
  См.: Подраздел 1 разд. IV Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (СЗ РФ. – 2008. – № 47.– Ст. 5489).


[Закрыть].

Достаточно резко официальное отношение к институту госкорпораций изменилось к концу 2009 г. В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., предлагается исключить законодательную возможность создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций путем отмены соответствующих правил Федерального закона «О некоммерческих организациях»[124]124
  Вестник ВАС РФ. – 2009. – № 11.


[Закрыть]. Госкомпании в указанной Концепции отдельно не анализируются, однако, исходя из логики рассуждений, на них распространимы выводы, сделанные применительно к госкорпорациям[125]125
  См.: Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. – 2010. – № 1.


[Закрыть].

Как известно, высказанные идеи в целом были поддержаны политическим руководством страны. В результате Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента РФ предложило ряд конкретных мер по реорганизации госкорпораций и повышению эффективности их деятельности[126]126
  Письмо Минэкономразвития России от 15 февраля 2010 г. № 2141-ЭН/Д06.


[Закрыть]. Однако выявленные проблемы оказались столь сложными, что окончательного решения по ним не выработано до настоящего времени, если не насчитать преобразования Роснанотех в открытое акционерное общество[127]127
  Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4180.


[Закрыть].

В настоящее время Минэкономразвития России инициировало подготовку предложений по введению в законодательство Российской Федерации формы юридического лица публичного права, в том числе в целях преобразования государственных корпораций. Хотелось бы верить, что разработчики справятся с поставленной непростой задачей, к решению которой приковано внимание юридической общественности, а сам законопроект не постигнет та же «кулуарная» судьба, что законодательные акты о создании госкомпаний и госкорпораций.

Одновременно с этим во исполнение Поручений Президента РФ по реализации Послания Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. № Пр-3035 и по итогам проверки деятельности государственных корпораций Генеральной прокуратурой РФ в Государственную Думу РФ внесен и находится в ней на рассмотрении законопроект, предусматривающий изменения в ряде законодательных актов, направленные на повышение прозрачности и эффективности деятельности госкорпораций и госкомпаний.

Нельзя не обратить внимания и на стремительное создание инновационного центра Сколково и принятие необходимой нормативной базы[128]128
  См.: Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» // СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 4970; Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об инновационном центре «Сколково»”» // СЗ РФ. – 2010. – № 40. – Ст. 4969.


[Закрыть], предусматривающей функционирование специальной управляющей компании, которая фактически обладает признаками очередной публичной корпорации.

Таким образом, несмотря на обрушившуюся критику в отношении института госкорпораций де-факто мы наблюдаем появление организаций если не с тождественным, то сопоставимым правовым положением. По-видимому, на современном этапе экономического и социально-политического развития следует признать необходимым создание в исключительных случаях государственных организаций с особым правовым статусом. Поэтому усилия было бы целесообразно сосредоточить, во-первых, на выработке (совершенствовании) юридической модели подобных субъектов права и, во-вторых, на исчерпывающем анализе тех сфер, где могут и должны эффективно функционировать специфические государственные организации, а где вполне возможно обойтись традиционными организационно-правовыми формами (акционерными обществами, учреждениями и т. д.).